Równe traktowanie (zakaz dyskryminacji) i krytyka rządowego projektu

Poza problemem z wdrożeniem unijnych przepisów o ponownym wykorzystaniu informacji z sektora publicznego (por. Re-use: Komisja UE pozywa nas w związku z brakiem wdrożenia dyrektywy) Polska ma też problemy z innymi transpozycjami. Chodzi m.in. o przepisy Dyrektywy Rady 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług oraz Dyrektywy Rady 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. Od paru lat nad projektami stosownej ustawy pracuje Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. W Unii Europejskiej nie próżnują i pojawiły się już inne projekty związane z "równym traktowaniem" (por. Dyskryminacja "ze względu na technologię" a inne sfery dyskryminacji, Walka z dyskryminacją w UE: Komisja proponuje projekt nowej dyrektywy), również związane z konwencją ONZ w sprawie praw osób niepełnosprawnych (por. Rada Unii Europejskiej zatwierdziła Konwencję ONZ o prawach osób niepełnosprawnych).

Internetowy serwis Pełnomocnika Rządu do Spraw Równego Traktowania wita nas cytatem z art. 32 Konstytucji RP: "Wszyscy wobec prawa są równi i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". Cytat piękny i warto się nad nim pochylić, ale serwis niestety mnie zasmucił. Wybrałem z menu dział "Dokumenty i akty prawne" i okazało się, że nic tam nie ma. Tymczasem usiłuję znaleźć jakieś aktualne materiały na temat ogłoszonych ponoć konsultacji społecznych, związanych z nowym projektem ustawy.

Serwis TOK FM opublikował tekst pt. Ustawa o równym traktowaniu. Prof. Środa: "To ogryzek. Do niczego się nie nadaje", z którego można się dowiedzieć, że "Od 4 do 260 tys. euro - taka kara grozi Polsce za każdy dzień niewdrożenia od 2006 roku dyrektyw Unii Europejskiej dot. równego traktowania". Taka sama kara grozi Polsce za brak wdrożenia przepisów o re-use. W podlinkowanym materiale można przeczytać, że organizacje społeczne krytycznie odnoszą się do projektu, również Kościół napisał kilka zdań krytyki. Ale gdzie jest projekt, o który chodzi? Projekty związane z równym traktowaniem publikowano wcześniej na stronach podmiotowych BIP Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Sięgam więc do strony pt. Ustawa o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania, ale chodzi chyba o inny, późniejszy projekt: Ustawa o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania w zatrudnieniu i pracy (projekt z 29 kwietnia 2010 r.)

W tym serwisie poruszam problematykę dyskryminacji głównie w związku z dostępem do informacji (por. accessibility), ale temat ten wiąże się w prosty sposób z informatyzacją podmiotów realizujących zadania publiczne, prawem zamówień publicznych z tego obszaru i standardami stosowanymi w ICT. Tego wszystkiego w projektowanej ustawie nie widać, a zwłaszcza mechanizmów pozwalających na przeciwdziałanie praktykom dyskryminacyjnym (por. Równe traktowanie osób niepełnosprawnych w dostępie do "technologii informacyjnej" na przykładzie "Section 508" - to w USA). Jest jednak np. taka propozycja, by w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych znalazł się przepis:

Art. 23a. 1. Pracodawca jest obowiązany zapewnić niezbędne racjonalne usprawnienia dla osoby niepełnosprawnej pozostającej z nim w stosunku pracy, uczestniczącej w procesie rekrutacji lub odbywającej szkolenie, staż, przygotowanie zawodowe albo praktyki zawodowe lub absolwenckie. Niezbędne racjonalne usprawnienia polegają na przeprowadzeniu koniecznych w konkretnej sytuacji zmian lub dostosowań do szczególnych, zgłoszonych pracodawcy potrzeb wynikających z niepełnosprawności danej osoby, o ile przeprowadzenie takich zmian lub dostosowań nie skutkowałoby nałożeniem na pracodawcę nieproporcjonalnie wysokich obciążeń, z zastrzeżeniem ust. 2.

Zwracam uwagę na słowa kluczowe: "racjonalne usprawnienia", "szczególne potrzeby", "nieproporcjonalnie wysokie obciążenia". Swoją drogą ten ostatni termin został "doprecyzowany" w ust. 2 proponowanego przepisu:

Obciążenia, o których mowa w ust. 1, nie są nieproporcjonalne, jeżeli są w wystarczającym stopniu rekompensowane ze środków publicznych.

W każdym razie - te przepisy są istotne dla społecznych stosunków "elektronicznych", zwłaszcza tam, gdzie praca polega na przetwarzaniu informacji, np. za pomocą oprogramowania, którego interfejs jest lub nie jest dostępny, a więc jest lub nie jest dyskryminujący dla pt. pracowników. Teoretycznie nie powinien być dyskryminujący, ponieważ w znowelizowanej niedawno ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne dostrzeżono osoby niepełnosprawne. W jaki sposób? Ano w taki, że po nowelizacji Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw informatyzacji, ma określić minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych, mając na uwadze konieczność zapewnienia również (to jest novum) "dostępu do zasobów informacji osobom niepełnosprawnym". Przepisy te weszły w życie 17 czerwca 2010 roku, co odnotowałem w tekście Od jutra rewolucja e-gov w Polsce, a przynajmniej: wchodzi w życie część noweli ustawy o informatyzacji.... Po nowelizacji ustawa określa teraz zasady m.in.

ustalania minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych oraz dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej z podmiotami publicznymi oraz ustalania Krajowych Ram Interoperacyjności systemów teleinformatycznych w sposób gwarantujący neutralność technologiczną i jawność używanych standardów i specyfikacji,

Ale nie zmieniono rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie minimalnych wymagań, nie przyjęto nowych Krajowych Ram Interoperacyjności... Nie wiadomo również w jaki sposób zasady określone w tych aktach prawnych będą przestrzegane. Przecież rozporządzenie RM w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych z 2005 roku jakoś się "nie przyjęło". Być może dlatego, że napisane zostało w strasznie trudny do interpretacji sposób (por. Pytania do minimalnych wymagań)...

Poza pracownikami, w szczególności - poza pracownikami zatrudnionymi w urzędach, którzy (wszak dbamy o zasady równego traktowania) nie powinni mieć problemu z zatrudnieniem tylko dlatego, że obarczeni są w jakimś stopniu niepełnosprawnością, są jeszcze osoby, które dokonują interakcji z (niedyskryminującymi?) systemami, a to konsumenci lub petenci (administracja publiczna lubi ich nazywać "klientami"). Oni też mogą być obarczeni niepełnosprawnością, a procesy obiegu informacji muszą uwzględnić ich sytuację właśnie ze względu na zasady równego traktowania (niedyskryminacji).

Projektodawca ustawa o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania w zatrudnieniu i pracy wydaje się dostrzegać tu jedynie "usług rynku pracy, instrumenty rynku pracy lub inne formy pomocy". W ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy miały się pojawić przepisy w brzmieniu:

Art. 2a. Równe traktowanie w dostępie i korzystaniu z usług rynku pracy, instrumentów rynku pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie oznacza niedyskryminowanie uprawnionych osób w jakikolwiek sposób, bezpośrednio lub pośrednio, z przyczyn określonych w art. 2b ust. 1.

Art. 2b. 1. Jakakolwiek dyskryminacja związana z dostępem i korzystaniem z usług rynku pracy, instrumentów rynku pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie, bezpośrednia lub pośrednia, w szczególności ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, przekonania polityczne, przynależność związkową, przynależność do organizacji pracodawców, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną – jest zakazana.

2. Dyskryminacja bezpośrednia istnieje wtedy, gdy osoba uprawniona do dostępu i korzystania z usług rynku pracy, instrumentów rynku pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie, z jednej lub z kilku przyczyn określonych w ust. 1, jest, była lub mogłaby być traktowana w porównywalnej sytuacji mniej korzystnie ni? inne uprawnione osoby.

3. Dyskryminacja pośrednia istnieje wtedy, gdy na skutek pozornie neutralnego postanowienia, zastosowanego kryterium lub podjętego działania występują dysproporcje w zakresie dostępu i korzystania z usług rynku pracy, instrumentów rynku pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie, na niekorzyść wszystkich lub znacznej liczby uprawnionych osób, należących do grupy wyróżnionej ze względu na jedną lub kilka przyczyn określonych w ust. 1, chyba że postanowienie, kryterium lub działanie jest obiektywnie uzasadnione ze względu na zgodny z prawem cel, który ma być osiągnięty, a środki służące osiągnięciu tego celu są właściwe i konieczne.

4. Przejawem dyskryminowania w rozumieniu ust. 1 jest także:
1) działanie polegające na zachęcaniu innej osoby do naruszenia zasady równego traktowania w zakresie dostępu i korzystania z usług rynku pracy, instrumentów rynku pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie, lub nakazaniu jej naruszenia tej zasady w jakiejkolwiek formie;
2) niepożądane zachowanie, którego celem lub skutkiem jest naruszenie godności osoby uprawnionej do dostępu i korzystania z usług rynku pracy, instrumentów rynku pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie, i stworzenie wobec takiej osoby zastraszającej, wrogiej, poniżającej, upokarzającej lub uwłaczającej atmosfery (molestowanie).

5. Zasady równego traktowania nie naruszają działania, proporcjonalne do osiągnięcia zgodnego z prawem celu różnicowania sytuacji uprawnionej osoby, polegające na:
1) odmiennym traktowaniu takiej osoby ze względu na wiek, jeżeli zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego;

2) stosowaniu środków, które różnicują sytuację takiej osoby ze względu na niepełnosprawność;

3) różnicowaniu sytuacji takiej osoby ze względu na religię lub wyznanie, jeżeli w związku z rodzajem i charakterem działalności prowadzonej w ramach kościołów i innych związków wyznaniowych, a także organizacji, których cel działania pozostaje w bezpośrednim związku z religią lub wyznaniem, religia lub wyznanie takiej osoby stanowi istotne, uzasadnione i usprawiedliwione wymaganie.

Przepisy te nie wyczerpują wszystkich sfer, w których dyskryminacja się pojawia, chociaż na ministerialnej stronie przedstawiono "Tabelę zgodności" z przepisami dyrektyw 2000/43/WE, 2000/78/WE, 2006/54/WE. Nadal nie wiemy, czy Polska zdecyduje się wreszcie ratyfikować konwencje ONZ w sprawie osób niepełnosprawnych, a wówczas do polskiego porządku prawnego wejdą przepisy tej konwencji...

W tekście Gazety Wyborczej pt. Równość mini czytamy, że "organizacje pozarządowe krytykują rządowy projekt", że rząd "wysłał właśnie do konsultacji społecznych projekt ustawy", że "projekt rządu PO ma wdrożyć pięć dyrektyw unijnych". Temat został prawdopodobnie uruchomiony w gazecie dlatego, że wczoraj odbyła się konferencja prasowa koalicji organizacji społecznych na temat projektu, a na stornach Polskiego Towarzystwa Prawa Antydyskryminacyjnego opublikowano tekst Koalicja na Rzecz Równych Szans krytycznie o projekcie ustawy równościowej. Koalicja na Rzecz Równych Szans przekazała pond 30 stron uwag dotyczących projektu ustawy Elżbiecie Radziszewskiej, Pełnomocniczce Rządu ds. Równego Traktowania, odpowiedzialnej z ramienia rządu za projekt. Nigdzie nie mogę znaleźć treści tych uwag. Co więcej - strona Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania prezentuje mi puste przestrzenie:

Screenshot serwisu Pełnomocnika Rządu do Spraw Równego Traktowania. Dział "Dokumenty i akty prawne" jest pusty, nie ma żadnego odesłania do BIP, nie wiem, gdzie mam znaleźć konsultowany właśnie projekt ustawy. Czuję się dyskryminowany.

12 sierpnia 2009 r. Komisja Europejska złożyła skargę do Trybunału Sprawiedliwości WE w sprawie nieprzyjęcia przez Polskę przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych koniecznych dla wykonania dyrektywy Rady 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r... Co było dalej? Można o tym przeczytać w tekście Stan prac nad projektem ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania stan na 19 stycznia 2010 r.:

(...)
4 września 2009 r. projekt ustawy został przekazany do rozpatrzenia przez Radę Ministrów.

21 października 2009 r. zostało przesłane pismo do sekretarza Rady Ministrów ponawiające prośbę o skierowanie projektu ustawy przekazanego przy piśmie z dnia 4 września 2009 r.) pod obrady Rady Ministrów oraz podanie przybliżonego terminu rozpatrzenia projektu przez Radę Ministrów.

28 października 2009 r. w związku z potrzebą ponownego przeanalizowania kwestii właściwości organu w sprawie realizacji zasady równego traktowania sekretarz Rady Ministrów przekazał MPiPS nową wersję projektu ustawy opracowaną przez RCL, z prośbą o ponowne skierowanie projektu ustawy do rozpatrzenia przez stały komitet RM, przed rozpatrzeniem przez Radę Ministrów.

9 listopada 2009 r. zgodnie z zaleceniem sekretarza Rady Ministrów nowa wersja projektu ustawy opracowana w RCL została skierowana do rozpatrzenia przez stały komitet RM w związku z innym niż zaproponowane w projekcie rekomendowanym przez komitet dnia 29 czerwca 2009 r. Radzie Ministrów rozwiązaniem w sprawie organu realizującego zasadę równego traktowania. Zgodnie z nową wersją projektu ustawy ww. organem ma być RPO a nie Pełnomocnik ds. Równego Traktowania.

Nowa wersja dokumentu po uwzględnieniu uwag zgłoszonych przez MF, MSWiA, MON została skierowana do rozpatrzenia przez stały komitet RM.

19 listopada 2009 r. projekt ustawy został zdjęty z porządku obrad stałego komitetu RM. Nowy termin rozpatrzenia projektu ustawy przez stały komitet RM został wyznaczony na 7 grudnia 2009 r.

19 listopada 2009 r. w związku z przedłożeniem nowej wersji projektu ustawy UKIE wydał pozytywną opinię o zgodności z prawem UE projektu ustawy, z zastrzeżeniem zgłoszonych uwag.

7 grudnia 2009 r. projekt ustawy ponownie został zdjęty z porządku obrad stałego komitetu RM.

8 grudnia 2009 r. podczas spotkania Zespołu ds. Programowania Prac Rządu zdecydowano, iż dalsze prace nad procedowanym dotychczas przez MPiPS projektem ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania będą kontynuowane w KPRM przez Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania.

9. W dniu 19 stycznia 2010 r. Rada Ministrów przyjęła Program Prac Rady Ministrów na I półrocze 2010 r., w którym jako organ odpowiedzialny za przygotowanie przedmiotowej ustawy została wyznaczona Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, a jako osobę odpowiedzialną za ww. projekt ustawy w KPRM wskazano Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania.

To kalendarium do stycznia. Szóstego maja 2010 roku Komisja Europejska pozywa Polskę do Trybunału Sprawiedliwości w związku z przepisami dotyczącymi równości rasowej.

Kierując sprawę do Trybunału Komisja wskazała, że:

• Polska nie dokonała transpozycji dyrektywy [2000/43/WE] poza dziedziną zatrudnienia; w polskim prawodawstwie brakuje przepisów szczególnych zakazujących dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne w odniesieniu do zabezpieczenia społecznego i świadczeń socjalnych, dostępu do towarów i usług, w tym zakwaterowania, członkowstwa w związkach zawodowych, organizacjach pracodawców i organizacjach zawodowych, jak również dostępu do kształcenia;
• podobnie polskie przepisy dotyczące ochrony przed wiktymizacją obejmują jedynie dziedzinę zatrudnienia, z pominięciem innych dziedzin wchodzących w zakres zastosowania dyrektywy.

Jak twierdzą niektórzy komentatorzy - kolejne działania rządu mają na celu minimalizację skutków finansowych tych spraw. Ponoć rząd chce argumentować, że jednak coś robi w sprawie wdrażania przepisów, więc przygotował "okrojoną" ustawę...

Tylko, że może nie chodzi o te przepisy, które przywoływałem powyżej, a o te przepisy, które opublikowano na stronach podmiotowych BIP Kancelarii Prezesa Rady Ministrów? Tam też jest Projekt ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania - projekt z 21 maja 2010 r. oraz niektóre uwagi zgłoszone w konsultacjach międzyresortowych... To, co teraz krytykują organizacje pozarządowe, to właśnie ten projekt...

Tam m.in. następujące definicje (Ilekroć w ustawie jest mowa o:):

(...)
1) dyskryminacji bezpośredniej - rozumie się przez to sytuację, w której osoba z jednej lub kilku przyczyn dotyczących jej płci, rasy, pochodzenia etnicznego, narodowości, religii lub wyznania, światopoglądu, niepełnosprawności, wieku lub orientacji seksualnej, jest traktowana mniej korzystnie, niż jest, była lub byłaby traktowana inna osoba w porównywalnej sytuacji;

2) dyskryminacji pośredniej - rozumie się przez to sytuację, w której dla osoby z jednej lub kilku przyczyn dotyczących jej płci, rasy, pochodzenia etnicznego, narodowości, religii lub wyznania, światopoglądu, niepełnosprawności, wieku lub orientacji seksualnej na skutek pozornie neutralnego postanowienia, zastosowanego kryterium lub podjętego działania występują lub mogłyby wystąpić niekorzystne dysproporcje lub szczególnie niekorzystna dla niej sytuacja, chyba że postanowienie, kryterium lub działanie jest obiektywnie uzasadnione ze względu na zgodny z prawem cel, który ma być osiągnięty, a środki służące osiągnięciu tego celu są właściwe i konieczne;

(...)
5) zasadzie równego traktowania - rozumie się przez brak jakichkolwiek zachowań stanowiących nierówne traktowanie;

6) nierównym traktowaniu – rozumie się przez to traktowanie osób w sposób będący jednym lub kilkoma z następujących zachowań: dyskryminacją bezpośrednią, dyskryminacją pośrednią, molestowaniem, molestowaniem seksualnym, a także mniej korzystnym traktowaniem osoby fizycznej wynikającym z odrzucenia molestowania lub molestowania seksualnego lub podporządkowania się molestowaniu lub molestowaniu seksualnemu.

7) usługach – rozumie się przez to usługi w rozumieniu art. 57 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Projekt wskazuje sytuacje, do których się ustawę ma stosować, ale interesujący jest przepis, który wskazuje do jakich sytuacji ustawy stosować się nie będzie:

Ustawy nie stosuje się do:

1) sfery życia prywatnego i rodzinnego oraz czynności prawnych pozostających w związku z tymi sferami;

2) usług edukacyjnych w zakresie dotyczącym odmiennego traktowania ze względu na płeć;

3) odmiennego traktowania ze względu na płeć w dostępie i warunkach korzystania z usług, rzeczy oraz nabywania praw lub energii, jeżeli ich zapewnienie wyłącznie lub głównie dla przedstawicieli jednej płci jest obiektywnie i racjonalnie uzasadnione celem zgodnym z prawem, a środki służące realizacji tego celu są właściwe i konieczne;

4) odmiennego traktowania co do możliwości i warunków podejmowania i wykonywania działalności zawodowej oraz podejmowania, odbywania i ukończenia nauki w zakresie kształcenia zawodowego, w tym w zakresie studiów wyższych, jeżeli rodzaj lub warunki wykonywania danej działalności zawodowej powodują, że przyczyna odmiennego traktowania jest rzeczywistym i decydującym wymaganiem zawodowym stawianym danej
osobie fizycznej, proporcjonalnym do osiągnięcia zgodnego z prawem celu różnicowania sytuacji tej osoby;

5) ograniczania przez kościoły i inne związki wyznaniowe, a także organizacje, których etyka opiera się na określonym wyznaniu lub światopoglądzie, dostępu do działalności zawodowej oraz jej wykonywania ze względu na wyznanie lub światopogląd, jeżeli rodzaj lub warunki wykonywania takiej działalności powodują, że wyznanie lub światopogląd są rzeczywistym i decydującym wymaganiem zawodowym stawianym danej osobie fizycznej, proporcjonalnym do osiągnięcia zgodnego z prawem celu różnicowania sytuacji tej osoby; dotyczy to również wymagania od zatrudnionych osób fizycznych działania w dobrej wierze i lojalności wobec etyki kościoła, innego związku wyznaniowego oraz organizacji, których etyka opiera się na określonym wyznaniu lub światopoglądzie;

6) odmiennego traktowania osób fizycznych ze względu na wiek:
a) gdy jest to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione celem zgodnym z prawem, w szczególności z celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, pod warunkiem, że środki służące realizacji tego celu są właściwe i konieczne,
b) polegającego na ustalaniu dla celów zabezpieczenia społecznego różnych zasad przyznawania lub nabycia prawa do świadczeń, w tym różnych kryteriów wieku do obliczania wysokości świadczeń; w przypadku pracowniczych programów emerytalnych takie odmienne traktowanie jest dopuszczalne pod warunkiem, że nie stanowi dyskryminacji ze względu na płeć.

7) odmiennego traktowania ze względu na kryterium obywatelstwa, w szczególności w zakresie warunków wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz związanego ze statusem prawnym, osób fizycznych będących obywatelami państw innych niż państwa członkowskie Unii Europejskiej, państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacja Szwajcarska.

Przeczytaj również:

• Dyskryminacja w serwisie internetowym - wiek, płeć, etc. przy wynajmie mieszkań
• Konwencja Praw Osób Niepełnosprawnych (ONZ)
• Dostępność w sektorze prywatnym, czyli sprawa przeciwko target.com
• List RPO do MSWiA w sprawie dostępności stron
• Interpelacja w sprawie dyskryminacji niewidzących na stronach administracji publicznej