Federalny Główny Informatyzator USA - elektroniczna administracja w strukturze władzy

Administracja federalna USA ma osobę, która będąc wysoko umocowaną w strukturach władzy wykonawczej (w administracji Prezydenta USA) odpowiada za koordynację przeróżnych działań amerykańskiego rządu w sferze e-government. Wbrew pozorom nie jest to funkcja czysto techniczna. Osoba będąca formalnie Administratorem Biura Rządu Elektronicznego w Biurze Zarządzania i Budżetu ma często decydujący głos w planowaniu i dysponowaniu finansami przez poszczególne agencje federalne. Zajmuje się takimi kwestiami, jak prywatność albo dostępność infrastruktury informacyjnej dla osób niepełnosprawnych. O p. Viveku Kundrze pisałem m.in. w tekście Rejestry publiczne da się wyposażyć w XML i udostępniać obywatelom informacje bezpłatnie. Zanim jednak w USA dopracowali się silnego Federalnego Głównego Informatyzatora przeszli pewną drogę.

Najpierw powołano Radę Informatyzatorów (The Chief Information Officers (CIO) Council), a to mocą zarządzenia Prezydenta USA - Executive Order 13011 z 16 lipca 1996 roku (Federal Register Vol. 61, No. 140). Jak to wyglądało?

Powołany mocą zarządzenia rada głównych informatyzatorów (Chief Information Officers), została zaprojektowana jako organ wykonawczo-kontrolno-doradczy. Było to swoiste forum wymiany doświadczeń i ustalania potrzeb oraz standardów, które miało brać udział w procesie planowania inwestycji w sferze rządowego IT, monitorować i dokonywać ocen wykonanych już systemów, a także doradzać szefom agencji w przypadku konieczności modyfikacji lub porzucenia danego, istniejącego już systemu teleinformatycznego. Biuro CIO (czyli Chief Information Officers Council) było instytucją międzyagencyjną, koordynującą. Kto miał wchodzić w skład CIO Council? W poszczególnych agencjach rządowych miały zostać wydzielone komórki głównych informatyzatorów tych agencji. Wskazano 30 agencji federalnych, których informatyzatorzy tworzą CIO Council. Ale nie tylko oni. W skład tego gremium wchodzili również szefowie wskazanych w Zarządzeniu pionów takich agend rządowych, jak the Office of Management and Budget (OMB; to biuro miało nawet kilku przedstawicieli), ale również szefowie the Office of Science and Technology Policy, the Government Information Technology Services Board, the Information Technology Resources Board... Przewodniczącym tego gremium zostawał dyrektor departamentu zarządzania w Biurze Zarządzania i Budżetu (czyli we wskazanym wyżej OMB). Wiceprzewodniczącym zaś miał być wybierany z pośród członków Rady, tj. z CIO Council, człowiek, który miał pełnić funkcję głównego informatyzatora tej właśnie międzyagencyjnej agencji.

W swoim zarządzeniu Prezydent USA w pierwszej kolejności ustanowił pewną politykę usprawniania zarządzania infrastrukturą informatyczną ("management of information systems, including the acquisition of information technology"). Polityka ta miała być uzupełnieniem do przyjętych wcześniej ustaw: the Paperwork Reduction Act of 1995 (44 U.S.C. 3501 et seq.), the Information Technology Management Reform Act of 1996 oraz the Government Performance and Results Act of 1993. W ustanowionej polityce stwierdzono, że poszczególne agencje rządowe mają skupić się na takim działaniu rozbudowywanej przez siebie infrastruktury teleinformatycznej, które bezpośrednio wspierać będzie ich strategiczne misje. Agencje mają też wdrożyć procedury sprawdzające proces inwestycyjny, a to ma zmierzać do lepszej, bardziej efektywnej konstrukcji budżetu tych agencji, zwłaszcza zaś w sferze wydatkowania finansów na cele rozbudowy infrastruktury informatycznej ("implement an investment review process that drives budget formulation and execution for information systems"). Uznano, że agencje mają zrestrukturyzować swój sposób działania i to przed dokonaniem inwestycji w infrastrukturę informatyczną.

Każdy z głównych agencyjnych informatyzatorów miał się kierować założeniami ustanowionej przez Prezydenta USA polityki, a to m.in. oznacza współpracę z sektorem prywatnym (a więc przedsiębiorcami z branży ICT) w celu (a więc to współpraca "kierunkowa") zwiększenia efektywności realizowanych programów federalnych, ale również w celu promowania skoordynowanej, interoperacyjnej, bezpiecznej i dostępnej (współdzielonej - co oznacza mniej więcej tyle, co oznacza polski postulat informatyzacji horyzontalnej, która ma przenikać przez poszczególne resorty) infrastruktury rządowej ("to promote a coordinated, interoperable, secure, and shared Governmentwide infrastructure"). Dostrzeżono po prostu, że ta infrastruktura ICT budowana jest z komponentów dostarczanych przez sektor prywatny, któremu należy komunikować potrzeby rządu. Informatyzatorowie mieli też współpracować z władzami lokalnymi.

Poza samym powołaniem Rady Informatyzatorów, zarządzenie Prezydenta adresowane było do szefów agencji federalnych, którzy zostali zobowiązani do efektywnego wykorzystania technologii informacyjnych ("information technology"), ale ważny jest cel tego usprawniania: lepsze realizowania misji poszczególnych agencji oraz lepsze realizowanie misji publicznej ("to improve service to the public"). A więc powołanie CIOs nie kończyło sprawy - należało jeszcze ustalić odpowiedzialność i cele do realizacji istniejących struktur władzy wykonawczej. Wraz z przyjęciem zarządzenia szefowie agencji są zatem odpowiedzialni za zwiększenie jakości decyzji podejmowanych w stosunku do rozwijanej przez siebie infrastruktury (agencyjny CIO doradza). Silny nacisk położono na konieczność analizy przed aktem podjęciem decyzji inwestycyjnych, zwłaszcza zaś stwierdzono, że nowe inwestycje mają wspierać już realizowane przez inne agencje cele. Szefowie agencji powinni też wydzielić w swoich strukturach profesjonalne zespoły zarządzania infrastrukturą teleinformatyczną, a więc - jak wspomniałem wyżej - w ramach wszystkich agencji zostały powołane zespoły agencyjnych głównych informatyzatorów. Ich działania miały opierać się na zarządzaniu projektowym.

Trzeba wspomnieć jeszcze, że obok urzędników CIO w administracji Stanów Zjednoczonych pracują również urzędnicy, którzy noszą miano Chief Technical Officer lub Chief Technology Officer (w każdym przypadku nazwa ta skracana jest do CTO). Są to osoby, które w danej organizacji zajmują się kwestiami naukowo-technicznymi, kierujący pionami technicznymi.

Rola osób piastujących funkcje Chief Information Officera w poszczególnych agencjach rządowych zmieniała się. Początkowo osoby takie istotnie koordynowały kwestie infrastruktury informatycznej oraz wykorzystanie systemów komputerowych. Osoby takie stanowiły/stanowią wsparcie dla szefów poszczególnych komórek, by mogli oni realizować określone cele administracyjne. Urzędnicy ci podlegali albo szefom agencji, albo np. szefom komórek odpowiedzialnych za finanse w danej agencji. Stopniowo jednak coraz bardziej z urzędników o charakterze informatyczno-technicznym przekształcali się w urzędników dokonujących ewaluacji finansowania inwestycji. Obok planowania budżetowego zajmowali się również takimi kwestiami, jak bezpieczeństwo informacji, ochrona prywatności, dostępność technologii informacyjnych dla osób niepełnosprawnych, dostęp do informacji publicznej, rozpowszechnianie (w tym ponowne wykorzystanie) oraz archiwizowanie takich informacji.

W 2002 roku Kongres USA przyjął ustawę E-Government Act (PDF) (PUBLIC LAW 107–347—DEC. 17 2002, 116 STAT. 2899) z 17 grudnia 2002 roku [H.R. 2458] (cytowana jako E-Government Act of 2002). Już w pierwszym punkcie preambuły (FINDINGS AND PURPOSES) stwierdzono, że korzystanie z komputerów i internetu niezwykle szybko przekształca społeczne interakcje oraz relacje między obywatelami, przedsiębiorcami oraz rządem. Dzięki wykorzystaniu technik informatycznych do usprawnienia pracy państwa można zwiększyć dostępność informacji publicznych oraz podnieść poziom społecznej partycypacji w życiu publicznym (w sprawowaniu władzy). Dostrzeżono następnie również "resortowość" w informatyzacji, czyli zauważono, że powstające do tej pory systemy informatyczne tworzone były oddzielnie, w poszczególnych departamentach i agencjach i nie były poddane procesom integracji w ramach wyznaczonych obszarów tematycznych. W punkcie szóstym preambuły stwierdzono wręcz, że wykorzystanie elektronicznych technik w procesie sprawowania władzy jest krytycznym elementem zarządzania państwem ("Electronic Government is a critical element in the management of Government..."). Aby wykorzystać potencjał tych technik konieczne jest silne przywództwo, lepsza organizacja oraz współpraca w celu integracji stosowanych rozwiązań.

Wśród celów, które ustawa ma realizować wymieniono m.in. promowanie wykorzystania internetu oraz innych technik informacyjnych do zwiększenia partycypacji obywatelskiej w sprawowaniu władzy ("To promote use of the Internet and other information technologies to provide increased opportunities for citizen participation in Government"). Innym celem zaś jest promowanie międzyresortowej współpracy przy projektowaniu i wdrażaniu różnych usług (świadczonych na rzecz społeczeństwa przez władze), a to przez integrowanie funkcji (systemów informatycznych) w ramach zdefiniowanych procesów (interakcji obywatela z władzami). Jednym z celów jest też redukcja kosztów działania państwa. Takich celów ustawy wskazano znacznie więcej: przejrzystość władzy publicznej, lepszy stopień doinformowania poszczególnych władz na temat tego, co się dzieje w innych, lepsze stanowienie prawa...

W tej właśnie ustawie powołano (na nowo) the Chief Information Officers Council, ale również powołano np. E-Government Fund, czyli wydzieloną część the Treasury of the United States (budżetu). W definicjach znalazły się również takie pojęcia, jak interoperacyjność ("the ability of different operating and software systems, applications, and services to communicate and exchange data in an accurate, effective, and consistent manner") oraz zintegrowane usługi publiczne (‘integrated service delivery’ means the provision of Internet-based Federal Government information or services integrated according to function or topic rather than separated according to the boundaries of agency jurisdiction)...

Mocą ustawy, w ramach istniejącej już struktury OMB (por. powyżej), powołano kolejne biuro - Biuro Rządu Elektronicznego ("Office of Electronic Government"), którego szef (Administrator) powoływany jest przez Prezydenta USA. Taki Administrator (w ustawie pisany wielką literą) wspiera (asystuje) dyrektora OMB w szeregu działań, współpracuje z innymi organami rządu federalnego (m.in. the Office of Information and Regulatory Affairs) w ustalaniu strategicznych kierunków rozwoju elektronicznego zarządzania państwem, uczestniczy w planowania oraz kontroli finansowania wykorzystywanych przez rząd technologii informatycznych, rozwijaniu architektury informatycznej państwa, działaniach związanych z bezpieczeństwem informacji, prywatności, dostępności informacji publicznej, zajmuje się również problematyką accessibility, a więc m.in. dostępnością wykorzystywanych technologii dla osób niepełnosprawnych, a także innymi sferami elektronicznej administracji. Poza licznymi funkcjami doradczymi, są również takie, jak ocena dystrybucji funduszy przeznaczonych na e-government, a pochodzących ze wspomnianego, wydzielonego funduszu budżetu. Administrator przewodzi (por. poniżej) również Radzie CIOs. Rada zaś przygotowuje rekomendacje związane z technicznymi standardami, które następnie wykorzystywane są w procesie budowy usług "elektronicznego rządu" (wymieniono w ustawie nawet z nazwy XML, czyli extensible markup language), ale formalnie przyjmowane są przez the National Institute of Standards and Technology. Administrator został przez ustawę umocowany do współpracy z kolejnymi, wymienionymi tam szefami agencji, aby w ten sposób mógł realizować obowiązki wynikające z różnych, również wymienionych ustaw.

Ustawa zmieniła skład Rady Informatyzatorów. Teraz w jej skład wchodzą: The Deputy Director for Management of the Office of Management and Budget (przewodniczący), The Administrator of the Office of Electronic Government (który ma być liderem działań Rady), The Administrator of the Office of Information and Regulatory Affairs, informatyzatorowie z poszczególnych agencji, które wymienione są w ustawie, szczególnie zaś potraktowano, wymieniając go z nazwy, informatyzatora CIA (The chief information officer of the Central Intelligence Agency) oraz - już mniej szczególnie informatyzatorów Armii, Marynarki oraz Lotnictwa, jeśli zostaną powołani. W skład Rady mogą być również dokooptowywane inne osoby, wskazane przez przewodniczącego Rady.

Chociaż przewodniczącym Rady Informatyzatorów jest Dyrektor Biura Zarządzania i Budżetu, to jednak Administrator (Elektronicznego Rządu) ma być liderem działań Rady. W ustawie zapisano to w następujący sposób: "The Administrator of the Office of Electronic Government shall lead the activities of the Council on behalf of the Deputy Director for Management". Oznacza to tyle, że Administrator, któremu zapewniono niezależnie miejsce w Radzie występuje niejako w zastępstwie zapracowanego szefa OMB, w ramach którego przecież powołano Biuro Rządu Elektronicznego...

Bardzo ważne w nowym porządku informatyzacji USA są zasady dysponowania środkami budżetowymi. Agencje projektując swoje budżety przedstawiają Administratorowi swoje propozycje, a on ocenia je zgodnie ze wskazanymi w ustawie kryteriami. Wśród kryteriów tych są m.in. możliwość realizowania przez proponowane inwestycje zintegrowanych działań rządu, z preferowaniem takich, które realizują potrzeby więcej niż jednej agencji. Administrator ocenia, czy w projektowanych i realizacjach systemach lub usługach będą mogły uczestniczyć również organizacje społeczne, samorządy, czy dzięki inwestycjom informacje publiczne będą w lepszy sposób udostępniane społeczeństwu. Zabezpieczeniem uprawnień Administratora jest następująca klauzula, która znalazła się w ustawie:

None of the funds provided from the Fund may be transferred to any agency until 15 days after the Administrator of the General Services Administration has submitted to the Committees on Appropriations of the Senate and the House of Representatives, the Committee on Governmental Affairs of the Senate, the Committee on Government Reform of the House of Representatives, and the appropriate authorizing committees of the Senate and the House of Representatives, a notification and description of how the funds are to be allocated and how the expenditure will further the purposes of this chapter.

Szef Elektronicznego Rządu jest więc w strukturze władzy wykonawczej umocowany dość mocno (chociaż jeszcze nie jako wiceprezydent). Jest powoływany przez Prezydenta USA (bez konieczności akceptowania tej nominacji przez Senat), działa w ramach komórki w sposób szczególny odpowiedzialnej za zarządzanie państwem oraz planowanie finansów publicznych, występuje w zastępstwie szefa tej komórki w tych sferach działania państwa, które dotyczą sprawowania władzy z wykorzystaniem informatycznych technologii, dysponuje wydzieloną częścią budżetu państwa i koordynuje wydatki z niej czynione, współpracuje z narodową jednostką standaryzacyjną, z jednostką odpowiedzialną za federalne kadry (the Office of Personnel Management; ponieważ dba o rozwój kadr elektronicznego rządu i szkolenia ICT, a w ten sposób kształtuje politykę kadrową administracji rządu federalnego), współpracuje z głównym Archiwistą USA (działającym na podstawie the Federal Records Act), koordynuje prace szefów jednostek odpowiedzialnych za informatyzacje w poszczególnych agencjach, w tym takich, jak Centralne Biuro Śledcze oraz CIO w armii.

Po uchwaleniu ustawy funkcję Administratora piastował Mark Forman, którego w 2003 roku zastąpiła Karen S. Evans. Zgodnie z ustawą jej funkcja formalnie brzmiała "the Administrator of the Office of Electronic Government and Information Technology (IT) at the Office of Management and Budget", a potocznie The Federal Chief Information Officer. Karen S. Evans pełniła swoją funkcję do 20 stycznia 2009 roku. Trzy miesiące wcześniej Biały Dom ogłosił, że pierwszy raz w historii opublikuje budżet (na 2009 rok) jedynie w wersji elektronicznej i w ten sposób administracja Prezydenta Busha miała ochronić 480 drzew (tak przeliczono 20 ton papieru, na którym publikowano zwykle prezydencki budżet). Kolejnym Prezydentem USA został Barack Obama i w dniu 5 marca 2009 roku powołał 35 letniego wówczas Viveka Kundrę na funkcję Administratora E-Rządu, ale teraz funkcja ta została nazwana Federal Chief Information Officer (Chief Information Officer of the United States of America).

Dziś na internetowych stronach OMB cześć zatytułowana E-GOV zajmuje najwyższą pozycję w menu. Dla porządku trzeba jeszcze napisać, że funkcję nazywaną potocznie Chief Technology Officer of the United States (a formalnie: the Assistant to the President, Associate Director for the Office of Science and Technology Policy) objął Aneesh Chopra, po zatwierdzeniu przez Senat USA w dniu 7 sierpnia 2009 roku prezydenckiej nominacji. Dla odmiany - o sile prezydenckiego Federal Chief Information Officera świadczy fakt, że Senatowi USA nie dano prawa kwestionowania (zatwierdzania) jego powołania.

PS
Po opublikowaniu powyższego opublikowałem również drugi z serii tekstów: W Wielkiej Brytanii ferment w sferze struktury elektronicznej władzy.