W Wielkiej Brytanii ferment w sferze struktury elektronicznej władzy

Wielka Brytania się stara. Może nie wszystkie rządowe agendy stosują się do zaproponowanej przez rząd strategii, może nie każdy rozumie, że to wszystko po to, by - dzięki nowym formom kontaktów obywatela z władzami, a to z wykorzystaniem elektronicznych środków komunikacji - usprawnić zarządzanie państwem. Widzą, że rządowi chodzi o to, by obywatele mogli łatwiej dotrzeć do informacji, by inwestycje w infrastrukturę stanowiącą zaplecze elektronicznego rządu były planowane bardziej racjonalnie... W Wielkiej Brytanii ma powstać "G-Cloud", czyli chmura rządowych, wzajemnie wspierających się i uzupełniających się serwisów z rządowymi "e-usługami" dla obywateli i pracowników administracji. Tak stwierdza opublikowany w 2009 roku raport The Digital Britain. Raport ten również wspomina, że ramach struktur rządu potrzebne jest silne przywództwo w planowaniu i nadzorowaniu rozwiązań rządowego sektora ICT i chociaż mają tam Chief Information Officera, to dopiero rozważają, by nadać mu konkretne uprawnienia i zakres odpowiedzialności. Poza tym w Wielkiej Brytanii działa niezależny regulator, który odpowiedzialny jest za kształtowanie polityki w sferze ochrony danych osobowych oraz dostępu do informacji publicznej, współpracuje on z Archiwami Jej Królewskiej Mości, a w prace rządu zaangażował się sam Tim Berners-Lee...

W ramach Kancelarii Premiera Wielkiej Brytanii (the Cabinet Office) została wydzielona specjalna komórka - Chief Information Officer Council, która to komórka realizuje program Transformational Government. Jej głównym zadaniem jest wspieranie działań rządu w przygotowywaniu przekształcenia dotychczasowego sposobu działania władzy wykonawczej do takiej postaci, która zacznie efektywnie wykorzystywać "nowe technologie" dla lepszej obsługi potrzeb obywateli, w tym przedsiębiorców. W Wielkiej Brytanii dostrzeżono, że usprawnienie procesów decyzyjnych oraz możliwości, jakie niesie ze sobą automatyczne przetwarzanie i udostępnianie informacji powoduje odciążenie pracowników działających "na linii frontu" ("freeing resources for the front-line").

Rząd poszukuje dróg realizacji zakładanych celów i w opublikowanym w czerwcu 2009 roku raporcie pt. The Digital Britain (PDF) jego autorzy dostrzegają (str. 213):

Currently, final sign-off for all new internal system procurements rests with individual departmental Accounting Officers; the Government CIO is consulted but it is not his decision. The Digital Britain Report recommends that the Government take the necessary steps to secure that the Government CIO has a ‘double lock’ in terms of accountabilities and sign off for such projects. That will secure Government-wide standards and systems.

Oznacza to tyle, że owszem, że rządowy Informatyzator (posługując się terminem ukutym dla potrzeba wcześniej opublikowanego tekstu: Federalny Główny Informatyzator USA - elektroniczna administracja w strukturze władzy) jest konsultowany wówczas, gdy poszczególne departamenty i agendy rządowe zamierzają uruchamiać nowe inwestytycje w ICT (ang. "Information and communication technologies"), ale nie ma głosu decydującego. Mogą go posłuchać, ale niekoniecznie. Dlatego właśnie zastanawiają się, jak wyposażyć Rządowego Informatyzatora w specjalne kompetencje w sferze ewaluacji finansowania inwestycji. Być może jednak rządowy CIO nie wyrośnie na istotną postać w tej dyskusji.

Okazuje się jednak, że Brytyjczycy również - podobnie jak Amerykanie - widzą związek między kontrolowaniem pieniędzy na infrastrukturę ICT, a jej sprawnością i zdolnością do zerwania z tendencjami resortowymi. Jeśli ktoś może sobie postawić "własny", resortowy system z jakimiś usługami dla ludności (np. składanie deklaracji podatkowych, albo może coś z elektronicznego wymiaru sprawiedliwości, a może nawet załatwianie sprawy urzędowej "przez internet", etc.) to - taki system nie będzie realizował celów ogólnospołecznych, a jedynie taki, które dostrzeżono w jakiejś agencji, departamencie czy innej jednostce. Można analizować ten problem przez pryzmat prawa, ale - i takie myślenie zyskuje coraz większą popularność w Wielkiej Brytanii - można również, a może nawet przede wszystkim, ustalić zasady i kryteria finansowania rządowych projektów elektronicznej administracji. Należy postawić na czele struktury decydującej o wydzielaniu środków publicznych osobę, która będzie osobiście odpowiedzialna za realizację celów rządu i ona powinna trzymać kurek z pieniędzmi. Założenia tego i tego projektu lepiej przyczynią się do realizacji celów publicznych, a więc kurek z pieniędzmi można trochę odkręcić. Inny projekt nie uwzględnia już istniejącej infrastruktury i standardów, a więc nie dostanie finansowania (co oznacza, że nie zostanie zrealizowany, ponieważ wydatkowanie na taki system finansów publicznych byłoby nieracjonalne). Do tego potrzebne są oczywiści odpowiednie ramy prawne, które osadzą tego typu jednostki decyzyjne w strukturze władzy publicznej (oceniające z mocą sprawczą, czy dana inwestycja realizuje strategię rządu i ponosi za to odpowiedzialność i wyposażona jest w odpowiednie kompetencje). W Wielkiej Brytanii - jak się wydaje - jeszcze nie ma takich reguł.

Pierwsze bardziej energiczne próby usprawnienia elektronicznej administracji rządowej podjęto w 2000 roku, gdy rozpoczęto poszukiwania osoby, która mogłaby objąć funkcję nazwaną Webmaster General. Chodziło o to, by w Kancelarii Premiera (Cabinet Office) pojawiła się osoba, która w ramach swoich kompetencji pomogłaby doprowadzić do uspójnienia serwisów internetowych rządu. Wówczas myślano w horyzoncie czasowym, który zakładał, że serwisy internetowe rządu staną się dostępne online do 2005 roku. Za realizowanie tej strategii był odpowiedzialny Ian McCartney (minister of state at the Cabinet Office). Na funkcje Generalnego Webmastera powołano p. Patricię Hewitt, która podlegała Alexowi Allanowi, wówczas szefowi powołanej w 1999 roku komórki w Kancelarii Premiera, pod nazwą Office of the e-Envoy. Komórka ta zatrudniała od 50 do 145 osób i w 2004 roku została przekształcona w E-Government Unit, również w strukturze Cabinet Office, a kierował nią Ian Watmore. Watmore odszedł z funkcji w 2006 roku i objął funkcję szefa the Prime Minister's Delivery Unit at the Cabinet Office. Gdy odchodził stwierdził, że "fajnie było sobie pogadać" (rola E-Government Unit ograniczała się do dyskusji przy okrągłym stole, podczas której różne osoby miały szanse porozmawiać sobie z kimś z centralnych władz, a to miało się przekształcić w jakąś strategię rządu...).

W 2006 roku funkcję głównego Informatyzatora rządu (CIO) objął John Suffolk. Został on powołany przez szefa Kancelarii Premiera (Cabinet Office Minister), a kandydatura została przez Premiera zaakceptowana ("with the approval of the Prime Minister"). Pan Sufflok podlegał.. Tak. Podlegał szefowi specjalnej komórki w rządzie, odpowiedzialnej za formułowanie i ocenę kierunków strategicznych działań reformy władzy wykonawczej (the Prime Minister's Delivery Unit; to komórka powołana do życia w 2001 roku i podlegająca premierowi za pośrednictwem szefa Służby cywilnej (the Head of the Civil Service); jak wspomniałem w poprzednim akapicie - szefem the Prime Minister's Delivery Unit został wcześniejszy szef E-Government Unit). Rola rządowego CIO sprowadzała się do formułowania strategi rządowego ICT. Jak widać - Główny Informatyzator rządu Jej Królewskiej Mości nie jest zbyt silnie umocowany w strukturach władzy wykonawczej. Raportuje, co prawda, szefowi komórki, która ściśle współpracuje z departamentem finansów publicznych (HM Treasury), ale nie ma szczególnych kompetencji i uprawnień w sferze wpływania na wydatki publiczne.

Rządowy CIO przewodniczy jednak Radzie Informatyzatorów (The Government Chief Information Officer (CIO) Council), która została powołana w Wielkiej Brytanii w 2005 roku i była pierwszą próbą zebrania w jednym miejscu osób, które w poszczególnych "resortach" zajmowały się rządowym ICT. Rada ma kompetencje wyłącznie opiniodawczo-doradcze, jest odpowiedzialna za formowanie strategii rządu w czterech obszarach: reformy działania rządu z uwzględnieniem technologii informatycznych (Transformational Government), zwiększenia efektywności już istniejących struktur władzy i świadczonych przez nie "usług publicznych" (Shared Services), wsparcie dla polityki kadrowej rzadu w sferzez IT (Government IT Profession) oraz inicjowanie działań zmierzających do znalezienia nowych możliwości zastosowań technologii informatycznych (rozwijanych wszak przez biznes) w sektorze publicznym (Delivering Success). Dziś Biuro Głównego Informatyzatora Rządu Jej Królewskiej Mości (Chief Information Officer Council) nadal funkcjonuje w ramach struktury Cabinet Office. Na razie krystalizuje się strategia. W przywołanym wyżej raporcie, w którym sygnalizuje się konieczność zwiększenia uprawnień tego CIO, mowa jest również o konieczności stworzenia "G-Cloud", a więc spójnej chmury "rządowych elektronicznych usług publicznych" (nie lubię tego określenia) i wspierającej je infrastruktury (zbudowanej w oparciu o standardy pozwalające na zapewnienie interoperacyjność)...

Jeśli chodzi o otoczenie prawne, to w Wielkiej Brytanii, gdy w rządzie tworzono komórki odpowiedzialnych za informatyzację, obowiązywały już ustawy: Data Protection Act 1998, The Freedom of Information Act 2000 (FOIA; ustawa weszła w życie 1 stycznia 2005 roku) oraz rozporządzenie wykonawcze do FOIA - Environmental Information Regulations 2004 z 21 grudnia 2004 roku, weszło w życie 1 stycznia 2005 roku (to rozporządzenie należy do tzw. Statutory Instruments, czyli aktów wykonawczych, które nie podlegają zatwierdzeniu przez Parlament, a wydawane są na podstawie delegacji ustawowej Parlamentu).

Na mocy pierwszej z tych ustaw powołano organ, który nazywał się the Data Protection Commissioner (inspektor ochrony danych, odpowiednik naszego GIODO). Ustawa o dostępie do informacji, tj. ww. FOIA, zmieniła nazwę tego organu na the Information Commissioner, a inspektor ten sprawuje swoje funkcje za pomocą specjalnego urzędu The Information Commissioner’s Office. Inspektor jest organem niezależnym (od rządu i innych władz). Jako regulator realizuje dwa podstawowe cele: otwartość i przejrzystość władzy publicznej (to w sferze m.in. dostępu do informacji publicznej) oraz ochrona prywatności (osób fizycznych; to w sferze m.in. ochrony danych osobowych). Inspektor formułuje i upowszechnia dobre praktyki (the codes of practice) w sferze dostępu i przetwarzania danych, wspiera również samoregulacje w różnych sferach (np. zasady działania CCTV, dobre praktyki w sektorze marketingu i relkamy, jeśli dotyczą np. ochrony prywatności). Może kontrolować organy władzy publicznej, zatwierdzać (i cofać takie zatwierdzenie) zasady przetwarzania danych osobowych i udostępniania informacji publicznych przedstawiane przez te władze, współpracuje z szefami Archiwów Państwowych (tj. z the Keeper of Public Records oraz the Deputy Keeper of the Records of Northern Ireland). Jest nawet specjalne porozumienie: Memorandum of Understanding between the Keeper of Public Records and the Information Commissioner (PDF), za pomocą którego niezależny regulator w sferze informacji dogadał się z szefem rejestrów publicznych w zakresie kompetencji związanych z realizacją FOIA...

Ta współpraca z Archiwami (działającymi m.in. na podstawie Public Records Act 1958) jest istotna, ponieważ na bazie the National Archives w 2006 roku wewnątrz struktury Archiwów Wielkiej Brytanii powstał urząd the Office of Public Sector Information (OPSI). Urząd ten jest odpowiedzialny za obsługę procesu ponownego wykorzystanie informacji z sektora publicznego (Re-use). Początkowo była to wydzielona komórka w ramach Her Majesty’s Stationery Office (HMSO), a więc organu odpowiedzialnego m.in. za promulgację aktów prawnych i inne publikacje Korony. Urząd OPSI stopniowo się rozrastał i w efekcie przerósł HMSO (co doprowadziło np. do takich zmian, że serwis internetowy HMSOnline został przebrandowany, chociaż samo HMSO nadal wykonuje swoje podstawowe funkcje).

Poza wyżej wskazanymi ustawami w swych pracach OPSI musi uwzględniać również przepisy ustawy Disability Discrimination Act 1995, a więc brytyjskiego prawa "równego traktowania" (co jest istotne ze względu na konieczność spełnienia zasad accessibility, czyli dostępności m.in. informacji w taki sposób, aby nie dyskryminować osób ze względu na niepełnosprawność). OPSI musi również realizować założenia The Information Fair Trader Scheme oraz rozporządzenie the Re-use of Public Sector Information Regulations 2005 (Statutory Instrument 2005 No. 1515), wydane przez właściwego Ministra (którym - w tym przypadku - był The Minister for the Cabinet Office; jak widać - wracamy do sfery rządowej). Przy tym urzędzie działa jeszcze specjalny organ kontrolny o nazwie the Advisory Panel on Public Sector Information, którego zadaniem jest analizowanie wszelkich wniosków, które zgłaszane mogą być tam na piśmie przez nieusatysfakcjonowanych ustalanymi przez OPSI rekomendacjami z zakresu Re-use.

Na zakończenie należy jeszcze napisać kilka słów o czymś, co nazwano Power of Information Taskforce. Jest to rodzaj think thanku, w pracach którego uczestniczy m.in. Sir Tim Berners-Lee (a więc jeden z kreatorów Sieci WWW), ale też prof. Nigel Shadbolt (zajmujący się sztuczną inteligencją). Jest to grupa doradców Premiera Wielkiej Brytanii, których - od strony organizacyjnej - obsługuje the Cabinet Office, ale również Central Office of Information and the Office of Public Sector Information (część the National Archives, czyli komórka, z którą musi również współpracować OPSI). Ta grupa zadaniowa doradców Premiera została powołana w 2008 roku i skupia osoby zarówno z sektora publicznego, ale również naukowców i przedsiębiorców. Celem ich działania jest wypracowanie narzędzi usprawniających obieg informacji z wykorzystaniem technologii teleinformatycznych (w materiałach czasem nawet pojawia się termin Web 2.0!). Na razie efektem prac tego zespołu jest Power of Information Taskforce Report oraz serwis internetowy data.gov.uk...

Z powyższego wyłania się obraz dość skomplikowanej struktury, w której jednak wiodącą role odgrywa Kancelaria Premiera (z braku lepszego zamiennika - trzeba pamiętać, że nie w nazwie tkwi rola urzędu, a w zakresie posiadanych kompetencji i swobody podejmowania decyzji). Współpracuje ona poprzez liczne komórki organizacyjne z archiwami państwowymi oraz z niezależnym regulatorem sfery informacji. Z przejrzanych materiałów nie wynika, by to właśnie rządowy Chief Information Officer odgrywał wiodącą rolę w tej strukturze (raczej rolę taką ogrywa jego aktualny szef, tj. szef the Prime Minister's Delivery Unit). W Wielkiej Brytanii wiele uwagi poświęca się problematyce standardów technicznych gromadzenia, prezentowania i udostępniania informacji, ale pojawiają się już głosy, że istotnym narzędziem realizacji zadań władzy wykonawczej powinna być kontrola finansowa wydatków publicznych na informatyzację.

Porównując omówiony wcześniej system USA i powyższy przegląd systemu Wielkiej Brytanii warto zdawać sobie sprawę z różnic między tymi systemami prawnymi.