Powszechna znajomość prawa

Uznaje się, że należycie ogłoszone akty normatywne są powszechnie znane. Budujemy społeczeństwo informacyjne, w którym dostęp do treści prawa w formie elektronicznej powinno zagwarantować państwo. Dzięki elektronicznemu podpisowi elektroniczny dokument mógłby mieć charakter promulgacyjny...

Nieznajomość prawa szkodzi! Taką zasadę, która po łacinie brzmi: ignorantia iuris nocet wyznawali już starożytni Rzymianie. Zgodnie z nią nie można powoływać się na nieznajomość prawa w ochronie przed odpowiedzialnością prawną. Natomiast zgodnie z Konstytucją RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Dodatkowo: źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Ważne jest jednak to, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie w określonym przez ustawy trybie. W tym miejscu mamy do czynienia z pewną fikcja prawną. Uznaje się bowiem, że należycie ogłoszone akty normatywne są powszechnie znane (fikcja powszechnej znajomości prawa).

Jeśli rozwijamy społeczeństwo informacyjne, to wydawać by się mogło, iż organizacja państwowa będzie starała się publikować obowiązujące prawo również w wersji elektronicznej. Nie trzeba chyba nikogo przekonywać, że łatwiej uzyskać stosowną informację z dostępnej online, a więc w każdym czasie i miejscu, otwartej bazy danych. Pozyskany z takiej bazy zapis można łatwiej przechowywać na własnym nośniku danych, włączać do opracowywanych elektronicznie dokumentów, takich jak wyroki sądowe, pisma procesowe, dokumenty przetargowe, opinie czy choćby artykuły prasowe. Pojawia się jednak sporo problemów przy próbie elektronicznego ogłoszenia przyjętego aktu normatywnego. Wspomnieć tu należy takie jak: pewność, iż dany akt w danym kształcie istotnie stanowi obowiązujące w danym czasie prawo, problem utrzymania infrastruktury teleinformatycznej potrzebnej do przechowywania i prezentowania w formie elektronicznej stosownych aktów; z tym wiąże się również taki problem jak posiadanie licencji (lub innych uprawnień) do oprogramowania stosowanego przy tworzeniu wersji elektronicznych poszczególnych dokumentów, a także do systemu wyszukiwania i prezentowania takich dokumentów. Przy tworzeniu bazy danych zatrudniony powinien być sztab pracowników, którzy będą m.in. odpowiedzialni za aktualizacje bazy, czy również za opatrzenie elektronicznych dokumentów w metainformacje (m.in. dotyczących wzajemnych relacji między dokumentami, a wręcz poszczególnymi zapisami normatywnymi znajdującymi się w tych dokumentach). Baza danych zaś powinna być przygotowana i dostępna w taki sposób, by żadnego obywatela nie dyskryminować. Powinna być zatem w szczególności udostępniona i przygotowana w oparciu o zasadę neutralności technologicznej państwa, w oparciu o standardy wynikające z międzynarodowej praktyki w tym zakresie, np. takie jak te dotyczące Web Accessibility, czy standard kodowania narodowych znaków diakrytycznych. Prezentowanie w Internecie obowiązujących norm wymagać musi zachowania szczególnych środków dotyczących bezpieczeństwa systemów informatycznych. Łatwo sobie wyobrazić atak przeprowadzony na serwer odpowiedzialny za prezentację aktów normatywnych w wersji elektronicznej i w jego wyniku podmianę danego aktu na falsyfikat. Potrzeba zatem utrzymania infrastruktury klucza publicznego wykorzystywanego przy stosowaniu podpisu elektronicznego. To tylko niektóre z problemów.

W Internecie dostępny jest Internetowy System Aktów Prawnych. Znajdujący się na internetowych stronach Kancelarii Sejmu serwis nie może być jednak uznany za źródło informacji o obowiązującym w Polsce prawie. W serwisie tym można przeczytać, że "Kancelaria Sejmu dokłada wszelkich starań, aby informacje w ISAP zamieszczane były jak najszybciej po ich opublikowaniu, żeby były rzetelne i kompletne. Nie może jednak ponosić odpowiedzialności za skutki decyzji podjętych w oparciu o informacje publikowane w ISAP w sieci Internet". A to dlatego, że w Polsce nie ma zasad dotyczących elektronicznego publikowania aktów normatywnych.

Omawianą problematykę reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stanowi ona m.in., że organ wydający Dziennik Ustaw i Monitor Polski ustala warunki wydawania i rozpowszechniania tych dzienników również w formie zapisu elektronicznego. To tyle, jeśli chodzi o wersję elektroniczną przewidzianą w ustawie. Kto wydaje te dzienniki i monitory? Dziennik Ustaw, Monitor Polski i Monitor Polski B, wydaje Prezes Rady Ministrów, ale czyni to przy pomocy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Rządowego Centrum Legislacji. Kancelaria może również zlecić wyspecjalizowanym jednostkom gospodarczym niektóre czynności związane z drukiem i rozpowszechnianiem Dziennika Ustaw, Monitora Polskiego i Monitora Polskiego B. Ustawa nie wyjaśnia, w jakim standardzie dokumenty powinny być przygotowane w formie elektronicznej. Co więcej, kolejne zapisy ustawy nie mówią o możliwości dystrybucji elektronicznych wersji urzędowych dzienników: Dziennik Ustaw, Monitor Polski i Monitor Polski B są rozpowszechniane w prenumeracie oraz sprzedawane w stałych punktach sprzedaży prowadzonych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów oraz w punktach sprzedaży mieszczących się w siedzibach niektórych organów administracji rządowej, sądów oraz innych jednostek. Jak się więc wydaje - nie da się na podstawie tego przepisu prowadzić internetowej dystrybucji wspomnianych elektronicznych wersji urzędowych dzienników.

Istnieją internetowe strony Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Na tych stronach, w części zatytułowanej "O firmie" można przeczytać m.in. iż do zakresu prac CO KPRM należy między innymi drukowanie i kolportaż dzienników urzędowych oraz innych wydawnictw promulgacyjnych. Twórcy internetowych stron CO KPRM zapewne nie słyszeli o standardzie prezentowania polskich znaków diakrytycznych (w chwili pisania niniejszego tekstu ustawiony tam parametr "charset" ma wartość "windows-1250", dzięki temu na stronie prezentowane są "krzaki" zamiast polskich liter, nawet tutaj zatem przyda się ewangelizacja dotycząca zasady neutralności technologicznej państwa). Technikę przygotowania tej witryny, nawigację oraz ilość zgromadzonych tam treści merytorycznych najlepiej pozostawić bez komentarza - po co sobie niepotrzebnie podnosić ciśnienie. Jednak również na tych stronach znalazła się informacja, że treść publikowanych tam stron Dzienników Ustaw i Monitorów Polskich nie stanowi źródła prawa, lecz jest tylko ich zapisem elektronicznym. Przy czym w serwisie CO KPRM znajdziemy pliki w formacie PDF zawierające jedynie spisy treści kolejnych Dzienników Ustaw i Monitorów Polskich. To chyba tych dokumentów dotyczyć ma klauzula, zgodnie z którą: "z uwagi na niedoskonałość zabezpieczeń chroniących przed nieuprawnionym dostępem do Internetu wydawca nie ponosi odpowiedzialności za treść publikowanych tu aktów prawnych. Publikowane wydawnictwa mogą ukazywać się nawet z czternastodniowym opóźnieniem". Oczywiście dla potrzeb tego cytatu musiałem poprawić polskie znaki...

Kiedyś na stronach Gospodarstwa Pomocniczego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (kompetencję w zakresie wydawania wydawnictw promulgacyjnych przejęło następnie wspomniane wyżej CO KPRM) znalazły się pliki w formacie PDF, w których prezentowana była pełna treść urzędowych wydawnictw promulgacyjnych. Co jednak podkreślałem zabierając głos w dyskusji na III Konferencji Okrągłego Stołu "Polska w drodze do społeczeństwa informacyjnego" cytując komentarz dziennika Życie: "Gospodarstwo postanowiło ograniczyć na swoich stronach ilość informacji na temat obowiązującego prawa. Wśród powodów wskazano to, iż Gospodarstwo zarabia na sprzedaży Dzienników Ustaw i Monitorów Polskich, a udostępnianie ich treści w Internecie, mogłoby ten dochód zmniejszyć. Ponadto urzędnicy Kancelarii Premiera twierdzą, że nie posiadają odpowiedniej "infrastruktury technicznej" by na stronach internetowych umieścić pełną treść aktów urzędowych". Skoro nie ma infrastruktury - w jaki sposób prezentować można zatem pliki w obecnym kształcie?

W lipcu 2001 roku Prezydent Republiki Brazylii podpisał dekret, na mocy którego wszystkie oficjalne dokumenty wymagające publikacji (akty prawne, orzeczenia) będą przesyłane organom promulgacyjnym za pomocą poczty elektronicznej lub w inny, elektroniczny sposób. W dzisiejszych czasach każdy akt normatywny ma swoją wersję elektroniczną nawet w Polsce. Ich projekty przygotowane są za pomocą edytora tekstu, poprawki nanosi się elektronicznie, treść przesyłana jest zainteresowanym za pomocą poczty elektronicznej. Coś jednak w tym procesie tworzenia aktów normatywnych nie jest w porządku, skoro Sejmowa Komisja Śledcza publicznie zastanawiała się skąd w projekcie pewnej ustawy wzięły się słowa "lub czasopisma".

Powstanie elektronicznego systemu obiegu dokumentów gwarantującego zapis każdej zmiany, ze wskazaniem uprawnionej osoby dokonującej tej zmiany, czasu jej dokonania i innych jeszcze informacji, mogłoby przyczynić się również do powstania systemu publikowania elektronicznych wersji aktów normatywnych, opatrzonych bezpiecznym podpisem elektronicznym uprawnionego podmiotu (Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów, właściwego Ministra). Dzięki podpisowi - mógłbym sprawdzić, czy treść znajdująca się w danym dokumencie elektronicznym jest istotnie tą, która przyjęta była w przewidzianym przez prawo trybie. Dokument rozpowszechniony w tej formie czyniłby zadość prawidłowej promulgacji (podpisanie i ogłoszenie aktu normatywnego).

Podpisany bezpiecznym podpisem elektronicznym dokument gwarantowałby, iż zawiera tzw. tekst autentyczny - tekst wiążący w przypadku ewentualnego sporu dotyczącego treści prawa. To właśnie dlatego na stronach Kancelarii Sejmu oraz CO KPRM znajdują się zastrzeżenia: obecnie, w przypadku różnic między tekstem opublikowanym elektronicznie, a tekstem ogłoszonym w Dzienniku Ustaw - znaczenie rozstrzygające ma tekst opublikowany w tej ostatniej formie.

Powstanie otwartej, powszechnie dostępnej bazy danych zawierającej "autentyczne teksty" aktów normatywnych w postaci elektronicznej może "uderzyć" w interesy komercyjnych przedsiębiorstw oferujących wszelkiego rodzaju elektroniczne systemy wyszukiwania informacji prawnych. Wszak po co płacić za coś, do czego bezpłatny dostęp powinna zagwarantować organizacja państwowa? Oczywiście o ile system wyszukiwania i prezentowania prawa udostępniony przez państwo będzie nadawał się do użytku. Powstaje problem koegzystencji różnych systemów (publicznych i komercyjnych) wyszukiwania i prezentowania prawa. W tym zakresie warto zacytować orzeczenie z 2001 roku, w którym wyższy regionalny sąd administracyjny w Muenster (stolica Północnej Nadrenii-Westfalii) stwierdził, iż wydawcom internetowym zajmującym się publikacją prawa, nie przysługuje prawo o charakterze bezwzględnym polegające na prawie dostępu do wszystkich aktów, regulacji i administracyjnych decyzji utrzymywanych przez Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości w celu komercyjnego stworzenia bazy danych takich aktów, dostępnych on-line. Chodziło o sytuacje, gdy akty te byłyby publikowane bez zmian co do formy i treści. W ten sposób ograniczono gwarantowaną w Ustawie Zasadniczej Niemiec (art. 5 Grundgesetz) wolność prasy.

Dlaczego komercyjny system nie mógłby wykorzystać elektronicznego dokumentu zawierającego tekst autentyczny danego aktu normatywnego? Komercyjny system mógłby być bardziej ergonomiczny w użyciu, być poszerzony o piśmiennictwo w danym zakresie, odesłania do orzecznictwa i aktów normatywnych obowiązujących w innych państwach. Wykorzystaniu takiego dokumentu nie powinno przeszkadzać prawo autorskie. Zgodnie z polskim ustawodawstwem nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego akty normatywne lub ich urzędowe projekty. Dotyczyć to powinno również plików w formie elektronicznej. Na przeszkodzie jednak mogą stanąć zasady ochrony sui generis baz danych (zobacz felieton: "Płaskie, relacyjne, chronione")...

Pod koniec czerwca 2004 roku Rzecznik Praw Obywatelskich Prof. Andrzej Zoll zwrócił się do marszałka Sejmu, aby rozważył możliwość zmiany ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w taki sposób, by dodać przepisy rzeczywiście umożliwiające organowi ustawodawczemu publikację aktów prawnych także w formie elektronicznej. Miałby powstać "program komputerowy kompleksowo opracowany przez Kancelarię Sejmu we współpracy z Kancelarią Senatu, Kancelarią Prezydenta, Kancelarią Prezesa Rady Ministrów oraz poszczególnymi ministerstwami". Obawiam się czy tak przygotowany system będzie brał pod uwagę wszelkie standardy publikacji elektronicznej i czy udostępniony będzie w wersji online. Przy okazji trzeba pamiętać, że Konstytucja oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej gwarantują, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Niestety. Na podstawie przepisów konstytucyjnych wspomniana ustawa nie dotyczy Sejmu i Senatu RP (!) - w ich przypadku tryb udzielania informacji publicznej, a taką bez wątpienia jest informacja o uchwalonych ustawach, określają ich regulaminy, te zaś nie zostały jeszcze zmienione. Forma zaś, w jakiej powstały internetowe Biuletyny Informacji Publicznej, wzbudza we mnie obawę o kształt, w jakim udostępniono by obywatelom opublikowane w formie elektronicznej teksty autentyczne aktów normatywnych.

Wielkim wyzwaniem będzie stworzenie wspomnianego systemu, jednak takie inicjatywy chciałbym wspierać w całej rozciągłości. Taki system (lepszy czy gorszy) stanowiłby podstawę do dalszych prac nad udostępnianiem informacji prawnej obywatelom. Prace takie już się toczą i w tym miejscu warto zasygnalizować trójmiejską inicjatywę naukową dotyczącą sieci semantycznej (semantic web), którą planuje się wykorzystać do porządkowania i wyszukiwania informacji prawnej i prawniczej.

Elektroniczna promulgacja jest koniecznością również w wymiarze europejskim. Komisja Europejska odchodzi od papieru. Obecna polityka europejska jest nastawiona na ogłaszanie obowiązujących w Unii aktów urzędowych w postaci elektronicznej. Ileż musi kosztować publikacja tak dużej liczby przeróżnych aktów w tak wielu językach? Jako się rzekło - dążymy do powstania i rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Społeczeństwa, w którym dostęp obywatela do obowiązujących go norm jest maksymalnie uproszczony. Społeczeństwa, w którym mniejsza jest różnica między obserwowaną rzeczywistością a fikcja powszechnej znajomości prawa.

Dopełnieniem omawianych tu kwestii mogłoby być sformułowanie postulatu dotyczącego obowiązku przeprowadzania w drodze elektronicznej społecznych konsultacji projektów aktów normatywnych (np. na dedykowanej stronie internetowej administracji publicznej - jak to obecnie ma miejsce w przypadku uruchomionego niedawno serwisu "Debata" na stronach Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej). W takim przypadku każdy obywatel nie dość, że miałby możliwość zapoznania się z treścią obowiązującego prawa - mógłby również uczestniczyć w akcie jego tworzenia.