Rzecznik Praw Obywatelskich uprzejmie pyta Premiera o elektroniczne ogłaszanie aktów prawnych

Kilka dni temu odbyła się konferencja zorganizowana przez Instytut Spraw Publicznych oraz Polsko-Amerykańską Fundację Wolności, poświęcona problematyce dostępu do pomocy i informacji prawnej (por. Po konferencji "Dostęp do pomocy i informacji prawnej" (wideo). Dziś spieszę z informacją, że Rzecznik Praw Obywatelskich podjął interwencję w jednej z omawianych na tej konferencji spraw, czyli w sprawie ogłaszania prawa w wersji elektronicznej. Zwracając się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o informacje o stanie przygotowań organów administracji do udostępniania obywatelom przepisów Rzecznik Praw Obywatelskich napisał również: "Nie jest prawidłowa sytuacja, w której aby ustalić obowiązujący stan prawny obywatel musi korzystać z usług podmiotów gospodarczych, które odpłatnie udostępniają ogłoszone akty prawne w wersji ujednoliconej". Premier pewnie odpowie Rzecznikowi jakimś okrągłym zdaniem, ale sam list należy odnotować, bo sytuacja w tej dziedzinie stoi na głowie, z której wyrwano już w stresie wszystkie włosy.

Tu nie chodzi jedynie o ogłaszanie prawa, ale o dostęp obywateli do informacji na temat działania państwa. Pisałem o tym w tekście Plebejusze a dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej. Jeśli koncentrować się wyłącznie na ogłaszaniu przepisów. Nie tak dawno postawiłem pytanie: Jak przekonać Sejm, by przestał zabraniać korzystać z materiałów? Brać przykład z Malamuda? Są ludzie, których lekko irytuje to, że państwo nie spełnia swoich podstawowych funkcji, a obywatelom rzuca się kłody pod nogi. Pojawiają się też zjawiska nowe i nowe możliwości techniczne, które mogą zaskoczyć państwo w swoim przekonaniu o monopolu informacyjnym: Rola mashupów w rozwoju demokracji - kiedy w Polsce "informacyjny wyścig zbrojeń", Zróbcie API dla danych z polskiego Sejmu i serwisów Rządowych!, Ułatwić resampling informacji publicznych, Przejmujemy państwo...

Pewien rys historyczny prac legislacyjnych nad elektronicznym ogłaszaniem aktów prawnych w Polsce przedstawię poniżej, a teraz odnotuje, że oto wczoraj, tj. 9. czerwca 2009 roku, Rzecznik Praw Obywatelskich wystosował list do Prezesa Rady Ministrów (PDF). W liście tym czytamy:

Budowa państwa prawa, w którym świadomi posiadanego statusu prawnego obywatele w pełni kształtują swoje prawa i obowiązki w życiu prywatnym i publicznym, wymaga zapewnienia ze strony właściwych organów państwa odpowiedniego dostępu do źródeł prawa. Zadaniu temu miała uczynić zadość nowelizacja ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. nr 190, poz. 1606), wprowadzająca obowiązek wydawania dzienników urzędowych oraz ogłaszanych w nich aktów prawnych.

Dokonująca się rewolucja informatyczna powinna znaleźć należyte odzwierciedlenie w polityce państwa i prawodawstwie. Dostępność tradycyjnych papierowych publikatorów nie może zostać uznana za satysfakcjonującą dla tworzenia wymaganej przez współczesne państwo świadomości prawnej obywateli. Ponadto, ze względu na niedoskonałości systemu stanowienia prawa, nazbyt często wprowadzane są nowelizacje obowiązujących przepisów - nawet tych o podstawowym znaczeniu. Brak wystarczającej częstotliwości ogłaszania jednolitych aktów prawnych niezwykle utrudnia ustalenie aktualnego brzmienia przepisów, a w konsekwencji - istniejących obowiązków i uprawnień. Nie jest prawidłowa sytuacja, w której aby ustalić obowiązujący stan prawny obywatel musi korzystać z usług podmiotów gospodarczych, które odpłatnie udostępniają ogłoszone akty prawne w wersji ujednoliconej. Nierzadko bowiem nawet wytrawny prawnik nie jest w stanie, tylko na podstawie analizy dzienników urzędowych, ustalić brzmienie przepisów w interesującym go zakresie. Bezradność obywateli w tym względzie znajduje odzwierciedlenie w kierowanych do mnie skargach - częstym, a nierzadko podstawowym, źródłem problemów jest brak dostępu do odpowiedniej wiedzy i informacji.

Już w piśmie z dnia 20 maja 2008 r. skierowanym do Prezesa Rządowego Centrum Legislacji wyrażałem swoje zaniepokojenie wywołane stałym odraczaniem terminu wdrożenia rozwiązań, które mogłyby znacząco ułatwić obywatelom funkcjonowanie w stale komplikującej się rzeczywistości prawnej. Pierwotnie projektowane regulacje, nadające walor urzędowy zapisom elektronicznym, miały stać się częścią systemu prawa z dniem 1 stycznia 2006 r. Obecnie wydaje się, że nie nastąpi to wcześniej niż z dniem 1 stycznia 2010 r. Dopiero też od niedawna publikowane są na
stronach RCL i KPRM dzienniki urzędowe wydawane przez Prezesa Rady Ministrów, z zastrzeżeniem, że z uwagi na niedoskonałość zabezpieczeń chroniących przed nieuprawnionym dostępem do internetu wydawca nie ponosi odpowiedzialności za treść publikowanych tu aktów prawnych.

Zdaję sobie sprawę, iż zadanie to jest trudne do wykonania. Doceniam też inicjatywę rządu, która ma na celu uproszczenie uchwalonych uprzednio przepisów dotyczących udostępniania w formie elektronicznej zainteresowanym podmiotom dzienników urzędowych i zbiorów aktów prawa miejscowego oraz ustanowienie regulacji przejściowych, uwzględniających stopień faktycznego przygotowania urzędów obsługujących organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego do wykonywania wymienionych wyżej obowiązków (druk sejmowy nr 1831). Niestety, dotychczasowe trudności w przygotowaniu odpowiednich procedur i zabezpieczeń oraz tempo prac, które zmuszają do dokonania kolejnej nowelizacji ustawy określającej zasady i terminy realizacji tego zadania, nie służą z pewnością urzeczywistnieniu konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.), zwracam się z uprzejmą prośbą o przedstawienie informacji o stanie przygotowań organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego do udostępniania w formie elektronicznej dzienników urzędowych i zbiorów aktów prawa miejscowego oraz o przyjętym harmonogramie czynności, adekwatnym do obowiązujących regulacji prawnych. Będę także wdzięczny za powiadomienie mnie, jakie inne działania zostaną podjęte przez organy władzy wykonawczej w celu zapewnienia możliwie łatwego i - co do zasady - nieodpłatnego dostępu obywateli do treści aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Potrzeba ich podjęcia jest niezbędna w sytuacji zarówno wysokiej liczby uchwalanych i wydawanych aktów prawnych, w tym częstych zmian ustaw i rozporządzeń, jak również wchodzenia w życie aktów prawnych z dniem ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym albo przy zapewnieniu krótkiego okresu ich wejścia w życie.

Jak wspomniałem we wstępie - niedawno odbyła się konferencja na temat udostępniania informacji prawnej obywatelom. W czasie tej konferencji (w której pierwszej części uczestniczył zresztą Prof. UW dr hab. Marek Zubik, Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich) odbyła się również dyskusja na temat udostępniania obywatelom informacji prawnej w internecie. Dyskusja ta poprzedzona była następującym wprowadzeniem:

Wprowadzenie do dyskusji na temat udostępniania obywatelom informacji prawnej w internecie - Piotr Waglowski, autor niniejszego serwisu. Na obejrzenie tego nagrania należy przeznaczyć 33 minuty

O elektronicznym ogłaszaniu prawa piszę w tym serwisie od paru już lat (poczynając od takich tekstów jak Powszechna znajomość prawa). Przecież było już tak, że organy państwa miały obowiązek prowadzenia elektronicznych dzienników urzędowych od 1 stycznia 2006 roku (por. O dziennikach urzędowych i informatyzacji, Kiedy ogłaszanie aktów prawnych w formie elektronicznej?, Senat o ogłaszaniu aktów normatywnych i Prace nad elektronicznym ogłaszaniem aktów prawnych - już wtedy "niedoszacowano" terminów, i Sejm w pośpiechu nowelizował ustawę).

W pewnym momencie powstała ciekawa logistycznie sytuacja, którą można porównać do legislacyjnej upadłości państwa. Oto 30 grudnia 2005 Prezydent podpisał ustawę z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w której przewidziano, że "po każdej dokonanej nowelizacji ustawy, Marszałek Sejmu ogłasza jej tekst jednolity w ciągu dwóch tygodni od dnia wejścia w życie nowelizowanej ustawy", ale dodatkowo przewidziano, że od dnia 1 lipca 2006 r. następuje "wydawanie dzienników urzędowych i skorowidzów do roczników tych dzienników w formie elektronicznej, a także udostępnianie dzienników urzędowych, zbiorów aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat i zbiorów przepisów gminnych oraz ogłoszonych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych przez środki komunikacji elektronicznej oraz informatyczne nośniki danych". 21 lipca Sejm znowelizował ustawę (por. Nowela podpisu i aktów) dodając, że "Do dnia 1 maja 2008 r. przepisów art. 15 ust. 3a i ust. 5, art. 20a, art. 20b, art. 28a, art. 28b i art. 42a nie stosuje się". Efekt opisałem w komentarzu Przypomnę, o co chodzi: w okresie od 1 lipca 2006 roku, kiedy już zaczęły obowiązywać przepisy o elektronicznym ogłaszaniu, do 21 lipca 2006 roku, w którym Sejm głosował nad nowelizacją tych przepisów (a to było tylko głosowanie w Sejmie, wówczas jeszcze Prezydent nie podpisał tej noweli), wydano 15 "papierowych" Dzienników Ustaw, bez ich elektronicznych odpowiedników. Ustawę znowelizowano, ale nie tylko na podpis elektroniczny wówczas wyrok odroczono. Kiedy Prezydent podpisał kolejną nowelizację pisałem:

W okresie od 1 lipca do 14 sierpnia wydano 27 Dzienników Ustaw (od nr 118 z 4 lipca do nr 144 z dnia 11 sierpnia). Wśród tych Dzienników Ustaw jest np. Dz. U. nr 138 z 1 sierpnia 2006 r., w którym opublikowano rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. Wzór legitymacji służbowej funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W innym zaś, Dz. U. nr 129 z 19 lipca 2006 r., ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity). W kolejnym - Dz. U. nr 141 z 8 sierpnia 2006 r. - znalazło się rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2006 r. określające Szczegółowy zakres działania Ministra-członka Rady Ministrów - Koordynatora Służb Specjalnych, Zbigniewa Wassermanna (poz. 998)...

Czy skoro nie było wersji elektronicznej, to czy te przepisy zostały poprawnie promulgowane, a więc czy zaczęły obowiązywać? Jeden z komentatorów stwierdził wówczas w tym serwisie, publikując tekst Skoro nie może być pata...:

(...)
NAWET JEŻELI ustawodawca "chciał" aby elektroniczne ogłoszenie było kolejnym warunkiem wejścia w życie ustaw i innych aktów (niezależnie od tego, czy z przepisów prawa można to w ogóle wyinterpretować) --- to NIE MOŻNA po dniu 1.07 tego tak interpretować, bo byłoby to niezgodne z zasadą racjonalności, a pewnie i z zasadą państwa prawa oraz zasadą zaufania obywateli do prawa. Przecież był(BY) to pat. Cokolwiek nie zostałoby ogłoszone, nie mogłoby wejść w życie, bo nie zostało ogłoszone w odpowiednim dz. urz. w formie elektronicznej. Nie mogłoby - bo nie było rozporządzenia (a właściwie: rozporządzeń), które określa jak ma taka nowa forma dziennika "wyglądać" (potocznie mówiąc). Co więcej, nawet to rozporządzenie nie mogłoby wejść w życie, bo też nie mogłoby być poprawnie ogłoszone i formalnie wejść w życie. Legislacyjny pat. Tak więc tego nie można interpretować.
(...)

Przepisy zatem znowelizowano, a jednocześnie zaczęły powstawać prace magisterskie poświęcone temu tematowi.

Okazało się jednak, że to nie koniec. Bo potem opublikowano Dziennik Ustaw nr 75 z 2008 roku, poz 451, strona 4216... (Zaraz po opublikowaniu przeze mnie tego tekstu niektóre serwisy podały informację, że p. Edward Seliga, zastępca dyrektora Departamentu Informatyzacji MSWiA trafił do szpitala; por. również Na co pójdzie 10 miliardów euro?) i zaczęła się paranoiczna spirala nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań technicznych dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, elektronicznej formy dzienników urzędowych oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych. Sprawie przyglądała się nawet Najwyższa Izba Kontroli, ale uznała, że "w trakcie prac legislacyjnych powstało zagrożenie naruszenia praw autorskich osób trzecich oraz dopuszczono do wystąpienia wad...". Bardzo pobłażliwie NIK oceniła zaistniałą sytuacje. Kolejne odsłony tego spektaklu, który rozpoczął się od opublikowania w Dzienniku Ustaw załącznika ze schemą XML przygotowaną przez komercyjną firmę i odwołującą się do jej serwisów internetowych, można prześledzić w linkach poniżej:

• Zeskanowane bitmapy w projekcie nt. elektronicznej publikacji aktów normatywnych
• Niech się święci pierwszy maja - ogłaszanie aktów i wnoszenie podań...
• Dziennik Ustaw nr 75 z 2008 roku, poz 451, strona 4216...
• "Elektroniczne akty prawne": spółka wydała oświadczenie, ministerstwo ma to zrobić dziś...
• Dz. U. nr 75: Kolejne pytania do MSWiA po opublikowaniu oświadczenia
• Dz. U. nr 75: Ruszają główne media, ale nadal nie ma odpowiedzi na wcześniejsze pytania
• Ogłaszanie prawa bez rozporządzenia do stycznia 2009, ministerstwo ignoruje pytania
• Projekt zmieniającego rozporządzenia opublikowano jako zeskanowaną bitmapę. Znowu.
• Udostępnianie prawa obywatelom może być kosztowne czyli projekt nowelizacji ustawy
• Ogłaszanie aktów prawnych - Rządowe Centrum Legislacji mówi: tylko PDF
• Przyjęli, opublikowali, a więc ogłosili nowe prawo: Szczęśliwego Nowego Roku 2009
• Zróbcie API dla danych z polskiego Sejmu i serwisów Rządowych!
• Czytelnicy pytają: gdzie można znaleźć edytor do pisania aktów prawa miejscowego?
• Rzecznik MSWiA w sprawie elektronicznej publikacja prawa i witryn administracji publicznej