Opłaty i cenniki dostępu do informacji publicznej i zarządzenia naruszające ustawę

W poprzedniej notatce zasygnalizowałem konieczność napisania kolejnej i oto ona. Tym razem tematem są cenniki w praktyce dostępu do informacji publicznej. Punktem wyjścia będzie wyrok Sądu Rejonowego w Katowicach z dnia 27 kwietnia b.r., który oddalił pozew Urzędu Gminy Czerwionka-Leszczyny, domagającej się od przedstawiciela stowarzyszenia Stowarzyszenia Wzajemnej Pomocy Bona Fides opłaty w wysokości 14,58 PLN za udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii (sygn. akt I C 19/10). Potem krótko nawiążę do opłaty za dostęp do nagrań z posiedzeń podkomisji sejmowych, a następnie do "cennika" za udostępnienie wyroków wydawanych w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej.

O wyroku Sądu Rejonowego w Katowicach można przeczytać w tekście Uzasadnienie wyroku w sprawie opłaty za informację publiczną, opublikowanym na stronie Stowarzyszenia Bona Fides. To omówienie tez uzasadnienia, ale dostępna jest również pełna treść uzasadnienia (chociaż spakowana w archiwum RAR, w którym są skany poszczególnych kart dokumentu).

Punktem wyjścia niech będzie art. 61 Konstytucji RP, który wprowadza prawo dostępu do informacji publicznej:

1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Nie ma tu mowy o bezpłatności. O tym, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest tam również pewne zastrzeżenie. Zastrzeżenie to znajduje się w art. 15 ustawy (wytłuszczenie moje, VaGla):

1. Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Wcześniej zaś mamy jeszcze art. 12 ust. 2 ustawy:

2. Podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość:
1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub
2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

Na gruncie tych przepisów Sąd Rejonowy doszedł do wniosku, że skoro podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnienia kopiowania informacji publicznej, to „wykluczone jest pobieranie opłaty za przesłanie kopii dokumentów lub innych danych drogą pocztową”. Stowarzyszenie Bone Fides relacjonuje rozstrzygnięcie:

(...)
To Gmina i Miasto Czerwionka- Leszczyny powinna była wykazać, że poniosła dodatkowe koszty w następstwie sporządzenia i wysłania kopii wnioskowanych dokumentów. Przepis pozwala bowiem jedynie na pobranie takiej opłaty, jaka odpowiada rzeczywistym kosztom.

Tymczasem, jak wskazał Sąd, powód nie udowodnił, że rzeczywiście poniósł koszty w wysokości 14,58 zł.
Powód podnosił, że doszło do zawarcia z przedstawicielem stowarzyszenia umowy, tzn. że zaakceptowany został cennik zawarty w zarządzeniu Burmistrza Gminy i Miasta Czerwionka- Leszczyny.

Jak zauważa Sąd, do zawarcia takiej umowy nie doszło, gdyż powód nie przesłał nigdy odpowiedniego cennika do wiadomości pozwanego. Dodatkowo, tworzenie takich cenników jest sprzeczne z zasadą bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Sąd wskazuje bowiem, że: „każdy cennik stanowi bowiem rodzaj ryczałtu, a ten z istoty nie odpowiada kosztom rzeczywistym”.

Sąd uznał poza tym, że fakt tworzenia cennika oznacza zawężenie kręgu możliwych form udostępnienia informacji publicznej i jest również sprzeczne z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
(...)

Jak się wydaje - słusznie Gazeta Prawna w tekście Dostęp do informacji publicznej: opłata za kserokopie protokołów nie może być ryczałtowa podnosi, że:

Wyrok Sądu Rejonowego w Katowicach (sygn. I C 19/10) to pierwsze tego rodzaju rozstrzygnięcie, w którym o dostępie do informacji publicznej wypowiedział się sąd cywilny. Dotychczas opisane powyżej stanowisko reprezentowane było jedynie przez sądy administracyjne rozpatrujące skargi obywateli na organy administracji.

Na gruncie przywołanych wyżej przepisów pojawiały się spory o cenniki i opłaty związane z dostępem do informacji publicznej. Koledzy z Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej przygotowali nawet wzór Wezwania do usunięcia naruszenia prawa (DOC), do którego może dojść w przypadku wyznaczenia opłat za dostęp do informacji publicznej. Przywołują tam również wcześniejsze orzecznictwo dotyczące tej materii (poniższy cytat uzupełniłem o link kierujący bezpośrednio do jednego z przywołanych orzeczeń):

(...)
Natomiast w wyroku NSA z dnia 11 października 2002 r. sygn. akt: II SA 812/00 sąd stwierdził, iż „Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie prawidłowa realizacja zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej oznacza, iż opłaty za jej udostępnienie mogą być pobierane wyłącznie w konkretnych wypadkach za koszty utrwalenia dokumentacji”, co zostało następnie rozwinięte w orzeczeniu WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 505/04: „słusznie wskazał Wojewoda, że przepis ten w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy), musi więc być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu.”.

Ponadto w tym samym orzeczeniu WSA we Wrocławiu odniósł się do zagadnienia kosztów wynagrodzenia pracowników podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej wskazując, iż „Regulacja zawarta w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./ dotyczy zatem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Niezgodnie więc z ustawą Prezydent W. określił ryczałtową stawkę za dodatkową pracę pracownika wykonującego dodatkowe czynności przy udostępnianiu informacji publicznej.

Trafnie ponadto organ nadzoru zauważył, że wbrew twierdzeniom skargi z par. 3 ust. 1 lit. "g" zarządzenia wcale nie wynika, że uregulowano w nim wynagrodzenie za pracę pracownika w godzinach nadliczbowych. Regulacja ta bowiem dotyczy jedynie "pracy dodatkowej" wykonywanej przez pracownika. Niezależnie jednak od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że nawet wskazanie, iż tą regulacją wprowadzono stawkę za pracę w godzinach nadliczbowych, zarządzenie i tak przekraczałoby treść normy ustawowej zawartej w art. 15 ust. 1, która zezwala na pobieranie rzeczywistych kosztów powstałych w wyniku szczególnego sposobu udostępniania informacji publicznej.”

Nadmienić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził stanowisko WSA w orzeczeniu wydanym w wyniku wniesienia kasacji w tym postępowaniu wyrok z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 69/05.
(...)

Co ciekawe - w Postanowieniu WSA w Gliwicach z 21 września 2009 roku IV SA/Gl 315/09, sąd odniósł się już do cenników ustanawianych w zarządzeniach prezydentów miast. Tam prezydent miasta twierdził, że " rozwiązanie przyjęte w treści § 2 zarządzenia jest zgodne z treścią art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidującego możliwość pobierania opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym z wnioskowanym sposobem udzielenia informacji publicznej lub koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku". Tam WSA podjął następujące rozważania na temat charakteru zarządzenia Prezydenta:

(...)
Przyjąć zatem należy, że istnieje kategoria uchwał i zarządzeń organów gminy, które nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w przeciwnym razie należałoby odmówić ustawodawcy racjonalności rozwiązania przyjętego w tym przepisie. Taki charakter posiadają znane w literaturze przedmiotu tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, które nie są skierowane na zewnątrz, a ich adresatami są podmioty mieszczące się w wewnętrznej strukturze organizacyjnej gmin, przez co wyłączona jest dopuszczalność skargi na te akty.

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie jest takim aktem, tj. aktem kierownictwa wewnętrznego. Zarządzenie to jest bowiem skierowane do dyrektorów wydziałów, kierowników biur oraz pracowników na stanowiskach samodzielnych, którym powierzono jego wykonanie i nie zostało skierowane na zewnątrz. Jest to akt wewnętrznego zarządzania kierownika jednostki organizacyjnej, z którego nie wypływają żadne obowiązki ani uprawnienia dla podmiotów zewnętrznych. Stanowi on swego rodzaju instrukcję obliczania opłat za udostępnienie informacji publicznej przez jednostki pozostające w strukturze organizacyjnej urzędu obsługujące organ jakim jest Prezydent Miasta.

Przyjdzie natomiast wskazać, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przewiduje procedury gwarantujące skuteczną ochronę prawnych interesów osób w zakresie ustalenia opłat w związku z realizacją ich indywidualnego wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie w nim określonych. Zatem żaden podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie został pozbawiony prawa do kwestionowania zasadności ustalenia opłaty oraz jej wysokości w jego indywidualnej sprawie, z prawem do sądu włącznie (art. 15 tej ustawy oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - por wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 581/07, publik. Lex 357786).
(...)

W tekście Podkomisje sejmowe na kasetach przywołałem odpowiedź Kancelarii Sejmu RP, która odnosi się do opłat za możliwość skopiowania nagrań z przebiegu podkomisji sejmowych:

(...)
Kasety są przechowywane w Archiwum Sejmu, które jest częścią Biblioteki Sejmowej. Pisma w sprawie ich udostępnienia można kierować do Dyrektora Biblioteki (dane kontaktowe na http://bib.sejm.gov.pl). Kasety są przegrywane na dostarczony przez zainteresowanego nośnik (kasety 90-ominutowe). Archiwum może też przegrać kasety na własny nośnik, za który pobierana jest opłata. Ostatnio było to 10,71 zł brutto za kasetę. Jeśli zdecyduje się Pan skontaktować z Biblioteką, może Pan również rozważyć możliwość podania swojego numeru telefonu w celu ułatwienia kontaktu z Panem.
(...)

Czy to już cennik? Być może jeszcze nie (zwłaszcza, gdy zwróci się uwagę na możliwość przegrania informacji na własny nośnik). Gdyby istotne tu były przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, to przywołać można tezy Wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 850/07 (można również sięgnąć do Postanowienia WSA w Warszawie z 17 marca 2009, sygn. II SA/Wa 1563/08):

W świetle art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Koszty wymienione w cytowanym przepisie to po pierwsze: koszty przekształcenia informacji, np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego, po drugie zaś: koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu.

Kiedy przywołuję odpowiedź pochodzącą z Sejmu nie mogę zapomnieć, że art. 61 ust. 4. Konstytucji RP przewiduje pierwszeństwo regulaminów Sejmu i Senatu w odniesieniu do regulacji trybu udzielania informacji publicznej...

Wreszcie Tomasz Rychlicki, w swojej notatce na temat wyroku Sądu Apelacyjnego: Internet domains and trade mark law, case I ACa 1334/07, przywołuje odpowiedź na wniosek o udostęnienie informacji publicznej, którą otrzymał z sądu:

W związku z wnioskiem z dnia 11 czerwca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej uprzejmie informuję, że opłata za udostępnienie treści wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt I ACa 1334/07 wraz z uzasadnieniem – zgodnie z Zarządzeniem Nr 130/09 Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2009 r. – wynosi 8 zł (1 zł za stronę) – w wersji elektronicznej. Opłatę można uiścić w kasie Sądu, znakami sądowymi lub przelewem bankowym na konto Sądu Apelacyjnego w Warszawie nr 93 1010 1010 0404 1322 3100 0000 z dopiskiem ” informacja publiczna Adm. 0137-119/10?.

Jeśli przyjąć teraz za wiążący przywołany wyżej wyrok Sadu Rejonowego, to można się zastanawiać, czy sam fakt wydania Zarządzenia Nr 130/09 Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie (sięgnij do stosownej informacji na stronach SA w Warszawie w sprawie "opłaty kancelaryjnej za udostępnienie informacji publicznej") nastąpił zgodnie z prawem. Sąd Rejonowy w sprawie stowarzyszenia Bona Fides tak kończy swoje uzasadnienie:

Należy podkreślić, że tworzenie cenników, wprowadzenie zryczałtowanej wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej, przesądzających z góry wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej, narusza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Każdy cennik stanowi bowiem rodzaj ryczałtu, a ten z istoty nie odpowiada kosztom rzeczywistym. Art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na koszty dodatkowe, a zatem koszty rzeczywiście poniesione. Koszty obliczone na podstawie stawek wynikających z zarządzenia Burmistrza powoda nie stanowią kosztów rzeczywistych, a koszty ryczałtowe. Zarządzenie Burmistrza powoda stanowiące w zasadzie cennik opłat, nie tylko narzuca ryczałt, który nie stanowi kosztów rzeczywistych realizacji każdego zindywidualizowanego wniosku, ale także ustalając przypadki odpłatnego udostępniania informacji publicznej, zawęża ich krąg do określonego w nim form udostępniania informacji publicznej, co jest sprzeczne z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tu Sąd Rejonowy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2009 roku, sygn. II SA/Op 114/09. Można znaleźć w Sieci sentencję tego wyroku (PDF). Nie ma tam uzasadnienia. Na stronach Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych również nie ma uzasadnienia, ale uzasadnienie skądś zdobył LEX (por. Dlaczego tak trudno w Polsce zrobić dobry publiczny i bezpłatny system informacji prawnej?)...

Jeśli zarządzenie Burmistrza stanowi naruszenie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to chyba takim naruszeniem będzie również zarządzenie Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie.