Pytania do minimalnych wymagań

Chociaż w dniu 11 października Rady Ministrów przyjęła rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych, to jednak nadal są wątpliwości dotyczące formatów wykorzystywania danych. Co wnosi do rzeczywistości normatywnej wydany przez Radę Ministrów akt normatywny?

Wcześniej MSWiA wydało komunikat w związku z "mylnymi interpretacjami rozporządzenia", w którym znalazło się m.in. stwierdzenie: "podmioty podlegające zapisom ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne są obowiązane do stosowania zawartych w rozporządzeniu formatów danych, natomiast nie ogranicza ono w żaden sposób możliwości korzystania z innego rodzaju formatów plików dokumentów tekstowych i tekstowo-graficznych"

Chodzi o jeden z zapisów rozporządzenia odnoszący się do danych zawierających dokumenty tekstowe lub tekstowo-graficzne. Rozporządzenie stwierdza, że do takich danych "stosuje się co najmniej jeden z następujących formatów danych, umożliwiających ich przeglądanie i drukowanie przy użyciu popularnych przeglądarek i edytorów". I dalej rozporządzenie wymienia formaty: txt, rtf, pdf (wer. 1.4), doc (bez żadnej wersji), oraz Open Document wersja 1.0.

Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, znajdującej się w art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Czytamy w tej delegacji, co następuje:

art. 18. Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw informatyzacji, określi w drodze rozporządzenia:

1) minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych, mając na uwadze konieczność zapewnienia:

a) spójności działania systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych poprzez określenie co najmniej specyfikacji formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfrujących, które mają być stosowane w oprogramowaniu interfejsowym przy zachowaniu możliwości nieodpłatnego wykorzystania tych specyfikacji,

b) sprawnej i bezpiecznej wymiany informacji w formie elektronicznej między podmiotami publicznymi oraz między podmiotami publicznymi a organami innych państw lub organizacji międzynarodowych

- z uwzględnieniem Polskich Norm oraz innych dokumentów normalizacyjnych zatwierdzonych przez krajową jednostkę normalizacyjną, zachowując zasadę równego traktowania różnych rozwiązań informatycznych"

Niedawno prezes Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji dr inż. Wacław Iszkowski przesłał do podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, Pana Grzegorza Bliźniuka zestaw pytań dotyczących interpretacji tego rozporządzenia. Jak czytam na stronie PIIT: "Wątpliwości wynikały z zawartych w rozporządzeniu niejasności dotyczących formatów danych, którymi powinny się posługiwać jednostki administracji oraz aplikacji do ich obsługi"

W odpowiedzi na pytanie: "Czy zgodnie z Ustawą i Rozporządzeniem wymuszona jest zmiana formatów dokumentów tekstowych i tekstowo-graficznych we wszystkich zastosowaniach teleinformatycznych w podmiotach realizujących zadania publiczne?" Minister Grzegorz Bliźniuk zgodził się z proponowaną przez PIIT interpretacją, według której:

  • dokumenty muszą być udostępniane obywatelom i podmiotom gospodarczym w jednym z formatów: .txt, .rtf (wersja 1.6), .pdf (wersja 1.4), .doc lub .odt (Open Document wersja 1.0),
  • dokumenty mogą być tworzone przez dowolny program,
  • w wymianie informacji pomiędzy systemami używanymi do realizacji zadań publicznych można stosować dowolne formaty.

Innymi słowy - wszystko jedno, w jakim formacie będą te dokumenty obywatelom udostępniane. Jeśli miałbym skomentować aktualną sytuację, to chyba musiałbym stwierdzić, że cofamy się o kilka kroków wstecz. Jeśli mamy zagwarantować neutralność technologiczną państwa (by nie promować jednego z rozwiązań; by obywatel mógł kontaktować się z administracją za pomocą dowolnego narzędzia potrafiącego odczytywać standardowe dokumenty, lub w taki sposób pozyskiwać opublikowane przez administrację informacje), to powinniśmy przynajmniej znać specyfikację danego formatu i móc stosować ten format w narzędziach, które udostępniane są obywatelom niekomercyjnie.

Ciekawe, że w przypadku dokumentów .doc (Dokumenty w postaci sformatowanego tekstu jako pliki typu .doc -standard obowiązuje wyłącznie dla odczytu dokumentu) firmy Microsoft Corp. nie wskazano wersji, którą można zastosować. Inaczej rozporządzenie czyni w przypadku dokumentów rtf, w odniesieniu do których rozporządzenie wskazuje wersje 1.6 (zresztą to również "standard" tej samej firmy). Również w odniesieniu do Open Document rozporządzenie wskazuje wersje 1.0 (jak się wydaje należy to rozumieć jako "przynajmniej tą wersję", co oznacza, że może być zastosowana wyższa?

Mamy istotny kłopot z określeniem tych "minimalnych" wymagań. Jeśli dokumenty mogą być udostępniane w jednym z formatów to, by całkowicie zniweczyć delegację ustawową, u której podstaw miała leżeć neutralność technologiczna państwa, można po prostu wymienić najróżniejsze formaty przechowywania danych - w tym: te, komercyjne. Efekt może być taki, że z racji intensywnych działań marketingowych firm komercyjnych, które np. stosują specjalne strategie cenowe oferując swoje produkty administracji publicznej po preferencyjnych cenach, a co za tym idzie - wiążąc je ze sobą, obywatele nie będą mieli szansy na dostęp do dokumentów w otwartych standardach. Skoro można w dowolnym formacie dane opublikować i jednym z tych dowolnych formatów jest format zamknięty, to nie możemy mówić o neutralności technologicznej.

Minister Grzegorz Bliźniuk zaprzeczył, jakoby Rozporządzenie określało jakikolwiek format jako "wiodący". Trudno się dziwić, że nie wskazuje jako wiodący żadnego z formatów, gdyż w przeciwnym razie byłoby to w rażącej sprzeczności z delegacją ustawową, która mówi o "zachowaniu zasady równego traktowania różnych rozwiązań informatycznych"

Jak się wydaje - mamy obecnie rozporządzenie, które nie wnosi zbyt wiele wyjaśnień, a wręcz komplikuje sytuację (sądząc z ilości koniecznych interpretacji wydawanych już przez Ministerstwo). Nie chciałbym głosić zbyt stanowczych tez, ale wydaje mi się, że to idealny przykład na to, w jaki sposób można całkowicie odwrócić ideę ustawodawcy (chyba, że się teraz okaże, że ustawodawca nie miał zamiaru wprowadzić zasady neutralności technologicznej państwa w kontaktach z obywatelami i rozporządzenie nie ma na celu gwarantować tej neutralności).

Nadal mamy istotny problem - w jaki sposób prawodawca (w tym przypadku Rada Ministrów) ma przygotowywać akty normatywne, w których odnosi się do standardów informatycznych czy telekomunikacyjnych? Podobnie jak w przypadku DRM i ochrony tzw. "własności intelektualnej" - tu również kod (algorytm) zastępuje prawo (nawiązując do tez głoszonych przez prof. Lessiga). Prawa nie da się zalgorytmizować. Ustawa winna zastosować klauzulę generalną, zgodnie z którą obywatel ma mieć zagwarantowane aktem normatywnym (najlepiej w randze ustawy) dostęp do informacji. Powinien również istnieć skuteczny mechanizm na domaganie się od administracji publicznej respektowanie tego prawa. Być może orzecznictwo w tym zakresie mogłoby w przyszłości dać odpowiedź, w jakim formacie danych należy informacje prezentować. Prawo w tym względzie winno być elastyczne (nie zaś kazuistyczne), w przeciwnym razie kazuistyka przepisów może całkowicie unicestwić koncepcję legislacyjną w danym przypadku. Wiele osób o tym zapomina, ale system prawa wykorzystujący klauzule generalne ma taka właściwość, że przepis może się nie zmienić, a prawo (i normy prawne interpretowane z tych przepisów) owszem.

Rozporządzenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy miało stanowić "określenie co najmniej specyfikacji formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfrujących, które mają być stosowane w oprogramowaniu interfejsowym przy zachowaniu możliwości nieodpłatnego wykorzystania tych specyfikacji". Wymogu tego nie spełnia wskazanie wersji formatu danych wraz z odesłaniem do firmy, która dany format wspiera.

Na marginesie trzeba zauważyć, że rozporządzenie odnosi się do jednego z najpopularniejszych języków opisu dokumentu, w którym można by prezentować informacje tekstowo graficzne, tj. do HTML (czyli HyperTekst Markup Language, zresztą w kilku wersjach), jedynie w odniesieniu do "tworzenia i modyfikacji stron WWW". Jaka jest relacja między tą kategorią informacji, a "danymi zawierającymi dokumenty tekstowe lub tekstowo-graficzne", w odniesieniu do których wymienia się "doce" i "erteefy"? Co to są strony WWW?

Mamy problem, a stawka w tej grze jest wysoka. Prawo można tak skonstruować, by stworzyć pozory realizowania delegacji ustawowej, a wymieniając odpowiednio szeroki katalog różnych (komercyjnych, niekomercyjnych, otwartych czy zamkniętych) formatów i pozwalając na dowolne wybranie jedynego z wymienionych - de facto nie daje się dyrektywy normatywnej, której spełnienie pozwali obywatelom na dostęp do publikowanych przez administracje publiczną informacji.

Czy mając to rozporządzenie w takiej wersji wiemy więcej czy mniej na temat tego jakie w Rzeczpospolitej Polskiej obowiązuje prawo dotyczące wymagań dla systemów teleinformatycznych? Prawo w RP nie powinno w tak ważnej kwestii realizować zasady: „ja ci radzę – rób jak uważasz”.

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że projekt rozporządzenia znany był na długo przed jego przyjęciem jako obowiązującego w Polsce prawa i nikt (o ile wiem) nie zgłosił Ministerstwo uwag merytorycznych (w ramach np. konsultacji społecznych) do tego projektu. Dlatego w pierwszej kolejności mógłbym spojrzeć w lustro poszukując odpowiedzialnych za brak merytorycznej dyskusji dotyczącej kształtu przyszłych przepisów. Nie udało mi się sprowokować takiej dyskusji wewnątrz Internet Society Poland. Z drugiej strony - to, że obecnie taka dyskusja się pojawiła oznacza, że jednak rozporządzenie wzbudza kontrowersje. Istnieje - jak się wydaje - konieczność bardziej precyzyjnego uregulowania kwestii będących przedmiotem rozporządzenia (co nie zawsze musi oznaczać kazuistykę). Liczę, że każdy akt normatywny można udoskonalić...

Warto również w tym miejscu wyrazić pogląd, że praktyki stosowane przez jedną z firm zajmujących się tzw. wolnym oprogramowaniem, polegające na rozsyłaniu na chybił trafił masy maili (regularnego spamu), w którym czytałem, że "format Open Document w wersji 1.0 został oficjalnie uznany jako obowiązujący do wymiany dokumentów tekstowych lub tekstowo-graficznych pomiędzy systemami informatycznymi używanymi do realizacji zadań publicznych", również nie jest godne pochwały. Jak sądze - intensywne działania tej firmy z których wynikało (chociaż może nie wprost), że stosowanie jednego z otwartych formatów jest obecnie w administracji publicznej jedynie możliwe, sprowokowały izbę gospodarczą do zadania ministrowi stosownego pytania.

Ciekawe jakie zdanie w tych kwestiach mają czytelnicy?

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

Inforamtyzacja i minimalne wymogi w CHIP

VaGla's picture

Miesięcznik CHIP: "W Polsce powstają ustawy i rozporządzenia nie tylko nieprzemyślane, ale również bardzo szkodliwe. Wszystko to przez urzędników, którzy nie są profesjonalistami

Pod koniec października tego roku w Dzienniku Ustaw nr 212 w pozycji 1766 ukazało się rozporządzenie w sprawie "minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych". Weszło ono w życie 12 listopada. Konieczność wydania takiego rozporządzenia wynikała z przyjętej w kwietniu Ustawy o informatyzacji. Zarówno sama ustawa, jak i rozporządzenie dobitnie ukazują deficyt wykształconych kadr pracujących w administracji publicznej. Ustawa przyjęta ogromną większością głosów jest, niestety, przykładem bubla prawnego. Z rozporządzeniem jest jeszcze gorzej. Poniżej opisujemy najpoważniejsze niedociągnięcia tego dokumentu..."

--
[VaGla] Vigilant Android Generated for Logical Assassination

dwie uwagi

w zalaczniku 2 do rozporzadzenia, w p. 2.3 i 2.4 wymieniony jest format pdf (1.4) oraz doc (ogolnie, bez wersji) - ale dotyczy to dokumentow WYLACZNIE DO OCZYTU. Czyli, jak rozumiem, w tych formatach nie wolno tworzyc nowych dokumentow (do tego celu sluza formaty txt - unicode utf8, rtf w wersji 1.6 oraz open document format for office application w wersji 1.0.

Co do praktyki niektorych firm (wspomniane w ostatnim akapicie) rozumiem ze braklo sformulowania ze "...zostal oficjalnie uznany za JEDEN z PARU formatow..." .

PS. bylbym wdzieczny za kontakt osoby zajmujace sie prawnymi aspektami wprowadzania otwartych standardow w Polsce.

Dziekuje

Wojciech Nowak

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>