Per devia rura viarum: dyskusja o kształcie regulacji mediów, czyli nas

kamera wycelowana w szumiący telewizorW Sejmie proces legislacyjny dotyczący nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji nabiera tempa. Tradycyjnie już, wraz ze zmianami politycznymi (o których nie chcę pisać) przyszła dyskusja na temat kontroli środków społecznego przekazu. Media to 4 władza. Dziś też słychać głosy o konieczności włączenia internetu w krąg zainteresowania regulatora rynku medialnego (kimkolwiek będzie regulator i jakkolwiek będzie powoływany on sam, czy też jego skład - jeśli będzie kolegialny). W 2005 roku pisałem w Quo vadis Dwunasta Muzo?: "Odnoszę wrażenie, że ktoś właśnie stara się nakryć jedną czapką dwa niezależne i teoretycznie obce sobie światy". Po przeczytaniu całego tego tekstu raz jeszcze - doszedłem do wniosku, że w wielu miejscach pozostał aktualny, chociaż odnośnie zacytowanego wyżej zdania mam wątpliwości. Te "dwa światy" nie są sobie tak zupełnie obce. Mam wątpliwości, bo coś się zmieniło: nabyłem sobie cyfrową kamerę. W praktyce testuję, co znaczy konwergencja.

Unia Europejska ogłasza konsultacje, gdyż widzi potrzebę stworzenia silniejszego rynku prokonsumenckiego dla sprzedaży muzyki, filmów i gier online1. Jednocześnie w Parlamencie Europejskim wrze dookoła projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę Rady 89/552/EWG w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących wykonywania telewizyjnej działalności transmisyjnej2. W Polsce trwa Dyskusja na temat likwidacji abonamentu i przyszłości publicznej radiofonii, ale przygotowujemy się też do przejścia "na cyfrę"3. Na całym świecie zaś widać postępującą konwergencję4, widać też problem konsolidacji na rynku medialnym5...

Problemów jest masa: prawo autorskie, ochrona dzieci, uczciwa konkurencja, ochrona praw konsumentów, spam, DRM. Można wymieniać bardzo długo. Wymienię tylko niektóre z setek notatek opublikowanych w tym serwisie: Nowy rynek telekomunikacyjny - obrót treścią, Wymuszą oglądanie reklam, Podcast i videocast wykorzystują dźwięk, czyli dalsze dywagacje nt. pojęć "prasa", "dziennik" i "czasopismo", Rozważania o anonimowości i o przesyłaniu (niezamówionych) informacji (wiele z tych notatek znaleźć można w działach media, prasa czy wolność słowa niniejszego serwisu). Po prostu masa zagadnień.

Mamy węzeł gordyjski, w którym dość istotną rolę odgrywają też gigantyczne pieniądze. Ciśnienie pieniędzy w dyskusji nad kształtem rynku medialnego jest porównywalne chyba tylko z presją na uzyskanie politycznej władzy nad mediami. Kto będzie rządził mediami, to spór - jak uważam - o władzę w kraju. Ani spory o pieniądze, ani spory o władze nie są w tym serwisie główną osią rozważań.

Aby zmienić dzisiejszy system i zlikwidować KRRiTV, trzeba zmienić Konstytucję, bo Krajowa Rada ma "trzymanie" konstytucyjne:

Art. 213
1. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji.

2. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wydaje rozporządzenia, a w sprawach indywidualnych podejmuje uchwały.

Art. 214
1. Członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji są powoływani przez Sejm, Senat i Prezydenta Rzeczypospolitej.

2. Członek Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością pełnionej funkcji.

Art. 215
Zasady i tryb działania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, jej organizację oraz szczegółowe zasady powoływania jej członków określa ustawa.

Nie ma większości do zmiany Konstytucji, a otworzenie debaty konstytucyjnej pociągnie za sobą lawinę innych problemów, które ktoś będzie chciał załatwić "przy okazji".

Tymczasem 18 grudnia 2007 roku w Sejmie pojawił się poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji i innych ustaw. Opis projektu na stronie Sejmu nie jest bardzo niepokojący:

Projekt dotyczy określenia kręgu osób, spośród których będą wybierani członkowie KRRiT, wprowadzenia obowiązku niezwłocznego uzupełniania składu KRRiT przez organy konstytucyjne, w razie wygaśnięcia kadencji któregokolwiek z jej członków oraz zmian w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji

Zacytuję fragment uzasadnienia tego projektu:

Idei powołania konstytucyjnego organu – Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji – przyświecał szlachetny cel i chęć przeniesienia na grunt polski rozwiązań europejskich. I – co trzeba oddać – organ ten doprowadził do stworzenia rynku audiowizualnego, poszerzenia oferty programowej trafiającej do polskich widzów i słuchaczy, powstawania nowych prężnych podmiotów gospodarczych w dziedzinie mediów.

Nie ulega jednak wątpliwości, iż z biegiem lat ta misja się wyczerpywała; po prostu „dobro rzadkie”, jakim są częstotliwości umożliwiające nadawanie w systemie analogowym właściwie jest już wykorzystane. Równocześnie pojawiły się nowe możliwości odbioru programów radiowych i telewizyjnych – poprzez internet bądź telefonię komórkową. Czeka nas zaś kolejny skok technologiczny – przejście na nadawanie w naziemnym systemie cyfrowym. Tym samym media audiowizualne stają się coraz większym stopniu przedmiotem zainteresowania instytucji odpowiedzialnych za budowę społeczeństwa informacyjnego. Natomiast sama Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji powoli acz nieuchronnie traciła swój autorytet ulegając politycznym wpływom kolejnych parlamentarnych większości. Wymóg, by do jej składu wybierać osoby cieszące się autorytetem i znajomością problematyki mediów został ostatecznie złamany w IV kadencji Sejmu. Wybitni twórcy przegrywali z partyjnymi nominantami. Równocześnie umacniała się funkcja nadzorcza KRRiT nad mediami publicznymi. Doprowadziło to do patologicznej sytuacji – czyja władza, tego media. Mechanizm: Krajowa Rada wybiera nieodwoływalne rady nadzorcze mediów publicznych, te z kolei wybierają zarządy spółek petryfikował trwanie „na urzędzie” osób, które w zdrowym demokratycznym systemie uniezależnienia mediów od politycznych nacisków nie powinny urzędu sprawować.

Przełomem były ustalenia komisji śledczej w tzw. aferze Rywina. Opinia publiczna zobaczyła całą patologię „układu” medialnego a w kręgu odpowiedzialnych za degenerację zarówno Krajowej Rady jak i mediów publicznych znalazły się m.in. takie osoby jak Włodzimierz Czarzasty i Robert Kwiatkowski.

Można było mieć nadzieję, że dojście do władzy prawicowej formacji odwołującej się do idei budowy demokratycznego państwa prawa – a fundamentem tegoż jest wolność słowa i niezależność mediów – odwróci fatalne tendencje zawłaszczania mediów przez polityków. Zaproponowana przez Prawo i Sprawiedliwość i przegłosowana wespół z „Samoobroną” tudzież Ligą Polskich Rodzin nowelizacja ustawy przeprowadzana w ekspresowym tempie i z naruszeniem dobrych obyczajów parlamentarnych w grudniu 2005r. była tych nadziei zaprzeczeniem. Otrzymaliśmy prawdziwie partyjną Krajową Radę, równie partyjne rady nadzorcze i co najmniej kontrowersyjne „partyjno – parytetowe” zarządy telewizji publicznej i radia. W efekcie w ofercie programowej nadawców zwanych publicznymi zatriumfował bieżący interes polityczny ugrupowań rządzących.

Proponowana w niniejszym projekcie nowelizacja ustawy o radiofonii i telewizji oraz innych ustaw nie jest rozwiązaniem całościowym. Przed nami poważna debata o roli, strukturze, powinnościach i systemie finansowania mediów publicznych. Taki projekt powstanie. Już jednak dziś, uznając obecne konstytucyjne realia, można rozpocząć proces reformowania rynku medialnego, w zgodzie zarówno z zapisami Konstytucji RP, jak i tendencjami obowiązującymi w Unii Europejskiej.

W przedkładanym Wysokiej Izbie projekcie koncentrujemy się na następujących zagadnieniach:

1) Odpartyjnieniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i wzmacnianiu jej autorytetu poprzez precyzyjne określenie kręgu osób, spośród których Sejm, Senat i Prezydent dokonują wyboru. Wymóg posiadania przez kandydatów co najmniej dwóch rekomendacji z uczelni akademickich bądź stowarzyszeń twórczych, w tym dziennikarskich, ma być gwarancją uspołecznienia tego ciała.

2) Zgodnym z Konstytucją RP podziale kompetencji pomiędzy Krajową Radę Radiofonii i Telewizji a Urzędem Komunikacji Elektronicznej. Proces koncesyjny jest de facto procesem podejmowania decyzji administracyjnych, a te są przekroczeniem uprawnień konstytucyjnych KRRiT, na co zresztą środowiska prawnicze nie od dziś zwracają uwagę.

3) Uspołecznieniu i upublicznieniu, poprzez obligatoryjny wymóg przeprowadzania jawnych konkursów przez cieszącą się ponadpartyjnym autorytetem Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, procesu wyłaniania rad nadzorczych i zarządów publicznego radia i telewizji.

Przepisy przejściowe precyzują prawne instrumentarium zrealizowania założeń ustawy. Przyjęcie projektu nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych, można natomiast zakładać kilkumilionowe oszczędności w budżecie państwa wynikające z racjonalizacji zatrudnienia i przejścia na inny tryb pracy (na posiedzeniach, za zryczałtowaną dietą niższą o 2/3 od dotychczasowych uposażeń) członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

W relacji pierwszego czytania projektu w Sejmie IS Business Wire (tu za Gazeta.pl: Sejm rozpoczął prace nad zmianą ustawy 'medialnej'): napomyka: "Rządząca koalicja musi nie tylko uchwalić zmiany w ustawie, ale prawdopodobnie odrzucić też weto prezydenta". Jest też polityczna wypowiedź poseł Iwony Śledzińskiej-Katarasińskiej: "Nowelizacja ustawy o rtv likwiduje to, czym KRRiT się stała, politycznym ministerstwem ds. mediów audiowizualnych". W opozycji znajdują się wypowiedzi płynące z Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (że zaproponowany sposób powoływania członków rad nadzorczych i zarządów mediów publicznych "de facto przybliża projektowany model do rozwiązań z okresu PRL", że projekt poselski jest "w znacznej mierze sprzeczny z zasadami prawidłowej legislacji").

Jednocześnie IS Business Wire w innej notatce (tu za Gazeta.pl: Streżyńska: Krajowa Rada Radiofonii, Telewizji i Internetu?) przywołuje stanowisko aktualnego Prezesa UKE: "Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) powinien docelowo objąć nadzorem nie tylko kwestie dostarczania usług internetowych, jak to jest obecnie, ale także treści publikowanych w sieci". Tu też przywołana jest wypowiedź p. Prezes dla TVN CNBC Biznes:

Uważamy, że docelowo powinniśmy kontrolować treści w ramach tego wspólnego regulatora połączonego z KRRiT i do tego zmierza też brytyjski Ofcom, który też upomina się o rozszerzenie kontroli treści poza media na internet.

W rozmowie z p. Prezes Streżyńską dowiedziałem się jednak, że w relacji zmieniono nieco sens wypowiedzi. Specjalnie dla czytelników serwisu przywołuje wyjaśnienie p. Prezes:

Mówiłam o zrównaniu kontroli mediów pod względem kontroli treści niezależnie od środków przekazu (tradycyjne liniowe media, internet, tv komórkowa). Obecnie kontroli przez KRRiT co do ochrony nieletnich, treści pornograficznych, faszystowskich czy tp. podlega tylko tv liniowa, KRRiT nie posiada kompetencji ingerowania w identyczne zagrożenia, jeśli użyto do nich innych środków technicznego przekazu. Niebawem wprowadzimy DVB-H i za kilka złotych każdy będzie mógł nabyć pakiet treści w komórce - oznacza to, że każde z naszych dzieci będzie miało dostęp do różnych treści przez cały dzień przy sobie. Obecny system prawa nie przewiduj możliwości skutecznej reakcji jeśli treści te będą szkodliwe. Dotyczy to także innych sposobów przekazu treści programowych, np. za pomocą IP. Pozostaje jedynie prawo karne, które jest bardzo słabo skuteczne jeśli chodzi o natychmiastową reakcję.

Dla niewtajemniczonych: DVB-H to Digital Video Broadcast Handheld (norma EN 302 304) - czyli transmisja cyfrowa odbierana w urządzeniach mobilnych. Przy okazji warto odszyfrować skrót DVB-T: Digital Video Broadcasting – Terrestrial, tu zaś odwołam do komantarza Sapera: Cyfryzacja, DVB-T - puszka Pandory.

Powstaje pytanie o "zrównanie kontroli mediów pod względem kontroli treści niezależnie od środków przekazu". Czy tego typu kontrolą nie powinny zajmować się niezawisłe sądy, nie zaś regulator mediów? Kontrola treści to nie tylko pornografia, ochrona dzieci, nawoływanie do waśni (chociaż obserwujemy światową aktywność na gruncie grodzenia dostępu do informacji, np.: Plan globalnego filtrowania treści w Australii). Kontrola treści to np. prawo autorskie, w które dzisiejsza Krajowa Rada ani Prezes UKE się nie angażuje, bo to leży w obszarze zainteresowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego6.

Zresztą nowy minister realizuje proces rozpoczęty jeszcze za poprzedniej kadencji i możemy spodziewać się "dużej nowelizacji" prawa autorskiego. PAP ogłosiła (tu za Gazeta.pl, Zdrojewski: Do końca kwietnia harmonogram prac nad prawem autorskim):

- Do końca kwietnia powstanie harmonogram przyjmowania poprawek do ustawy o prawie autorskim - poinformował PAP w piątek w Łodzi minister kultury i dziedzictwa narodowego Bogdan Zdrojewski.

Jest to efekt styczniowego nieformalnego spotkania, podczas rozpoczęcia tegorocznych międzynarodowych targów muzycznych i przemysłu nagraniowego MIDEM w Cannes. 27 stycznia spotkali się tam reprezentanci Ministerstw Kultury krajów członkowskich UE oraz Chin i przedstawiciele przemysłu muzycznego.

Nieformalnego spotkania. Ja sam zastanawiam się jak zapytać MSWiA o "Zlote blachy"7 i aktywność Policji8. Uważam, że dzieje sie bardzo źle, bo to całe "nieformalne" wsparcie "grup antypirackich" i "przemysłu nagraniowego", które chroni jedynie wąski interes wydawców, to patologia9. Tymczasem, w dobie konwergencji, Na świecie są miliardy twórców10.

Minister Zdrojewski zapowiada, że chce "uczulić policję, wymiar sprawiedliwości na najważniejsze patologie w tym zakresie, a nie na ściganie taksówkarzy czy fryzjerów, którzy słuchają muzyki" i w wyniku "nieformalnego spotkania z branżą" powołuje "specjalny zespołu do ochrony praw autorskich z udziałem m.in. reprezentantów ministerstwa sprawiedliwości i ministerstwa spraw wewnętrznych".

To wszystko wiąże się z "kontrolą treści", o której mowa przy okazji nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji (chociaż te właśnie problemy nie istnieją w dyskusji na temat roli regulatora).

Do tego dochodzi problem ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (por. dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego i przykładowe problemy: Walka o publiczny dostęp do gromadzonych danych kartograficznych, Blokowanie linków i niechęć do "mirrorów" w administracji publicznej, Wielkiej Brytanii tradycja grodzenia, a więc o BBC i IPlayerze, Polscy bibliotekarze o DRM). Tutaj też potencjalny spór kompetencyjny między ministrem właściwym ds. informatyzacji, Prezesem UKE i np. Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych (por. dział dane osobowe oraz opis problemy w kontekście dostępności: Konsultacje stanowe Nowego Jorku a formaty dokumentów)

Do tego dochodzi problem prawa telekomunikacyjnego....

No, po prostu głowa może odpaść od myślenia o tym wszystkim.

Jaka ma być rola regulatora rynku medialnego w dobie konwergencji, skoro - jeszcze raz przywołam fragment uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy - "„dobro rzadkie”, jakim są częstotliwości umożliwiające nadawanie w systemie analogowym właściwie jest już wykorzystane"?

Zastanawiam się nad tym, że "kontrola administracyjna" czy "regulacja mediów" być może nie są optymalnym rozwiązaniem wszystkich istniejących problemów. Uważam, że rola regulatora mogłaby się tu ograniczać do zapewnienia "neutralności technologicznej" infrastruktury (sieci ale też formatów danych; jeszcze raz: Kto odpowiada w Polsce za neutralność technologiczną przyjmowanych norm prawnych?). Ocenę, czy przesyłane w ramach infrastruktury treści są zgodne z prawem pozostawiłbym niezawisłym sądom, które - przy okazji - trzeba by jakoś otrząsnąć z uprzejmie acz coraz bardziej stanowczo: szkolących, doradzających, sugerujących dobre praktyki orzekania grup interesów. Temida zbyt wolno działa? Pomyślmy jak usprawnić sądy, nie zaś jak je zastąpić.

Kupiłem sobie kamerę cyfrową. Ma trzy przetworniki obrazu (technologia telewizyjna, która przeniknęła na rynek konsumencki), system antywstrząsowy i twardy dysk, który mieści 30 GB danych. Prowadzę serwis internetowy, bo mogę. Dyskusja o roli regulatora mediów dotyczy bezpośrednio mnie. Dotyczy też każdego posiadacza telefonu komórkowego wyposażonego w kamerę. Dotyczy nas wszystkich, bo wobec upowszechnienia się nowinek technicznych media to też każdy użytkownik Sieci. Indywidualnie i zbiorowo. Regulator mediów, to regulator nas wszystkich. Byłoby niezwykłym paradoksem, gdyby nagle się okazało, że techniczna możliwość realizacji prawa do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, techniczna możliwość dostępu do dóbr kultury były postrzegane jako zagrożenie dla wolności słowa i dla dóbr kultury.

Media to ludzie, nie media.

  1. 1. por. Konsultacje po ogłoszeniu, że potrzebujemy silnego rynku treści w Europie
  2. 2. por. Dyrektywa medialna w Parlamencie Europejskim
  3. 3. por. komentarze pod tekstem Umedialnienie problemu nieneutralnej i płatnej telewizji publicznej
  4. 4. w Polsce por. Kto odpowiada w Polsce za neutralność technologiczną przyjmowanych norm prawnych?, Po konferencji na temat interaktywnej telewizji, Konkurencja w konwergencji
  5. 5. por. Konsolidacje na rynku medialnym
  6. 6. Powyborcze tematy dla ministra kultury
  7. 7. por. Złote blachy - czy wszystko jest w porządku?
  8. 8. por. ostatnio: 752 zarzuty, chociaż postawiono dopiero "pierwsze". Jack Sparrow zatrzymany.
  9. 9. por. Sąd nad prywatyzacją organów ścigania
  10. 10. por. też ostatnio: Pirate Coelho i demokratyzacja promocji autorów i ich twórczości

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>