Kontrpropozycja strony społecznej w debacie o racjonalności i przejrzystości działania państwa

Serwis samorządowy PAP opublikował kilka dni temu swoiste expose nowego wiceministra w MSWiA, p. Piotra Kołodziejczyka (por. Piotr Kołodziejczyk nowym Witoldem Drożdżem). W opublikowanym artykule można znaleźć tezy zbieżne z tymi, które ze "strony społecznej" pojawiają się w dyskusji dotyczącej tworzenia platform konsultacji społecznych i innych działań rządu w sferze e-government. Zastanawiam się, w jaki sposób "strona społeczna" możne wspierać zaprezentowany sposób myślenia nowego ministra, by głoszone przez niego poglądy nie pozostały jedynie w sferze postulatywnej? Dziś grupa organizacji społecznych przesłała do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz do wybranych innych adresatów odpowiedź na wcześniej opublikowane na stronach premier.gov.pl propozycje rządu, kierowane do społeczeństwa (wraz z późniejszymi poprawkami). Nie chodzi o to, by powstała jakaś "grupa inicjatywna" - wentyl dzięki któremu ktoś gdzieś może usiąść przy "stoliku władzy", tylko o to, by "było normalnie": rząd rządzi, państwo działa przejrzyście, społeczeństwo ma możliwość konsultowania propozycji, które są przygotowane rzetelnie i są poprzedzone analizami, wiadomo ile jest pieniędzy publicznych na realizację konkretnych, rzeczywiście wartych realizacji celów, ktoś za to wszystko odpowiada...

W artykule PAP, zatytułowanym Papierowy nośnik, czytamy m.in. "Administracja z jednej strony musi być tańsza, ale z drugiej strony musi być także efektywna, ponieważ samo cięcie kosztów nie jest dobrą drogą. Nie da się - bez liczenia kosztów i pomiaru efektów - podnieść jakości usług – podkreśla nowy podsekretarz stanu". Takie tezy pojawiają się nie od dziś.

W sąsiedniej dyskusji odnotowywałem niedawną wypowiedź ministra Boniego o tym, że przedstawiciele państwa zrozumieli, że mamy już to społeczeństwo informacyjne, które usiłowano wprowadzać dekretami i innymi strategiami. Ta wypowiedź, chociaż można się zastanawiać, czy przedstawiciele państwa rzeczywiście zrozumieli, to dalszy ciąg tej samej dyskusji, która parę lat temu doczekała się raportu Fundacji Batorego na temat przejrzystości działania państwa i poprawnej legislacji. Następnie kolejne wydarzenia wstrząsały życiem publicznym w Polsce, przez "lub czasopisma", aż do ostatnich spotkań na cmentarzach. Te ostatnie zaowocowały działaniami zmierzającymi do "stanowczej walki z hazardem", a następnie do próby wprowadzenia Rejestru Stron i Usług Niedozwolonych.

Po debacie z Panem Premierem, w trakcie której społeczeństwo dowiedziało się o decyzji wstrzymującej prace nad niektórymi ustawami i o tym, że "blokowania stron" nie będzie, ministerstwo finansów jednak drąży temat, śląc do RCL listy (por. "Alternatywne rozwiązanie" kwestii "blokowania adresów stron internetowych"). Wcześniej jednak pojawiły się pomysły na powołanie "grupy inicjatywnej", ale nie można nie dostrzec, że w propozycji z 4 marca wskazano m.in. ministra Drożdża, jako jednego z reprezentantów strony rządowej w dyskusji ze "społeczeństwem", a dzień później Pan Premier Pana ministra ze stanowiska odwołał. W międzyczasie RCL pracuje nad platformą konsultacji społecznych, podobnie, jak od paru lat pracuje nad taką platformą Ministerstwo Gospodarki. Jeśli chodzi o oceny skuteczności działania organów władzy wykonawczej, to pamiętam, że za poprzednich rządów starano się nawet wprowadzić system kontroli działania ministerstw (por. Programowa kontrola tempa pracy wiceministrów). Prace nad platformami (różnymi) nie są - jak się wydaje - skoordynowane. Praca wre tak bardzo, że - posługując się parabolą z poprzedniej epoki - niemal nie ma czasu na załadowanie taczek.

Wyłania się z tego taki trochę obraz chaosu, w którym - posługując się tezami Pawła Krawczyka z dyskusji na liście dyskusyjnej Rejestr - króluje resortowość, a ministerstwa to "udzielne księstwa", zaś - to już wnioski z wypowiedzi innych - chociaż państwo jest jednolite, to w proces tworzenia infrastruktury do udostępniania informacji publicznej, w szczególności na temat projektowanych aktów prawnych, procesu legislacyjnego po zaproponowaniu nowelizacji oraz ogłaszania przyjętych aktów prawnych, nie udaje się w jednym celu skupić różnych organów władzy publicznej. Wszak w jednym państwie Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Sejm, Senat, Kancelaria Prezydenta, a także sądy, w tym Trybunał Konstytucyjny, powinny się móc jakoś dogadać? Tymczasem, po opublikowaniu w Dzienniku Ustaw felernej schemy XML ponoć to RCL zablokował koncepcję strukturalizacji przygotowywania przepisów prawa (por. Elektroniczne ogłaszanie prawa: niby, że teraz wszystko jest OK...), a kiedy Kancelaria Sejmu zmienia adres oraz nazwę Internetowego Systemu Informacji Prawnej (na Internetowy System Aktów Prawnych), to linki do przepisów w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zaczynają kierować "w kosmos"...

Da się przejechać publiczną drogą spod drzwi jednej kancelarii pod drzwi drugiej. Tak samo można by zaprojektować i wdrożyć system obiegu dokumentów (wraz z systemem ich publikacji), który pozwoliłby na spójne działanie państwa w sferze e-government. Informatyzacja państwa to nie tylko szereg zalet dla obywateli, ale również element racjonalizacji działania organów państwa jako takiego (por. Federalny Główny Informatyzator USA - elektroniczna administracja w strukturze władzy). Okazuje się jednak, że to nie jest takie proste. Być może wynika to z "konkurencji politycznej", być może z braku pieniędzy, a może nie tyle z braku pieniędzy, co z niejasnego sposobu projektowania i ewaluacji wydatków publicznych na tworzenie spójnych systemów ICT, obejmujących różne instytucje. W projektowaniu takiego systemu trzeba uwzględnić konieczność stosowania technicznych standardów i zasady interoperacyjności, a także postulatu neutralności technologicznej państwa, które to państwo nie może nikogo dyskryminować z jakiejkolwiek przyczyny, w szczególności ze względu na technologie. System powinien umożliwić ponowne wykorzystanie informacji z sektora publicznego (por. re-use), by obywatele mogli samodzielnie wykorzystywać takie informacje w dowolnym celu, w szczególności dla budowy społecznych systemów analizy informacji gromadzonych przez państwo (por. "Nowa nadzieja" w government 2.0? - rozmowa ze Zbigniewem 'Gandalfem' Branieckim o nowym projekcie). Podstawy systemu miały być ujęte w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne z 2005 roku. Właśnie, wraz z podpisem Pana Prezydenta pod ustawą, zakończył się proces jej kolejnej nowelizacji (por. Sejm przyjął (jednogłośnie) sporą nowelę ustawy o informatyzacji). Trwają prace nad nowelizacją ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, a także - jak się wydaje - nad ustawą, która dokona transpozycji dyrektywy unijnej 2003/98/WE (por. Prace nad Re-use w Szwecji, co słychać w Polsce?). Wydaje się, że - przy okazji - przydałaby się nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej...

Na liście Rejestr, ale także w tym serwisie (por. Rządowy System Informacji - co my właściwie konsultujemy?), zadawałem pytanie o to, ile administrację rządową (centralną i terenową) w 2009 roku kosztowało tworzenie, utrzymanie i aktualizacja systemu dostępu do informacji publicznej? Czy ktoś sprawdza, ile to kosztuje i na co dokładnie wydawane są publiczne pieniądze? Wiadomo, że system Biuletynów Informacji Publicznej działa wadliwie i nie spełnia pokładanych w nim oczekiwań (por. m.in. Informacja publiczna: czy to pierwsze zarzuty karne w Polsce za brak BIP?, ale również Co jest skandalem w sprawie domeny przyjaznepanstwo.pl?).

Mamy przecież sytuację, w której tworzony w komputerze dokument drukowany jest w celu przystawienia pieczątki, wysyłany tradycyjnie do zainteresowanych. Opieczętowany dokument skanowany jest następnie i publikowany w internecie. Forma tej publikacji jest - pod względem dostępności - zdegradowana w stosunku do przygotowanego pierwotnie materiału. Niewidomi nie mogą przeczytać wskanowanej do pliku PDF bitmapy, a ktokolwiek chce wykorzystać fragment lub całość dokumentu musi go przepisać ręcznie (OCR niekoniecznie zadziała, gdyż publikuje się również skany dokumentów przesyłanych wcześniej faxem, lub wielokrotnie kserowanych). Czy to wszystko kosztuje? Kosztuje. Ile kosztowało w 2009 roku i dlaczego odpowiedź na to pytanie jest trudna? Odpowiedź na te pytania jest istotna właśnie dlatego, by na tej podstawie ocenić racjonalność systemu. O tym, m.in., mówi nowy Podsekretarz Stanu w MSWiA. Wydaje się jednak, że nie wystarczy jedna osoba, a nawet kilka osób, które rozumieją problem i chcą (jak zakładam) poprawić sytuację. Ktoś musi poczuć się odpowiedzialny za e-government w Polsce. Nie chodzi o to, by powstawały nowe "rady", które w bezosobowy sposób wydają jakieś niewiążące nikogo opinie. Chodzi o to, by dało się zawsze odpowiedzieć na takie pytania, jak pojawiające się przed debatą z Panem Premierem: kto wymyślił nazwę "Rejestr Stron i Usług Niedozwolonych" (nadal nie znamy odpowiedzi na to pytanie)? Mamy już szereg instytucji, które zajmują się informatyzacją, w tym Komitet Rady Ministrów ds. Informatyzacji i Łączności... I ogłaszane są kolejne przetargi i powstają niewspółpracujące ze sobą systemy, bo przecież już często jesteśmy na ścieżce uzależnienia (vendor lock-in). Jednocześnie olbrzymiej ilości informacji publicznej nie publikuje się w internecie wcale.

Tak oto dyskusja, która w społecznej świadomości pojawiła się, jako problem "cenzury internetu", wraz z pierwszymi listami organizacji społecznych kierowanych do Pana Premiera przeistacza się w debatę o racjonalności i przejrzystości działania państwa oraz szanowaniu praw podstawowych.

Na tym tle warto przeczytać wysłaną dziś do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów odpowiedź grupy organizacji społecznych (w której Stowarzyszenie Internet Society Poland podjęło się roli sekretariatu), które na propozycję rządu odpowiedziały kontr-propozycją:

Szanowny Panie Premierze,

Bardzo dziękujemy za list z dnia 4 marca z propozycjami kontynuacji debaty na temat praw podstawowych w sferze nowych technologii. Z chęcią wesprzemy ten proces naszymi propozycjami, wypracowanymi wspólnie przez niżej podpisane organizacje społeczne.

W celu przedyskutowania strategii dalszej współpracy pomiędzy rządem a organizacjami i ekspertami społecznymi, której propozycję w pełnym zakresie podtrzymujemy, zapraszamy przedstawicieli strony rządowej do dyskusji Demokracja w czasach Internetu moderowanej przez Internet Society Polska w ramach Kongresu Praw Obywatelskich, w sobotę 27 marca, o godz. 10. Sądzimy, że spotkanie w takiej formule ułatwi rządowi stworzenie realistycznych i konstruktywnych scenariuszy prowadzenia dialogu społecznego oraz otworzy forum do rozmowy dla wszystkich potencjalnie zainteresowanych osób i instytucji, co, jak rozumiemy, jest intencją rządu.

Jednocześnie, odnosząc się do tekstu rządowej propozycji, sądzimy że warto zastanowić się nad następującymi kwestiami:

1. Społeczeństwo informacyjne to po prostu komunikujący się ze sobą obywatele. Nie sposób wyłonić przedstawicieli społeczeństwa informacyjnego, by w ten sposób ograniczyć liczbę podmiotów biorących udział w dyskusji. Istotą dialogu ze społeczeństwem informacyjnym jest dynamiczny, wielokierunkowy proces komunikacji, w którym każda strona jest nadawcą i odbiorcą informacji. Istotne jest tu więc przede wszystkim publikacja dokumentów i faktyczne zaangażowanie przedstawicieli administracji, którzy będą brali w tym procesie udział.

Co do zasady proces debaty na temat praw podstawowych wyobrażamy sobie jako cykl otwartych, publicznych debat, poświęconych poszczególnym sferom problemowym określonym w naszym piśmie przekazanym Panu Premierowi podczas spotkania 5 lutego 2010. Dyskusja może i powinna toczyć się także w przestrzeni komunikacji elektronicznej. Jej efektem winny być adekwatne do jej wyników propozycje legislacyjne i budżetowe rządu podlegające normalnemu procesowi konsultacji społecznych.

2. Jesteśmy przekonani, że rozmowa na ten temat nie może toczyć się w oderwaniu od rozmowy o inicjatywach infrastrukturalnych i prawnych w zakresie udostępniania informacji publicznej, w szczególności związanej z procesem legislacyjnym, jak również bez przedyskutowania podstawowych zasad prowadzenia konsultacji społecznych.

W zawiązku z powyższym, rząd powinien przygotować koncepcję systemowego rozwiązania problemu udostępniania informacji publicznej oraz wspomagania procesu konsultacji społecznych, a następnie przeprowadzić otwarte konsultacje tej propozycji, w tym sposobów jej skutecznego wdrożenia na poziomie legislacyjnym i infrastrukturalnym.

Sądzimy, że np. konsultacje na temat platformy publikacyjnej projektowanej przez Rządowe Centrum Legislacyjne powinny zostać poprzedzone kompleksową całościową analizą dotyczącą planowanych działań infrastrukturalnych w zakresie udostępniania informacji publicznej uwzględniającą:

• cele tych działań i efekty, jakie zamierzamy przy ich pomocy osiągnąć;
• stan obecny inicjatyw infrastrukturalnych w zakresie udostępniania informacji publicznej, integracji publicznych baz danych oraz wspomagania procesów konsultacji społecznych, realizowanych przez Rządowe Centrum Legislacyjne, MSWiA, Ministerstwo Gospodarki oraz (być może) inne podmioty administracji;
• postawy (ramy) prawne udostępniania informacji publicznej oraz prowadzenia konsultacji społecznych;
• możliwość współpracy między różnymi organami władzy publicznej, w tym między Rządem, Sejmem i Senatem, Prezydentem oraz wymiarem sprawiedliwości, w szczególności Trybunałem Konstytucyjnym;
• konieczność wprowadzenia takich zmian w prawodawstwie polskim, które dopuszczą ponowne wykorzystanie informacji z sektora publicznego przez różne podmioty spoza administracji publicznej;
• dotychczasowe i szacowane koszty wdrażania oraz utrzymywania istniejących/projektowanych rozwiązań w tym zakresie;

3. Chcielibyśmy przypomnieć nasze podstawowe oczekiwania, zmierzające do wypracowania optymalnych rozwiązań w zakresie udostępniania informacji publicznej oraz reformy procesu konsultacji społecznych:

• Rząd nie powinien utrudniać realizacji oddolnych, społecznych inicjatyw zmierzających do stworzenia funkcjonalnych rozwiązań w zakresie udostępniania informacji publicznej, monitorowania procesu legislacyjnego oraz usprawniania procesu konsultacji społecznych, takich jak np. powstający właśnie serwis http://www.gov20.pl/.
• Rząd powinien podjąć wszelkie możliwe działania, aby wypracować adekwatny, zgodny z zasadą pełnej otwartości, kształt uregulowań prawnych związanych z powtórnym wykorzystaniem informacji publicznej.
• Państwo powinno zagwarantować otwarte udostępnianie dokumentów, w postaci plików semantycznie ustrukturalizowanych.
• Państwo powinno zagwarantować mechanizmy i narzędzia dla prowadzenia konsultacji społecznych w otwartym trybie oraz skoordynowania systemów konsultacji społecznych obsługujących wszystkie przewidziane konstytucją kanały inicjatyw ustawodawczych.
• Wszystkie propozycje kierowane do obywateli przez rząd powinny być sygnowane nazwiskami osób odpowiedzialnych za ich treść i realizację.
• Rząd powinien również przyjrzeć się, jak problem obiegu informacji w ramach administracji publicznej oraz pomiędzy administracją i obywatelami jest rozwiązany w innych krajach. Na przykład w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii powołano specjalne urzędy obdarzone realnymi kompetencjami i z precyzyjnie określonym zakresem odpowiedzialności. Efektem tych działań jest istnienie serwisów http://data.gov/ i http://data.gov.uk/, które mogą posłużyć za inspirację we wdrażaniu naszych własnych rozwiązań.

Do czasu rozwiązania powyższych kwestii sądzimy, że konsultacje społeczne można i należy prowadzić przy użyciu już dziś istniejących narzędzi i rozwiązań prawnych, w pełni przestrzegając zasady otwartej publikacji wszystkich dokumentów (w sposób pozwalający zapoznanie się z treścią takich dokumentów również przez osoby obarczone niepełnosprawnością, co wyklucza np. publikowanie zeskanowanych dokumentów tekstowych zapisanych w formacie map bitowych, zamiast plików z możliwym do zautomatyzowanego odczytania tekstem), otwartego procesu konsultacji (a nie ograniczonego do zaproszonych podmiotów), zaplanowania odpowiedniej ilości czasu na przygotowanie uwag, przygotowania rzetelnych OSR oraz przeprowadzania konsultacji na wszystkich etapach procesu legislacyjnego, a więc także np. na poziomie konstruowania założeń do ustawy.

Rząd podczas spotkania 5 lutego zobowiązał się do stworzenia listy inicjatyw legislacyjnych wchodzących w zakres rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Wzywamy do upublicznienia tej listy.

W sprawie udziału w panelu w ramach Kongresu Praw Obywatelskich prosimy o kontaktowanie się z Marcinem Cieślakiem, prezesem zarządu Internet Society Poland, email: saper@saper.info.

Zapraszamy też przedstawicieli rządu na otwartą listę dyskusyjną dostępną pod adresem http://listy.icm.edu.pl/mailman/listinfo/rejestr na której można bezpośrednio rozmawiać z organizacjami pozarządowymi i ekspertami zajmującymi się kwestiami dialogu społecznego w sferze rozwoju społeczeństwa informacyjnego.

Z wyrazami szacunku,

Marcin Cieślak

Internet Society Poland
Prezes Zarządu
email: saper [at] saper.info

Powyższe stanowisko zostało wypracowane przez następujące organizacje:

• Fundacja Instytut Rozwoju Regionalnego
• Fundacja Kidprotect.pl
• Fundacja Nowoczesna Polska
• Fundacja Panoptykon
• Fundacja Projekt Polska
• Helsińska Fundacja Praw Człowieka
• Instytut Prawa i Społeczeństwa
• Stowarzyszenie Internet Society Poland
• Stowarzyszenie Lewicowa Alternatywa
• Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich
• Związek Pracodawców Branży Internetowej Interactive Advertising Bureau

W imieniu organizatorów zapraszam na Kongres Praw Obywatelskich.