Równe traktowanie osób niepełnosprawnych w dostępie do "technologii informacyjnej" na przykładzie "Section 508"

W Polsce mamy kłopot z przyjęciem ustawowych zasad równego traktowania osób niepełnosprawnych. Wiele materiałów na ten temat, w kontekście obiegu informacji (ponieważ tego dotyczy ten serwis), zebrałem m.in. w dziale accessibility. Mamy za sobą dużą nowelizację ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, w której usiłuje się rozwiązać jeden z problemów informatyzacji, tj. interoperacyjność i neutralność technologiczną państwa. To są problemy obiegu informacji w administracji publicznej, które związane są niejako z rynkiem (konkurencją na tym rynku). Problematyka zapewnienia praw osób niepełnosprawnych jeszcze nie doczekała się - stawiam taką tezę - wystarczającej dyskusji w Polsce, a systemy teleinformatyczne zamawiane i wykorzystywane przez państwo powinny sprostać nie tylko zasadom uczciwej konkurencji, ale również powinny stanowić przejaw szanowania praw osób niepełnosprawnych. Poniżej prezentuję opracowanie dotyczące amerykańskiego systemu prawnego, zarysowując w nim narzędzia prawne, którymi amerykański ustawodawca postanowił problem niepełnosprawnych rozwiązać.

Jak Państwo zauważycie - system ten w dużej mierze opiera się na ocenie zgodności planowanych inwestycji publicznych z pewną polityką państwa (por. dział zamówienia publiczne). W Polsce, jak się wydaje, nie podchodzimy do informatyzacji w podobny sposób. Ogłasza się postępowania publiczne czasem bez przemyślenia realnych potrzeb, a pomysł, że jakiegoś rozwiązania zamówić po prostu nie można, ponieważ zastosowana technologia byłaby np. dyskryminująca dla grup obywateli, może budzić szczere zdziwienie u zamawiających. Brak skutecznych mechanizmów antydyskryminujących nie przeszkadza w rozpisywaniu zamówień na kluczowe w społeczeństwie informacyjnym inwestycje. Nadal króluje "resortowość" polskiego rządu i brak całościowego spojrzenia na racjonalne wydawanie pieniędzy publicznych. Planowanie inwestycji w publicznym ICT jest w USA pewnym kluczem do rozwiązania problemu dyskryminacji w dostępie do informacji, w tym infrastruktury informatycznej państwa.

Przed nami nadal ratyfikacja traktatu ONZ w sprawie praw osób niepełnosprawnych. Ratyfikowane umowy międzynarodowe stają się w Polsce powszechnie obowiązującym prawem. Kiedy taka ratyfikacja nastąpi? Co dla Polski oznacza, że Unia Europejska "ratyfikowała" konwencję? Trudno powiedzieć. Konsekwencje dla polskiego porządku prawnego mogą być różne, zwłaszcza, gdy cały system prawny nie będzie gotowy na sprostanie obowiązkom polegającym na niedyskryminowaniu grup obywateli.

Widzący, słyszący, sprawni fizycznie często nie uważają tych problemów za istotne. Dla innych to być albo nie być w cyfrowym świecie. Aby zatem uruchomić dyskusję na temat możliwości reformy polskiego systemu prawnego trzeba sięgnąć do jakichś wzorców. Na pierwszy ogień poszedł system amerykański. Proszę czytelników o wszelkie krytyczne uwagi, które nasuną się po lekturze niniejszego opracowania. Proszę się również nie krępować, jeśli chcielibyście Państwo coś uzupełnić, lub sprostować. Chodzi o to, by po przeprowadzeniu takiej dyskusji wypracować postulaty dotyczące polskiego systemu prawnego, w którym - to taka ostrożna teza - już dziś można, na gruncie przepisów o ochronie dóbr osobistych, domagać się przed sądem ochrony równego traktowania osób niepełnosprawnych, dyskryminowanych ze względu na zastosowaną technologię informacyjną.

§ 508 amerykańskiej ustawy o rehabilitacji (Section 508 of the Rehabilitation Act (29 U.S.C. 794d))

W 1998 roku znowelizowano amerykańską ustawę the Rehabilitation Act (Section 508 of the Rehabilitation Act (29 U.S. Code 794d), as amended by the Workforce Investment Act of 1998 (P.L. 105-220), August 7, 1998; Ustawa została podpisana przez prezydenta Clintona w sierpniu 1998 r.), a wraz z tą nowelizacją agencje rządu federalnego USA zostały zobowiązane do takiego udostępniania elektronicznych danych oraz wykorzystywania takich technologii informacyjnych (informatycznych), które pozwolą na korzystanie z tych danych i technologii przez osoby obarczone niepełnosprawnością (ang. „people with disabilities"). Przepisy te zostały włączone do U.S. Code – skodyfikowanego zbioru amerykańskiego prawa federalnego. Można je tam znaleźć w Tytule 29 - Zatrudnienie (Title 29 - Labor), Rozdziale 16, poświęconym usługom rehabilitacyjnym (Chapter 16 - Vacational rehabilitation and other rehabilitation services), Podrozdziale V - Prawa i rzecznictwo (Subchapter V - Right and advocacy), § 794d - Technologia elektroniczna i informacyjna (Electronic and information technology).

W ten sposób problematyka obiegu informacji w świecie cyfrowym została uregulowana „na tym samym poziomie”, co bariery architektoniczne i transportowe, przepisy prawa pracy związane z kontraktami z instytucjami federalnymi, czy zakaz dyskryminacji w systemach grantowych i programach federalnych. Obok regulacji stosowania technologii informacyjnych w sposób niedyskryminujący ze względu na niepełnosprawność, w poprzedzającym tą regulację paragrafie, znalazły się przepisy powołujące Międzyagencyjną Radę ds niepełnosprawności (Interagency Disability Coordinating Council).

Biorąc pod uwagę systematykę U.S. Code należy zauważyć, że przepisy przeciwdziałające dyskryminacji informacyjnej ze względu na niepełnosprawność znajdują się w części poświęconej zatrudnieniu, jednak regulacje te odnoszą się w znacznej mierze do przepisów związanych – można tak powiedzieć – z zamówieniami publicznymi w sferze informatyzacji administracji federalnej USA, jak również samą informatyzacją tej administracji, które znajdują się w kolejnych tytułach U.S. Code.

Technologia informacyjna w rozumieniu U.S. Code

Definicja pojęcia „technologia informacyjna” znajduje się m.in. w Tytule 40 U.S. Code (pn. „Public buildings, property, and Works”), a konkretnie w Podtytule III („Information technology management”), Rozdziale 111 („General”), § 11101 („Definitions”). W przywołanym tytule znajdują się przepisy wprowadzone m.in. takimi ustawami, jak the Federal Property and Administrative Services Act of 1949, na mocy której powołano – co istotne w dalszej części wywodu - federalną agencję, zajmującą się logistyką rządu federalnego - the General Services Administration (GSA; por. poniżej). Na definicje skodyfikowane w tym tytule miała również wpływ np. ustawa The Paperwork Reduction Act of 1995, ale pojęcie „Information Technology” zostało wprowadzone tam ustawą the Information Technology Management Reform Act of 1996.

„Technologia informacyjna” oznacza na gruncie tych przepisów (40 U.S. Code § 11101 (6)) z jednej strony: dowolne urządzenie lub system połączonych urządzeń lub podzespołów, używane do automatycznego pobierania, przechowywania, analizy, weryfikacji, modyfikacji, zarządzania przesyłem, przenoszenia, kontrolowania, wyświetlania, sterowania przesyłem, wymiany, transmisji lub odbioru („acquisition, storage, analysis, evaluation, manipulation, management, movement, control, display, switching, interchange, transmission, or reception”) danych lub informacji przez agencję wykonawczą (czyli, przekładając na grunt polskich realiów prawnych, przez organ administracji publicznej), jeśli sprzęt ten jest używany przez agencję wykonawczą lub jest wykorzystywany przez podmiot trzeci w związku z umową z tą agencją, a umowa w trakcie wykonywania usługi lub dostarczania produktu wymaga użycia tego sprzętu (lub w znacznym stopniu). Z drugiej strony pojęcie to obejmuje komputery, urządzenia pomocnicze (w tym urządzenia peryferyjne do przetwarzania obrazu, wejścia, wyjścia i urządzenia do przechowywania danych niezbędne do ich ochrony i nadzoru), inne kontrolowane przez jednostkę centralną komputera urządzenia peryferyjne, jak również oprogramowanie (software, firmware) i podobne procedury oraz usługi (w tym usługi serwisowe) i związane z nimi zasoby. Zgodnie z przywołaną definicją w zakres pojęcia „technologia informacyjna” nie wchodzą takie urządzenia i usługi, które zostały nabyte przez kontraktujących z agencjami federalnymi bez związku z takim kontraktem.

Aby przybliżyć systematykę amerykańskich przepisów warto zauważyć, że w Tytule 42 U.S. Code znajdują się przepisy ustawy the Americans with Disabilities Act of 1990 (ADA) (przepisy tej ustawy zostały następnie zmienione w 2008 roku; jeden z rozdziałów tej ustawy znajduje się w Rozdziale V Tytułu 47 U.S. Code). W dalszej części U.S. Code znajduje się m.in. Tytuł 44 „Public printing and document", tam zaś umieszczono znaczną część przepisów m.in. kolejno: przywołanych już ustaw the Paperwork Reduction Act of 1995 oraz Information Technology Management Reform Act of 1996 (alternatywnie nazywana The Clinger-Cohen Act), ale w tym tytule skodyfikowano również przepisy ustawy E-Government Act of 2002 (m.in. Rozdział 36; por. również Federalny Główny Informatyzator USA - elektroniczna administracja w strukturze władzy). Rozdział 41 tego tytułu nosi nazwę „Dostęp do federalnych informacji elektronicznych” („Access to federal electronic information”), tam zaś umiejscowiono § 4101, zatytułowany „Elektroniczny katalog, internetowy dostęp do publikacji, elektroniczne przechowywanie danych” („Electronic directory; online access to publications; electronic storage facility”), a przepisy te wprowadzono m.in. ustawą Government Printing Office Electronic Information Access Enhancement Act of 1993.

W 29 U.S. Code § 794d, lit. a, pkt 5 znalazł się ważny wyjątek stosowania norm ustanawiających ramy dostępności i równego traktowanie korzystających z techniki informacyjnej osób obarczonych niepełnosprawnością: regulacja omawianego paragrafu nie ma zastosowania do telekomunikacyjnych i informatycznych systemów związanych z bezpieczeństwem narodowym („national security systems”). Podobny zabieg, chociaż ingerujący w zakres odrębnej definicji pojęcia „information technology”, zastosowano w rozdziale poświęconym koordynowaniu federalnej polityki informacyjnej, a konkretnie w 44 U.S. Code § 3502. Tam znajduje się definicja pojęcia techniki informacyjnej, które należy rozumieć zgodnie ze znajdującym się wyżej omówieniem, a więc zgodnie z § 11101 (6) U.S. Code, ale dla potrzeb podrozdziału I, zatytułowanego „Federal Information Policy”, przyjęto, że ze zdefiniowanego tak pojęcia „information technology” winny być wyłączone systemy bezpieczeństwa narodowego (zdefiniowane w 40 U.S. Code § 11103).

Na zakończenie tej części wypada jeszcze odnotować, że w całej kodyfikacji U.S. Code pojęcie „Information technology” występuje, w różnych kontekstach, blisko 300 razy.

Dostępna dla osób niepełnosprawnych technologia informacyjna - obowiązki federalnych agencji i departamentów

Zgodnie z regulacjami „Section 508” – na agencje i departamenty federalne został nałożony obowiązek, by przy projektowaniu, zamawianiu (zakupach), utrzymaniu oraz korzystaniu z elektronicznych i informacyjnych technologii - o ile nie niesie to ze sobą nadmiernych obciążeń dla takich agencji, związanych z daną technologią („unless an undue burden would be imposed on the department or agency”) – aby takie technologie i usługi, bez względu na wykorzystywany nośnik danych („regardless of the type of medium of the technology”):

• zapewniały osobom niepełnosprawnym, które są pracownikami federalnymi, dostęp i możliwość korzystania z informacji i danych, w stopniu porównywalnym do dostępu i korzystania z informacji oraz danych przez pracowników federalnych, którzy nie są obarczeni niepełnosprawnością,
• zapewniły innym osobom niepełnosprawnym, a więc „członkom społeczeństwa” („members of the public”), możliwość dostępu do informacji publicznej („seeking information or services”) w stopniu porównywalnym do realizowania prawa takiego dostępu przez osoby, które nie są obarczone niepełnosprawnością.

Prawodawca amerykański dostrzegł, że w administracji federalnej mogą być zatrudnione osoby niepełnosprawne, np. w ramach stosunku pracy (ew. wykonując zlecenia), które – w sferze korzystania z technologii informacyjnych i dostępu do danych – powinny być traktowane na równi z innymi osobami. Są to zatem postanowienia w istocie zakazujące dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność w stosunku pracy. Drugi z wymienionych obowiązków dotyczy osób spoza administracji federalnej, które realizują swoje prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej rozumiane jest tu również jako prawo korzystania z dostępnej infrastruktury informacyjnej („publicznych serwisów społeczeństwa informacyjnego”), za pomocą której realizowane jest prawo do informacji w znaczeniu dostępu do treści.

W jaki sposób interpretować dostępność („Accessibility”) techniki informacyjnej dla potrzeb spełnienia powyższych obowiązków? Urządzenia, systemy i usługi, które będą wchodziły w zakres pojęcia „technika informacyjna”, powinny być zgodne ze standardami przyjmowanymi i publikowanymi przez the Architectural and Transportation Barriers Compliance Board (por. poniżej). Przepisy te wprowadzają zatem dostępność formalną (dostępne jest to, co zgodne z opublikowanym standardem, nie zaś to, co rzeczywiści pozwala na korzystanie z określonej technologii informacyjnej).

Pozostaje problem „nadmiernych obciążeń” (rozumianych jako „znaczne utrudnienia lub koszt” – „significant difficulty or expense”) przy wdrażaniu technologii informacyjnych. W przypadku, gdy tworzenie, zamawianie, obsługa lub konserwacja, a także korzystanie z technologii elektronicznej i informacyjnej, która jest zgodna z opublikowanymi standardami, wiąże się z nadmiernymi obciążeniami dla agencji federalnych, agencje te powinny wdrożyć alternatywne sposoby działania („Alternative means efforts”), co oznacza, że agencja powinna takim osobom umożliwić wykorzystanie danych i informacji w „alternatywny sposób”. Taka regulacja w powiązaniu z procedurami administracyjnymi, które będą miały zastosowanie w przypadku braku stosowania standardów, a które zostały omówione w dalszej części tego opracowania, powoduje ograniczenie „stanowczości” zasad dostępności do technologii informacyjnej przez osoby niepełnosprawne.

Zarządzanie zasadami dostępności technologii informacyjnej w administracji federalnej USA

Zgodnie z omawianym przepisem 29 U.S.Code 794d ustawa wprowadzająca normy w zakresie gwarantowania równego dostępu do informacji i technologii informacyjnych nadała istniejącej od 1973 roku, niezależnej agencji federalnej, działającej pod nazwą the Architectural and Transportation Barriers Compliance Board (albo w skrócie: Access Board), pewne dodatkowe kompetencje i obowiązki.

Access Board jest organem koordynującym, w skład którego wchodzą: w połowie przedstawiciele administracji publicznej, reprezentujący większość agencji federalnych, w połowie zaś składa się z osób powołanych przez prezydenta USA, przy czym większość z tych ostatnich musi być obarczona niepełnosprawnością.

Po nowelizacji związanej z 29 U.S.Code 794d – Access Board, jako agencja standaryzacyjna, jest odpowiedzialna również za opracowywanie i publikowanie standardów realizujących prawa osób niepełnosprawnych do równego traktowania w sferze technologii informacyjnej. Standardy opracowywane są w konsultacji z szefami federalnych agencji, wśród których amerykańska ustawa szczególnie wymienia Sekretarza ds Edukacji (the Secretary of Education), Szefa agencji odpowiedzialnej za logistykę rządu federalnego (the Administrator of General Services), Sekretarza ds Handlu (the Secretary of Commerce), Przewodniczącego Federalnej Komisji Komunikacji (the Chairman of the Federal Communications Commission) oraz Sekretarza Obrony (the Secretary of Defense). W procesie opracowywania ww. standardów uczestniczą również przedstawiciele przedsiębiorstw działających na rynku technologii informacyjnych oraz przedstawiciele organizacji społecznych (w szczególności, chociaż nie tylko, reprezentujących osoby niepełnosprawne).

Standardy, o których mowa, dotyczyć mają zarówno samych urządzeń, systemów i usług, które łącznie składają się na pojęcie „technologii informacyjnej” w rozumieniu 40 U.S. Code § 11101, ale również powinny obejmować techniczne i funkcjonalne kryteria wydajności („the technical and functional performance criteria”) tych urządzeń i systemów, konieczne do wdrożenia wymagań nałożonych na agencje i departamenty w sferze równego traktowania osób niepełnosprawnych.

Access Board została również zobowiązana do okresowej analizy stosowania publikowanych przez siebie standardów, a w razie konieczności – również do ich zmiany. Ma to uwzględnić postęp technologiczny, a co za tym idzie nowe bariery dostępności i nowe możliwości im przeciwdziałaniu.

31 marca 2000 r. Access Board opublikował dokument „Notice of Proposed Rulemaking”, w którym znalazły się pierwsze rekomendacje dotyczące standardów w sferze dostępności techniki elektronicznej i informacyjnej (por. Electronic and Information Technology Accessibility Proposed Standards). Przepisy te, po pewnej dyskusji związanej z ich nowatorskim charakterem, zostały następnie włączone do the Federal Acquisition Regulation (FAR), czyli do federalnych zasad zamówień publicznych…

Dostępne technologie informacyjne a planowanie zamówień publicznych

Jak zostało odnotowane wyżej - przyjęte przez Access Board standardy wpływają na proces zamówień publicznych. Dzieje się tak przez zobowiązanie federalnego koordynatora zamówień publicznych, którym jest the Federal Acquisition Regulatory Council do nowelizowania zasad znajdujących się w zarządzeniu the Federal Acquisition Regulation, a które wiążą, z pewnymi wyjątkami, wszystkie agencje rządu federalnego (nawiasem mówiąc FAR działa przy Office of Federal Procurement Policy, które funkcjonuje w ramach Biura Zarządzania i Budżetu (Office of Management and Budget, OMB) rządu federalnego). Wyjątki te, dotyczą m.in. takich agencji federalnych, jak the United States Postal Service (na uwagę zasługuje, że nakładając na agencje federalne zobowiązania w sferze dostępności, przepis § 794d wprost włączył the United States Postal Service w zakres stosowania tego przepisu), the Federal Aviation Administration, czy - przykładowo - the Bonneville Power Administration (jedna z agencji Departamentu Energii, która zarządza the Federal Columbia River Power System), itp., które publikują własne polityki zamówień („Federal procurement policies and directive”), ale również one winny zmodyfikować swoje polityki, by uwzględnić wypracowane przez Access Board standardy w dziedzinie dostępności. Zarówno FAR, jak również inne agencje federalne (korzystające z wyłączenia spod regulacji FAR), powinny uwzględnić standardy Access Board w ciągu sześciu miesięcy od ich opublikowania (analogicznie w przypadku modyfikacji już istniejących i opublikowanych wcześniej standardów).

Po raz kolejny pojawia się problem „nadmiernych obciążeń” dla agencji federalnych, związany z przyjętymi przez Access Board standardami. Jak zostało wspomniane wyżej - agencje powinny zmodyfikować swoje polityki zamówień i stosować tak zmodyfikowane polityki. Prawodawca amerykański uwzględnił sytuację, w której, w przypadku konkretnego zamówienia publicznego, może okazać się, że zamówienie zgodne z ww. standardami wiązać się będzie również z „nadmiernymi obciążeniami” dla agencji lub departamentu. W takim przypadku, jeśli agencja lub departament będą jednak chciały złożyć zamówienie uwzględniające alternatywne sposoby dostępu do informacji (por. powyżej) – w dokumentacji zamówienia powinny one wyjaśnić przyczyny, dla których sprostanie standardom dostępności napotyka „nadmierne obciążenia”. Wydaje się, że taka konstrukcja z jednej strony uelastycznia proces zamówień publicznych, ale jednocześnie dodatkowo ogranicza siłę oddziaływania systemu zapewnienia traktowania osób niepełnosprawnych w zakresie korzystania z technik informacyjnych w administracji publicznej USA. Ocenę "nadmiernych obciążeń" pozostawiono praktyce wymiaru sprawiedliwości.

Uwzględniając regulacje FAR można stwierdzić, że agencje nie zawsze będą zmuszone do dokonywania zakupu dostępnej technologii informacyjnej. Poza wskazanym już wyjątkiem w sferze systemów bezpieczeństwa narodowego oraz techniki informacyjnej, która przez kontraktujący z rządem federalnym podmiot został nabyty w sposób niezwiązany z danym kontraktem (incydentalnie wobec kontraktu federalnego), a także sytuacje, w których nabycie danej techniki informacyjnej wiązałoby się z „nadmiernymi obciążeniami”, można wspomnieć tu również wyjątki dotyczące sprzętu dostępnego jedynie przez personel wsparcia technicznego oraz nabycie związane z określonym przepisami zamówień publicznych minimalnym kosztem jednostkowym („micro-purchase” - chodziło o jednostkowy koszt nabycia towaru lub usługi nie większy niż 2,5 tys dolarów, przy czym wyjątek ten dotyczył zakupów dokonanych do 1 października 2004 roku i zawężony był do zakupów dokonanych na „wolnym rynku”, co oznaczało, że wyjątkiem tym nie były objęte zakupy w ramach agencyjnych kontraktów zbiorowych, jak Federal Supply Schedule, Governmentwide Acquisition Contracts (GWACs), multi-agency contracts, lub Indefinite Delivery/Indefinite Quantity (IDIQ)).

Jak daleko ma sięgać technologiczna dostępność?

Są różne rodzaje niepełnosprawności. Są nią obarczeni zarówno niewidomi i niedowidzący, głusi i niedosłyszący, ale również osoby, które z różnych powodów mogą mieć kłopoty z poruszaniem się lub koordynacją ruchową, jak również obarczone obniżoną sprawnością komunikowania się (np. zaburzenia mowy). Czy wszystkie tego typu rodzaje niepełnosprawności powinny być uwzględnione przy konstrukcji urządzeń i systemów oraz projektowaniu oprogramowania i usług składających się na pojęcie technologii informacyjnej w rozumieniu omawianych przepisów? A jeśli usługi „społeczeństwa informacyjnego” oferowane są ogółowi tego społeczeństwa, to czy to znaczy, że agencje i departamenty federalne powinny wyposażyć każdego członka społeczności w specjalne urządzenia lub systemy, które pozwalają na skorzystanie z takich usług? Prawodawca amerykański zdecydował się na wyznaczenie pewnych granic, w których rząd federalny odpowiada za dostępność usług dla osób niepełnosprawnych.

Omawiane przepisy wprowadzają pewne klauzule interpretacyjne, na podstawie których, jeśli rząd federalny USA (każda z federalnych agencji czy departamentów) udostępnia publicznie dane lub informacje za pośrednictwem „technologii informacyjnej”, o której mowa w niniejszym opracowaniu, to żadne z postanowień 29 U.S. Code § 794d nie może być rozumiane w taki sposób, że zobowiązuje rząd federalny do:

• wykorzystywania przez osoby fizyczne wyposażenia będącego własnością rządu federalnego w innym miejscu, niż to, w którym za jego pośrednictwem lub z wykorzystaniem którego dostarczane są te „technologie informacyjne” (a więc również usługi);
• zakupu wyposażenia pozwalającego na dostęp osobom fizycznym do informacji w innym miejscu, niż to, w którym „technologie informacyjne” są dostarczane w sposób publiczny.

Oznacza to tyle, że dostępność technologii informacyjnej kończy się tam, gdzie kończy się władztwo federalne nad infrastrukturą dostarczającą te technologie informacyjne. Przykładowo – o ile rząd federalny zdecyduje się udostępnić publicznie urzędomat, to ten urzędomat powinien spełniać kryteria dostępności wyznaczone przez standardy Access Board. Nie oznacza to jednak, że urzędomat powinien nadawać się do przeniesienia w inne miejsce, albo, że obarczone niepełnosprawnością osoby fizyczne mogą oczekiwać zakupu przez rząd federalny dodatkowego wyposażenia przeznaczonego tylko dla tych osób, a służącego do korzystania z udostępnionych urządzeń, systemów lub usług, w wybranym przez taką osobę miejscu.

Dodatkowo przepis § 794d (a) (6) (B) stwierdza, że poza ogólną koniecznością spełnienia wyznaczonych przez Access Board standardów – instalowanie specjalnego oprogramowania zapewniającego dostępność na stanowiskach osób sprawnych nie jest konieczne. Dotyczy to również specjalnego, dodatkowego wyposażenia w urządzenia peryferyjnych mających takie zastosowanie. Po prostu w myśl omawianych przepisów nie trzeba stosować technologii wspomagających dostępność, jeśli tego typu technologie wspomagające w danym przypadku nie są konieczne (gdy nie są potrzebne). Osoby nie obarczone niepełnosprawnością, które są zatrudnione w agencjach i departamentach federalnych, raczej nie powinny oczekiwać, że ich stanowiska pracy będą wyposażone w specjalne oprogramowanie lub peryferia dostępowe. Dostaną raczej tylko takie wyposażenie, które pozwoli im na normalną pracę. Omawiane przepisy nie wprowadzają wymogu, by każde stanowisko pracy w administracji publicznej USA było wyposażone we wszystkie możliwe techniki dostępowe.

Powyższe oznaczać musi jednak również, że dane, w tym programistyczne systemy ich prezentowania, powinny być dostarczane do końcówki systemu w taki sposób, że zapewnione będzie potencjalne równe traktowanie osób sprawnych i niepełnosprawnych. Przykładowo - dostarczanie danych w formacie tekstowym pozwoli na skorzystanie z nich zarówno osobie sprawnej, ale również – potencjalnie – osobie głuchej lub niewidomej, w tym ostatnim przypadku wówczas, gdy stanowisko pracy, lub przykładowy urzędomat będą wyposażone – poza „standardowym” wyposażeniem – również w funkcje pozwalające na interpretację tekstu w sposób umożliwiający np. syntezowanie mowy lub przełożenie tego tekstu na sygnały listwy braille'owskiej. Interakcja zwrotna również będzie potencjalnie zapewniona (jeśli projektant interfejsu o to zadba), co może okazać się ważne w przypadku korzystania z aplikacji przewidującej np. wypełnianie formularzy. Dla odmiany dostarczanie danych „tekstowych” jedynie jako zeskanowanych bitmap tam, gdzie mogłyby one być dostarczane tekstowo, będzie już niedostępne, gdyż nawet przy wykorzystaniu specjalnego oprogramowania, lub mimo zainstalowanych urządzeń peryferyjnych, interpretacja takich danych może okazać się niemożliwa.

Mechanizmy egzekwowania prawa równego traktowania

W okresie sześciu miesięcy od opublikowania przez Access Board stosowanych standardów w dziedzinie dostępności każda osoba obarczona niepełnosprawnością może złożyć skargę („complaint”) na działanie agencji lub departamentu federalnego, zarzucając w skardze, że agencja lub departament nie respektują nałożonych na nie w omawianych przepisach obowiązków. Prawodawca przewidział pewne ograniczenie możliwości składania skargi. Skarga taka może dotyczyć jedynie takich technologii informacyjnych i elektronicznych, które zostały przez rząd federalny nabyte w okresie nie krótszym niż sześć miesięcy od daty publikacji standardu. W założeniu chodziło o to, by skarga dotyczyła „nowego porządku” po przyjęciu ustawy i związana była z technologią informacyjną zamawianą przez rząd federalny już pod rządami nowych regulacji i standardów.

Skargi takie należy składać za pośrednictwem agencji lub departamentu, których praktyk dyskryminacyjnych dotyczą zarzuty. Do skarg tego typu mają zastosowanie procedury przewidziane w § 794 U.S.Code, który zatytułowany jest „Zakaz dyskryminacji w realizacji federalnych grantów i programów” („Nondiscrimination under Federal grants and programs”; nota bene - przepisy te odwołują się również do standardów ustanawianych na podstawie ustawy the Americans with Disabilities Act of 1990).

Obok procedury administracyjnoprawnej ustawodawca amerykański przewidział również, że każda osoba obarczona niepełnosprawnością może złożyć pozew cywilny („Civil actions”), w którym będzie domagała się respektowania praw realizowanych przez przepisy § 794a (a)(2) - a więc dotyczące ustanawiania standardów, oraz § 794a (b), tj. przepisy wprowadzające obowiązek dostarczania „wsparcia technicznego” m.in. dla osób indywidualnych, omawianej ustawy. Sądem właściwym do rozpoznawania pozwów cywilnych tego typu jest federalny sąd dystryktowy (federal district court). Systematyka przepisów dotyczących możliwych na gruncie ustawy o rehabilitacji pozwów cywilnych tłumaczona jest przez amerykańską doktrynę w ten sposób, że aby móc dochodzić roszczeń cywilnoprawnych, w pierwszej kolejności należy wyczerpać drogę administracyjnoprawną. Nie budzi wątpliwości możliwość dochodzenia na drodze cywilnoprawnej roszczeń niemajątkowych (np. zaprzestanie naruszenia prawa równego traktowania), ale sposób sformułowania przepisów może powodować pewne kłopoty związane z dochodzeniem roszczeń majątkowych (np. zadośćuczynienia związanego z praktykami dyskryminującymi). Przywołane przepisy wprost jednak mówią o tym, że powód może domagać się zwrotu uzasadnionych kosztów procesu. Na internetowej stronie American Foundation for the Blind można znaleźć artykuł pt. “Memo Regarding Remedies Available Under Section 508 of the Rehabilitation Act”, w którym opisano roszczenia możliwe na gruncie omawianych tu przepisów i problemy związane z ich interpretacją.

Przepisy § 794d U.S.Code nie mogą być interpretowane w taki sposób, że ograniczą stosowanie jakichkolwiek procedur lub praw ustanowionych przez przepisy federalne, które to przepisy będą wprowadzały równą lub większą ochronę osób niepełnosprawnych. Wśród takich przepisów ustawodawca amerykański wymienił m.in. § 791 oraz § 794a U.S. Code, a w tych przepisach znajdują się normy dotyczące - odpowiednio – zatrudniania osób niepełnosprawnych w ogólności oraz niektórych roszczeń przeciwko rządowi federalnemu jako pracodawcy (przywołane tam przepisy odnoszą się również do zakazu dyskryminacji ze względu na rasę, kolor czy pochodzenie).

Ewaluacja działania systemu równego traktowania w sferze „techniki informacyjnej”

Ustawa przewidziała, że nie później niż 18 licząc od 7 sierpnia 1998 roku prokurator generalny („Attorney General”) przedstawi Prezydentowi USA specjalny raport na temat dostępności technologii elektronicznej i informacyjnej („electronic and information technology (EIT)”) rządu federalnego. Prawodawca przewidział również, że po pierwszym raporcie miały zostać przygotowywane okresowe raporty, które prokurator generalny przedkładać ma zarówno Prezydentowi USA, jak również Kongresowi. Te raporty zaś mają uwzględniać rekomendacje dla agencji oraz departamentów, które dotyczą stosowania przepisów dotyczących dostępności. Te raporty również mają podsumowywać postępowania związane z indywidualnymi skargami, które przewiduje § 794d. lit. f ustawy (por. powyżej). Wszyscy szefowie federalnych agencji oraz departamentów zostali zobowiązani do przedkładania prokuratorowi generalnemu wszelkich informacji, które uzna on za istotne, by przygotować swój raport. W ten sposób prawodawca amerykański ustanowił swoistą procedurę ewaluacji ustawy.

Taki raport powstał i został przedłożony Prezydentowi, a nosi on tytuł „Information Technology and People with Disabilities: The Current State of Federal Accessibility”. Raport uwzględnia takie rodzaje aktywności rządu federalnego, jak strony internetowe („Federal Agencies' Web Pages”), stosowane oprogramowanie („Software”), technologie telekomunikacyjne („Telecommunications”), urzędomaty („Kiosks and Other Information Transaction Machines (ITMs)”), wyposażenie biurowe, takie jak drukarki, faxy, kopiarki („Fax Machines, Copiers, Printers, and Other IT Office Equipment”), aż wreszcie dotyczy również polityki zamówień publicznych oraz obserwowanej praktyki w tym zakresie („Procurement Policies and Practices”).

Aby przygotować ten pierwszy z raportów – specjalna komórka w Departamencie sprawiedliwości, która zajmuje się prawami obywatelskimi (The Department of Justice's Civil Rights Division) zebrała dane ankietowe z 81 agencji federalnych.

Jednym z ustaleń raportu była konieczność zwiększenia koordynacji wdrażania technologii dostępowych. Rekomendowano Prezydentowi USA, by wydał „Technology Accessibility Coordination Directive”, a w dokumencie tym ustanowił zasady usprawniające pracę wspomnianej przy okazji omawiania systematyki przepisów rady ds. osób niepełnosprawnych (Disability Coordinating Council (IDCC)). Dokument prezydencki powinien również wyjaśnić wzajemne relacje między różnymi przepisami gwarantującymi prawa osób niepełnosprawnych oraz zobligować agencje i departamenty federalne do zaangażowania się w prace IDCC. W rekomendacjach proponuje się również, by w każdej agencji powołano specjalnych koordynatorów ds. dostępności techniki informacyjnej dla osób niepełnosprawnych. Tacy koordynatorzy z poszczególnych agencji i departamentów powinni włączyć się prace międzyagencyjnego kolegium koordynacyjnego, które działa pod nazwą The Universal Access Working Group (UAWG) (nota bene - "dostęp uniwersalny" to interesujące koncepcja i warto rozwinięcia pojęcie).

W zakresie przeglądu stron internetowych zauważono, że konieczne jest testowanie pod względem dostępności takich stron dla osób niepełnosprawnych przed uruchomieniem witryn rządowych. Uznano, że konieczne jest utworzenie specjalnego poradnika, w którym zgromadzone będą zasady tworzenia dostępnych stron internetowych, a jeśli tego typu poradniki funkcjonują już w agencjach, to powinny być zaktualizowane tak, by uwzględniać problematykę dostępności internetowych zasobów dla osób niepełnosprawnych (trzeba przypomnieć, że z problemami dostępowymi przy korzystaniu z internetowych zasobów mogą się spotkać nie tylko osoby niewidome, ale również niedowidzące, daltoniści, ale również osoby niesłyszące, a to np. w przypadku, gdy w internecie publikuje się materiały multimedialne, itp.; por. Accessibility a publiczne materiały audiowizualne). W USA niewielkie agencje federalne mogą korzystać ze wsparcia The Government Printing Office (GPO), które będzie udostępniało swoje techniczne zasoby (np. hosting). Uznano, że GPO powinno być liderem dostępności internetowych zasobów i troszczyć się o to, by wszystkie strony internetowe, które powstają przy wykorzystaniu zasobów tego biura, były dostępne dla osób niepełnosprawnych. W rekomendacjach można przeczytać również zalecenie, by na każdej federalnej stronie internetowej podawany był specjalny adres poczty elektronicznej, za pomocą którego osoby niepełnosprawne mogłyby raportować problemy z dostępnością udostępnionych zasobów. Zaproponowano, by – jeśli agencja udostępnia szczególne informacje dla osób niepełnosprawnych, np. wersje tekstowe lub instrukcje dla niepełnosprawnych – odnośniki takie znalazły się w serwisach agencji w określonym miejscu (w taki sposób, by osoby niepełnosprawne, np. niewidome, w pierwszej kolejności trafiły właśnie na taki donośnik, a więc powinny to być odesłania umieszczone „najwyżej” i „najbardziej z lewej strony”). Poświęcono również wiele miejsca na formaty udostępniania informacji. Dostrzeżono m.in., że dostępność informacji gromadzonych w formacie PDF lub w dokumentach programu Microsoft's PowerPoint może być niepełna. Jeśli zatem agencja udostępnia informacje w tego typu formatach, które są nie w niepełni dostępne – powinna również dostarczać te same informacje w formatach tekstowych (ASCII, HTML). Jeśli nie byłoby to możliwe – za pośrednictwem specjalnie w tym celu udostępnionych danych kontaktowych osoby niepełnosprawne powinny móc poprosić o udostępnienie opublikowanych informacji w dostępnych formatach.

W zakresie oprogramowania wykorzystywanego przez agencje federalne dostrzeżono konieczność sprawdzania zapotrzebowania na szkolenia, ze szczególnym uwzględnieniem osób niepełnosprawnych, które korzystają z głównych, mainstreamowych aplikacji, z których korzysta się w agencjach. Szkolenia są tu jednym z głównych narzędzi zwiększania dostępności i to nie tylko szkolenia dla osób niepełnosprawnych, ale mowa jest również o szkoleniach osób zatrudnionych w działach IT, albo w działach zamówień publicznych, by poznały one problemy dostępności do wykorzystywanego w agencjach oprogramowania. Jeśli takie osoby zostałyby przeszkolone – ułatwi to następnie udzielanie wsparcia technicznego, ale również pomoże zamawiać takie oprogramowanie, które lepiej będzie wykorzystywane przez zatrudnione w agencji osoby niepełnosprawne. Poza szkoleniami agencje, zwłaszcza te większe, powinny powołać specjalne centra do testowania oprogramowania („Software Compatibility Testing Centers”), a tam powinno dochodzić do badania przydatności oprogramowania dla potrzeb niepełnosprawnych. Są również rekomendacje dotyczące tworzenia dokumentacji technicznej wykorzystywanego oprogramowania, ze szczególnym uwzględnieniem instrukcji korzystania z opcji dostępowych. Rekomendacje dostrzegają oprogramowanie nazywane „commercial off-the-shelf” (COTS), czyli komercyjne oprogramowanie „pudełkowe”, i zobowiązują GSA oraz Access Board do skontaktowania się z producentami takiego oprogramowania w celu ustalenia, czy producenci ci pracują nad ewentualnymi nakładkami zwiększającymi dostępność takiego oprogramowania dla osób niepełnosprawnych. Ta ostatnia rekomendacja miała istotne znaczenie na początku działania przepisów § 508, gdyż docelowo przecież w administracji federalnej miało nie być żadnego oprogramowania, ani innych rozwiązań, które byłoby niedostępne dla osób niepełnosprawnych.

W zakresie technologii telekomunikacyjnych rekomendacje zwracają uwagę m.in. na rozwiązania pozwalające osobom głuchym lub niedosłyszącym na korzystanie z telefonii (chodzi o urządzenia nazywane TTY: Teletypewriter, Teletype, por. telecommunications device for the deaf (TDD)). Tu również postawiono na szkolenia, ze szczególnym uwzględnieniem osób, które mogą odebrać telefoniczne połączenie od osób korzystających z takich urządzeń. Zaproponowano utworzenie infolinii dla osób korzystających z urządzeń tego typu, usprawnienie automatycznych usług telefonicznych, by uwzględniały takie sytuacje (np. przez umożliwienie kontaktu z przeszkolonym operatorem poprzez – przykładowo – wybranie na klawiaturze cyfry „zero”, etc.). Rekomendowano wreszcie działania zmierzające do wyposażenia wszystkich agencji i departamentów w narzędzia do rozpoznawania mowy („Voice Recognition Technology”).

W podobnym duchu rekomendowano działania w odniesieniu do wyposażenia biurowego (m.in. w zakresie instrukcji obsługi, w zakresie możliwości sterowania danym urządzeniem za pośrednictwem terminala komputerowego), czy urzędomatów (tu m.in. w zakresie wyposażenia takich urzędomatów w dostępne osobom niepełnosprawnym interfejsy, albo w zakresie lokalizacji takich urządzeń, by były dostępne dla osób poruszających się na wózku).

Omawiane w niniejszym opracowaniu przepisy zobowiązują prokuratora generalnego (w praktyce działa tu Departament Sprawiedliwości) do ewaluacji działań agencji federalnych co dwa lata. Przeprowadzono takie badania m.in. w roku 2001 oraz 2003. Wyniki ankiet oraz wnioski po przeprowadzonych badaniach można znaleźć na specjalnej stronie Departamentu Sprawiedliwości, zaś bardziej aktualne zasoby – na dedykowanej omawianym przepisom stronie internetowej (por. poniżej).

Popularyzowanie w administracji publicznej standardów i dobrych praktyk w obszarze dostępności techniki informacyjnej

W grudniu 1995 roku, a więc jeszcze przed omawianą wyżej nowelizacją the Rehabilitation Act, w ramach U.S. General Services Administration utworzono Biuro ds tworzenia spójnej polityki rządu federalnego - the Office of Governmentwide Policy (OGP). W ramach OGP utworzono również departament ds. dostępności - IT Accessibility & Workforce Division. Departament ten został zobowiązany (m.in. w opisanych wyżej rekomendacjach departamentu sprawiedliwości) do edukowania i popularyzowania wśród pracowników administracji federalnej zasad dostępności do technologii informacyjnych dla osób niepełnosprawnych.

W ramach wsparcia technicznego, o którym mowa, udostępniono specjalny numer infolinii, pod którym zarówno osoby niepełnosprawne, ale również pracownicy federalnych agencji i departamentów, a także przedstawiciele biznesu, mogą zasięgać informacji na temat dostępnej dla osób niepełnosprawnych techniki informacyjnej oraz praktyk stosowania omawianych tu przepisów. Powołano również specjalne centrum wsparcia technicznego („Technical Support Center”), które służy pomocą wszystkim zainteresowanym osobom (w tym również organizacjom społecznym, które zajmują się rzecznictwem i reprezentacją osób niepełnosprawnych). Uruchomiono również stronę internetową gromadzącą wszelkiego rodzaju informacje dotyczące "§ 508", fora dyskusyjne a nawet internetowe katalogi produktów (wraz ze zdjęciami) i rozwiązań technicznych, w których opisano przydatność tych produktów i usług dla rozwiązywania problemów dostępności. GSA organizuje również szkolenia dla federalnych kadr zatrudnionych zarówno w działach IT, ale również w sferze zamówień publicznych oraz – generalnie – osób zatrudnionych przy zarządzaniu instytucjami publicznymi.

W efekcie internetowy serwis poświęcony „Section 508” jest jednym z głównych narzędzi, którym posługuje się agencja przy popularyzowaniu dobrych praktyk oraz standardów w sferze dostępności osób niepełnosprawnych do informacji i usług społeczeństwa informacyjnego. W ten m.in. sposób spełniany jest ustawowy obowiązek nałożony na szefa General Services Administration (funkcja ta nosi nazwę The Administrator of General Services) oraz na Access Board, by technicznie wspierali („to provide technical assistance”) zarówno zainteresowane osoby fizyczne, jak również agencje i departamenty federalne w spełnianiu wymagań stawianych przez omawiane wyżej przepisy.

Dostępność a gospodarcza aktywność podmiotów prywatnych

Ustawa the Rehabilitation Act nie jest jedyną ustawą, która dotyczy praw osób niepełnosprawnych w USA (w Sieci dostępne są różne opracowania prawa osób niepełnosprawnych, a wśród nich m.in. „A Guide to Disability Rights Laws” (2005)). O ile niniejsze opracowanie dotyczy takich przepisów, które wprowadzają zasady równego traktowania osób niepełnosprawnych w „kontaktach” z rządem federalnym, to przepisy te mają ograniczone zastosowanie do podmiotów prywatnych, w szczególności podmiotów, które dostarczają na rynek amerykański technologię informacyjną. Takie podmioty będą związane tymi przepisami tylko o ile kontraktują z rządem federalnym, dostarczając temu rządowi zamówione rozwiązania. Założenie amerykańskiego ustawodawcy było takie, że jeśli wprowadzi obowiązek zapewnienia równego traktowania osób niepełnosprawnych w sferze ICT, a zrobi to głównie w sferze zamówień publicznych – pomioty prywatne, które będą chciały kontraktować z rządem federalnym będą rozwijały techniki dostępowe w głównych liniach swoich produktów (i usług).

Ta zasada dotyczy również serwisów internetowych. Jeśli serwis internetowy, który rozwijany jest przez podmiot prywatny, w całości lub w części ma być wykorzystywany przez pracowników rządu federalnego – jego wydawca zobowiązany jest do stosowania zasad dostępności, które ustanowiono na podstawie „Section 508”.

Nie mniej jednak na uwagę zasługuje pozew, który na początku 2006 roku został wytoczony przeciwko serwisowi internetowemu target.com (w ramach tego serwisu jego wydawca zajmuje się internetowym handlem detalicznym; por. również: Dostępność w sektorze prywatnym, czyli sprawa przeciwko target.com). W pozwie wytoczonym przez niewidomego studenta zarzucono wydawcy serwisu, że naruszył postanowienia amerykańskiej ustawy the Americans With Disabilities Act (ADA), a konkretnie przepisów skodyfikowanych w 42 U.S.Code §§ 12181 i następnych (te przepisy znajdują się w Tytule 42 U.S. Code, poświęconemu publicznej ochronie zdrowia („The public health and welfare”), Rozdziale 126 tego Tytułu, w którym znalazły się zasady równego traktowania osób obarczonych niepełnosprawnością („Equal opportunity for individuals with disabilities”), a tam w Podrozdziale III, poświęconym usługom oferowanym przez prywatny sektor, a skierowanych do ogółu społeczeństwa („Public accommodations and services operatem by private entities”)). Zarzucono mu również naruszenie stanowych przepisów: the Unruh Civil Rights Act, California Civil Code §§ 51 i następnych oraz the Disabled Persons Act, California Civil Code §§ 54 i następnych (w tym miejscu warto zauważyć, że poza prawem federalnym również prawo stanowe może przewidywać regulacje chroniące prawa osób niepełnosprawnych). Pozew wspierany był przez organizację National Federation of the Blind i doczekał się nawet statusu pozwu zbiorowego (por. National Federation of the Blind v. Target Corp. (N.D. Cal October 2, 2007), Case No. C 06-1802 MHP).

Wcześniej, 7 września 2006 roku, sędzia Marilyn Hall Patel uznał, że wydawca komercyjnie działającej witryny internetowej może być pozwany w związku z naruszeniem zakazu dyskryminacji osób niepełnosprawnych, a serwisy internetowe można oceniać na gruncie zasad równego traktowania. Target Corporation argumentowała, że przepisy ADA dotyczą jedynie „fizycznych miejsc” (opisywanych słowami „brick and mortar” – cegły i zaprawa), a próba rozszerzenia interpretacji pojęcia „a place of accommodation” na prywatną aktywność w internecie stanowi naruszenie „klauzuli handlowej” znajdującej się w amerykańskiej konstytucji (The Commerce Clause, Article I, Section 8, Clause 3).

We wrześniu 2008 roku strony zawarły ugodę sądową (Treść ugody sądowej: Class Action Settlement, August 27, 2008, Case No.: C 06-01802 MHP (PDF)), na podstawie której wydawca serwisu target.com został zobowiązany do wprowadzenia zmian w prowadzonym przez siebie serwisie internetowym oraz do utworzenia specjalnego funduszu w wysokości 6 milionów dolarów z przeznaczeniem na zaspokojenie roszczeń związanych z pozwem zbiorowym. Poza ustanowieniem funduszu sąd zasądził na rzecz powodów zwrot kosztów postępowania („reasonable attorneys fees and litigation costs”) w wysokości 3,738,864.96 dolarów. W ten sposób w amerykańskim systemie prawnym pojawiła się dość istotne rozstrzygnięcie, które sugeruje, że zasady równego traktowania osób niepełnosprawnych mają również zastosowanie do internetowych serwisów prowadzonych przez podmioty prywatne.

A w Polsce?

Jak wspomniałem we wstępie - prosze o wszelkie krytyczne uwagi oraz wszelkie uzupełnienia i sprostowania dotyczące powyższych uwag. Proszę również o komentarze dotyczące możliwych do wprowadzenia w Polsce rozwiązań legislacyjnych w powyższym zakresie. Jak wygląda w praktyce proces planowania wydatków na ICT w polskiej administracji publicznej? Jakie narzędzia prawne można stosować - Państwa zdaniem - w przypadku, gdy szeroko pojęte organy władzy publicznej stosują rozwiązania dyskryminujące grupy obywateli w sposób pośredni lub bezpośreni ze względu na technologię? Kto w Polsce jest albo powinien być odpowiedzialny za całość infrastruktury teleinformatycznej, która służy do realizacji celów publicznych? Jeśli znacie Państwo interesujące opracowania dotyczące innych porządków prawnych i praktyki stosowania przepisów w innych krajach - również proszę o pozostawienie w komentarzu informacji kierującej do źródeł. W kolejnym opracowaniu spróbuję przyjrzeć się systemowi prawnemu Wielkiej Brytanii.