Ile i kogo będzie kosztował system re-use w Polsce?

Na wczorajszej komisji uzgodnieniowej w MSWiA, w czasie której ocenialiśmy drugą już wersję założeń do ustawy mającej dokonać implementacji dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (a więc dyrektywy re-use), pojawił się problem "utrzymania systemu re-use". Reprezentując Polską Izbę Informatyki i Telekomunikacji wyraziłem obawę, że ciężar finansowania projektowanego systemu może zostać złożony na barki podmiotów gospodarczych. Tym bardziej, że w projekcie założeń ustawy, w części "Ocena przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społecznogospodarczych regulacji", czytamy: "Projektowana ustawa nie wpłynie istotnie na sektor finansów publicznych". I tyle. Nie ma tam analizy kosztów, które miałaby ponieść administracja publiczna w związku z uruchomieniem mechanizmów ponownego wykorzystania informacji. Ale w dyskusji pojawiły się też takie motywy, z których wynikałoby, że projektodawcy chcieliby tak zaprojektować system, by można było "różnicować" warunki w zależności od tego, czy informację do ponownego wykorzystania będzie chciał pozyskać podmiot działający na rynku komercyjnie lub niekomercyjnie.

Dyrektywa Re-use uznaje, a to w motywie 19 preambuły, że warunki ponownego wykorzystania "nie powinny uniemożliwiać przyjęcia zróżnicowanej polityki opłat za użytkowanie komercyjne i niekomercyjne". Wcześniej jednak, w tym samym motywie, czytamy, że "Warunki ponownego wykorzystywania dla porównywalnych jego kategorii nie powinny mieć charakteru dyskryminacyjnego. Nie powinny, na przykład, uniemożliwiać wymiany informacji między organami sektora publicznego bez opłat, kiedy inne strony ponoszą opłaty za ponowne wykorzystywanie tych samych dokumentów." Dyrektywa nie odpowiada na pytanie dotyczące źródeł finansowania zadań publicznych przez państwa członkowskie, a jednym z zadań publicznych jest zapewnienie społeczeństwu możliwości uzyskania informacji na temat swojego własnego działania (chodzi o przejrzystość działania państwa). Wskazany cytat z preambuły mówi o potencjalnej różnicy: wymiana informacji między organami (1) oraz innymi stronami (2). Czy zakaz dyskryminacji daje możliwości różnicowania tych "innych stron"?

Proszę zwrócić uwagę, że wyżej mowa też o "realizacji polityki". Jaka jest zatem polityka państwa polskiego w zakresie komercjalizacji informacji z sektora publicznego? Usłyszałem wczoraj, że w niektórych sytuacjach prawodawca może kreować tak warunki działania różnych podmiotów na rynku, by tymi warunkami preferować niektóre działania...

Jeśli gdzieś się wprowadza opłaty, a gdzie indziej się ich nie wprowadza, to dlatego, by stymulować jakiś sposób działania. Skoro dostęp do BIP jest bezpłatny, a udostępnienie informacji publicznej na wniosek, który ujawnia szczególny, preferowany przez wnioskodawcę sposób lub formę jej udostępnienia, może wiązać się już dla wnioskodawcy z koniecznością poniesienia pewnych opłat (np. w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku), to "preferuje się" BIP. Wielokrotnie sądy administracyjne wykazywały już, że "cenniki" udostępniania informacji są niedopuszczalne (por. Opłaty i cenniki dostępu do informacji publicznej i zarządzenia naruszające ustawę).

Ostatecznie nie wyobrażam sobie sytuacji, w której państwo chciałoby dokonać takiej inżynierii społecznej, że wprowadzi opłaty po to, by zachęcić obywateli do niekorzystania z ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego.

Wracając do szacowania kosztów: w dokumentach Unii Europejskiej ujawniana jest czasem szacunkowa wartość "rynku". Przykładowo w notatce prasowej pt. Informacje sektora publicznego: Komisja pozywa Polskę do Trybunału Sprawiedliwości w związku z nieprawidłowym wdrożeniem przepisów unijnych czytamy (wytłuszczenie moje):

Komisja Europejska podjęła decyzję o pozwaniu Polski przed Trybunał Sprawiedliwości UE w związku z nieprawidłowym wdrożeniem unijnej dyrektywy w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, takich jak mapy cyfrowe, informacje meteorologiczne, prawne, o ruchu drogowym, finansowe, gospodarcze i inne dane. Tego typu informacje sektora publicznego mogą być wykorzystane w produktach i usługach, takich jak samochodowe systemy nawigacyjne, prognozy pogody oraz usługi finansowe i ubezpieczeniowe. Ocenia się, że ich wartość wynosi co najmniej 27 mld euro rocznie (jak wynika z badania przeprowadzonego przez Komisję w 2006 r.) Unijna dyrektywa w sprawie informacji sektora publicznego, przyjęta w 2003 r., wymaga od państw członkowskich zapewnienia dostępności takich informacji, a także zagwarantowania, że sektor publiczny oraz wszyscy ci, którzy mogą być zainteresowani wykorzystaniem tych danych, są świadomi swoich praw i obowiązków. W czerwcu 2009 r. Komisja zwróciła się do Polski o podjęcie niezbędnych działań w celu dostosowania polskich przepisów do wymogów dyrektywy. Wobec braku odpowiednich działań Komisja podjęła decyzję o skierowaniu sprawy przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości.

Ile mogłaby wynosić "szacunkowa wartość" informacji publicznej dziś, tj. po 4 latach od poprzedniego badania? Jaką metodologię wybrano do oszacowania tej wartości wcześniej? W jaki sposób można w ogóle wyceniać wartość informacji, zwłaszcza zaś w sytuacji, w której proces dostarczania tego samego "produktu" "beneficjentom" jest jednocześnie realizacją prawa politycznego oraz może być wykorzystywany w inny sposób?

Dziś w art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajduje się przepis, zgodnie z którym:

Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego

Państwa nie powinno interesować w jakim celu dana informacja jest pozyskiwana, w szczególności - jeśli z daną informacją nie wiążą się jakieś "monopole" informacyjne (prawo autorskie, prawa pokrewne), to informację mogę pozyskiwać po to, by wsadzić ją do szuflady, wykorzystać w interwencyjnym artykule prasowym, sprawdzić, na jakich warunkach organ zawarł z jakimś podmiotem umowę (por. WSA w Olsztynie: umowa z organem informacją publiczną, ale...), a nawet poznać treść ekspertyzy przygotowanej na zlecenie urzędu (która może i mnie się do czegoś przyznać, a już raz ją zapłacono; por. Ekspertyzy przygotowane dla MSWiA przez stowarzyszenie są informacją publiczną (II SAB/Wa 155/09 - Wyrok WSA w Warszawie)). Przynajmniej w części tych sytuacji informacja może być wykorzystana dla realizacji celu gospodarczego podmiotu uzyskującego informację publiczną. Nie powinno zatem interesować też państwa to, czy pobieram informacje publiczne w celu zbudowania na takiej informacji jakiegoś "serwisu społeczeństwa informacyjnego".

Polski projektodawca przewiduje teraz rozdzielenie dwóch sfer: dostępu do informacji publicznej oraz udostępnienia takiej informacji do ponownego wykorzystania. Dostęp do informacji publicznej to - nawiązując do dyskusji - prawo polityczne. Obywatele mają móc dowiedzieć się, jak działa państwo. Beneficjentami ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego mają być (taki jest sens dyrektywy unijnej) podmioty działające na rynku komercyjnie, chociaż ponownie wykorzystywać informacje powinny móc również podmioty inne: organizacje społeczne, a także osoby fizyczne. Takie rozróżnienie może być jednak niebezpieczne, ponieważ państwo nagle zacznie się interesować powodem, dla którego ktoś chciałby uzyskać informację. Może być podstawą do formułowania pytania "a po co ci to?".

Informacja z sektora publicznego może być łatwo uznana za "produkt", który administracja publiczna, wobec problemów finansów publicznych (wiadomo: "krótka kołderka"), zechce zainteresowanym "sprzedawać". Nawet jeśli niektóre z przedsiębiorstw chętnie zapłacą za techniczną możliwość pobierania informacji, to jednak nikt nie chce płacić więcej, niż to konieczne dla uzyskania określonych celów.

Czy jednak budowanie podstaw dla "państwowych sklepów z informacjami" jest tym, co chcielibyśmy uznać za słuszne w każdym wariancie "demokratycznego państwa prawnego"? Potrafię sobie wyobrazić, że w niektórych wariantach takiego państwa jest to możliwe. Zresztą podmiotom gospodarczym nie musi zależeć na tym, by informacja była dostępna "za darmo". Mając możliwość "monetyzowania" informacji ważniejsze jest to, by zapewniono pewność obrotu, by zapewniono ciągłość "usługi" i jej skalowalność (aby nagle się nie okazało, że ktoś za spore pieniądze zbuduje system wykorzystujący informacje od państwa, a nagle źródełko zacznie się blokować, informacje tam udostępniane staną się nieaktualne lub niekompletne; znamy zresztą praktyczne problemy z tego wynikające: por. Kancelaria Sejmu zrobiła psikusa NSA i zmieniła adresację). Poza wszystkim jeśli "cena" informacji będzie wysoka, to przecież najsilniejsze ekonomicznie podmioty będą i tak mogły sobie pozwolić na jej "zakup", pochylając się z "troską" nad tym, że reszta nie będzie miała środków by osiągnąć "próg wejścia" w ten biznes (por. przykładowo Dlaczego tak trudno w Polsce zrobić dobry publiczny i bezpłatny system informacji prawnej?).

Jeśli głównym mechanizmem udostępniania informacji do ponownego wykorzystania ma być system Biuletynu Informacji Publicznej (a tak wynika z założeń), to istnieje pokusa przerzucenia kosztów działania BIP-ów na podmioty komercyjne, które chciałyby wykorzystywać ponownie informacje tam udostępnione do ponownego wykorzystania. Ale... Ile dziś kosztuje utrzymanie BIP-ów? Na to pytanie w administracji publicznej nie zna odpowiedzi nawet Prezes Rady Ministrów (por. Pan Premier nie wie, ile kosztują rządowe serwisy internetowe).

Fakt wart odnotowania jest taki, że dyrektywa nie przeszkadza w tym, by jedni płacili, a inni nie płacili za informacje. Stwierdza jedynie, że dyrektywa temu nie przeszkadza. Ale może są inne uwarunkowania, które należałoby brać pod uwagę przy ocenie takiej praktyki? Konstytucja RP stwierdza np. w swoim art. 32:

1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Zastanawiam się właśnie, czy wskazana norma konstytucyjna nie stoi jednak na przeszkodzie, by w kontakcie z administracją publiczną jedni byli traktowani inaczej niż inni, tylko dlatego, że cel dla którego działają jest inny, albo inny jest "charakter" podmiotu dokonującego interakcji. Rozumiem, że istotnie w systemie prawnym pojawiają się takie sytuacje, ale otwarte jest dla mnie pytanie o to, dlaczego się tak dzieje.

Jeśli proces udostępniania informacji będzie taki sam dla komercyjnych i niekomercyjnych podmiotów, to różnicowanie ich sytuacji będzie potencjalnie dyskryminacyjny. Jedni będą mieli - być może - obowiązek ponoszenia opłat, inni zaś nie. Aby w taki sposób rozróżniać podmioty "sprzedawca - państwo" będzie musiało wcześniej dowiedzieć się, w jakim "celu" informacja ma być udostępniona. To zaś oznacza "wąskie gardło" i możliwość dyskrecjonalnego podejmowania decyzji.

A może państwo mogłoby uzyskiwać część zwrotu kosztów poniesionych za "dodatkowe" działania? Jeśli chcesz korzystać z szybszego dostępu, z "bardziej przepustowej rury", to wówczas musisz wiedzieć, że to kosztuje i wówczas musisz, niezależnie od tego czy sam na tym zarabiasz czy nie, uczestniczyć w finansowaniu takich możliwości? Nadal pozostaje pytanie o "politykę państwa" w tym zakresie. Z dyskusji na temat re-use nie wynika dla mnie na razie jakikolwiek wniosek dotyczący takiej "polityki". Ujawnienie w OSR, że właściwie, to dla budżetu państwa nic się nie zmieni powinno sugerować nam, że nie ma też podstaw, by ktokolwiek, w szczególności podmiot działający na komercyjnym rynku informacji, miał płacić za informacje. Chyba, że w sposób ukryty państwo zamierza przerzucić koszty swego działania na podmioty prywatne. To zaś byłoby - jak uważam - dla niektórych krzywdzące i dyskryminacyjne właśnie.

Tym bardziej, że - co podnosiła PIIT w uwagach przesłanych do MSWiA w konsultacjach (por. Uwagi PIIT i SLLGO do projektu założeń ustawy o re-use) - dyrektywa w sferze projektowania ewentualnych opłat związanych z re-use nie mówi o tym, że nagle państwo będzie mogło przeistoczyć się w "sklepik z informacją". Sens dyrektywy (błędnie zresztą przetłumaczonej na język polski) jest taki, że górną granicą opłat stanowić ma zwrot kosztów i uzasadniony (rozsądny) "zwrot z inwestycji" (nie zaś, jak w wersji polskiej, opublikowanej w Dz. U. UE: "rozsądny zysk"). Całość ma wynikać ze "stosowanymi zasadami rachunkowości i stosowaną w zainteresowanym organie sektora publicznego metodą obliczania kosztów". W Polsce administracja publiczna wydaje się nie liczyć kosztów (por. Brytyjski rząd policzył koszty i zdecydował, że zamknie 3/4 rządowych serwisów internetowych). Administracja publiczna - jak się wydaje - mogłaby chcieć wykorzystać nadarzającą się okazję i móc pobierać więcej opłat, niż to uzasadnione celem dla którego przyjęto dyrektywę. Mogłaby chcieć uzyskać "rozsądny zysk", skoro ustawodawca w budżecie państwa nie troszczy się tym, z czego potem poszczególne organy miałyby realizować obowiązki nałożone ustawami. To wszystko zaś w sytuacji, w której nie liczy się "kosztów". Dlaczego zatem przedsiębiorcy mają ponosić ciężary związane z nieracjonalnym i nierzetelnym projektowaniem i wydatkowaniem pieniędzy publicznych?

Jeśli nie będzie kosztów, to nie powinno być też zwrotu kosztów. Jeśli ma być zwrot kosztów, to chciałbym wiedzieć, jak projektodawca wyobraża sobie wysokość kosztów do zwrotu. Chciałbym poznać analizę, szacunki, modele, projekcję "popytu i podaży", ilość i charakterystykę podmiotów, które będą - wedle projektodawcy - potencjalnie zainteresowane skorzystaniem z nowych możliwości. To wszystko powinno znaleźć się w założeniach do ustawy.

Co tam dziś można znaleźć?

6. Przewidywane skutki finansowe uchwalenia projektowanej ustawy i źródła ich pokrycia

Uchwalenie ustawy nie powinno powodować znaczących obciążeń finansowych. Wprowadza ona przede wszystkim obowiązki o charakterze organizacyjnym. Pod względem technicznym wykonanie ustawy może opierać się na istniejącej infrastrukturze, przede wszystkim prowadzonych stronach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej.

Pożądanym działaniem, rodzącym koszty, będzie przeprowadzenie w administracji rządowej i samorządowej akcji informacyjnej oraz szkoleń na temat nowych przepisów.

Celem regulacji nie jest pozyskiwanie środków z tytułu ponownego wykorzystania informacji, ale ustawa (tak jak dyrektywa 2003/98/WE) wprowadza możliwość nakładania przez podmioty zobowiązane opłat za ponowne wykorzystanie z uwzględnieniem „rozsądnego zysku z inwestycji” (a reasonable return on investment). W chwili obecnej – ze względu na nowatorski charakter regulacji prawnej - trudne do oszacowania są dochody możliwe do uzyskania z tego tytułu.

Z tego "zysku" się już projektodawca wycofał po konsultacjach na tym etapie.

Ile ma "kosztować" system to pytanie olbrzymie. W jaki sposób obliczyć ten koszt, to również sprawa nie trywialna. Jeśli jednak mają tu mieć zastosowanie jakieś racjonalne przesłanki, to wpływać to musi również na ewentualną "cenę" uzyskiwania informacji publicznej do ponownego wykorzystania. W szczególności: czy jeśli mówimy o zasadach rachunkowości to również musimy uwzględnić amortyzację? Oznaczać to musi, że dziś koszt i ewentualny "rozsądny zwrot z inwestycji" wynosi X, zaś za dwa, trzy lata wynosi 0 (słownie: zero), gdyż się zamortyzował. Oznaczać to musi również, że jeśli pierwszych - dajmy na to - pięciu ubiegających się o możliwość ponownego wykorzystania informacji publicznej swymi opłatami "pokryje koszt i rozsądny zwrot z inwestycji", to szósty powinien dostać informację za darmo. Bo nie będzie już uzasadnienia dla pobierania opłaty.

Tezy o konieczności zapewnienia racjonalności i przejrzystość działania państwa, a także o kontroli wydatków publicznych przeznaczanych na budowę infrastruktury teleinformatycznej, pojawiły się już na łamach tego serwisu m.in. przy okazji dyskusji o Rejestrze Stron i Usług Niedozwolonych (por. Kontrpropozycja strony społecznej w debacie o racjonalności i przejrzystości działania państwa, Demokracja w dobie Internetu, czyli po Kongresie Praw Obywatelskich). Trzeba stale pamiętać o tym, że wówczas również pojawiła się teza o tym, że dla budżetu nie będzie żadnego kosztu budowy infrastruktury, bo - jak zapowiedziano w jednej z wersji dokumentów projektujących Rejestr - całość pokryją przedsiębiorcy (por. m.in. Wypadł Rejestr, pozostała celnicza retencja danych telekomunikacyjnych na koszt przedsiębiorstw, Nowe uzasadnienie - mam wrażenie, że Rząd gra z obywatelami w "Trzy karty").

W uwagach Ministerstwa Finansów do projektowanych właśnie założeń ustawy Re-use pojawiła się następująca teza:

Ministerstwo Finansów zauważa, iż w związku z przygotowywaną w Ministerstwie Finansów nowelizacją ustawy o finansach publicznych, która zawiera przepisy przewidujące wprowadzenie do polskiego systemu finansów publicznych tzw. wydatkowej reguły dyscyplinującej, w treści przedmiotowego projektu założeń koniecznym staje się uwzględnienie informacji dotyczących stosowania rozwiązań wprowadzających tę regułę.

To zmusza - teoretycznie - do bardziej precyzyjnego określenia wydatków. Chodzi o to, by - wedle czerwcowego projektu MinFinu - nowe ustawy zakładające jakieś wydatki musiały określać maksymalny limit wydatków w następnych dziesięciu latach, oddzielnie na każdy rok. Ale to jeszcze nie odpowiada na pytanie o potencjalne wpływy, a przecież wpływy mają lub mogą (w zależności od przyjętej przez racjonalnego ustawodawcę inżynierii społecznej stosowanej w celu realizowania jakiejś, być może nie dość wyraźnie dziś ujawnionej polityki) być funkcją wydatków (inwestycji)...

Trudne to wszystko do zaprojektowania, co? Ale można liczyć chyba na to, że projektodawca podejmie chociaż trud rozwiązania tych problemów w założeniach i nie poprzestanie na zdawkowym "trudne do oszacowania". Przecież na to idą m.in. pieniądze z podatków.

MSWiA obiecało wczoraj, że uzupełni projekt założeń do ustawy m.in. o te właśnie kwestie. Zobaczymy, co z tego wyniknie. Nie wyobrażam sobie jednak sytuacji, w której w Ocenie Skutków Regulacji projektowanej ustawy pojawi się ostatecznie teza, że dla budżetu państwa nie będzie innych obciążeń niż "przeprowadzenie w administracji rządowej i samorządowej akcji informacyjnej oraz szkoleń na temat nowych przepisów".

Przeczytaj również:

• Propozycja planu publicznej dyskusji na temat Re-use
• Szybki wybór uwag do projektu założeń do projektu ustawy o re-use (nie mówicie potem, że nikt o tym nie pisał)
• Urzędowe ustalanie cen korzystania z informacji w regulacjach re-use i prawa autorskiego
• Nowe założenia do ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej
• Równe traktowanie (zakaz dyskryminacji) i krytyka rządowego projektu
• Re-use: Komisja UE pozywa nas w związku z brakiem wdrożenia dyrektywy
• Kancelaria Sejmu RP a prawa autorskie majątkowe - czy to temat na merytoryczną dyskusję w kampanii wyborczej?
• Nawoływanie do przejęcia państwa na Auli (video)
• Na mapach społeczeństwa informacyjnego trzeba najpierw zaznaczyć sklepy
• Prace nad Re-use w Szwecji, co słychać w Polsce?