Założenia do ustawy wprowadzającej "re-use" w wersji z 8 grudnia 2010 r.

Dla osób, które interesują się dalszymi losami "Założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw" mam informacje, że mogą się już zapoznać z wersją tych założeń z 8 grudnia 2010 r. Jest to wersja projektu założeń skierowana do rozpatrzenia przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Przed nawias dalszej części notatki wyjmę konstatację, że MSWiA uznało, że system re-use będzie się w Polsce opierał na monopolu wynikającym z ochrony sui generis baz danych. Rozumowanie jest takie, że skoro osobom prawnym może przysługiwać prawo wyłącznego korzystania z bazy danych, to nie ma problemu, by przysługiwał taki monopol także państwowym osobom prawnym. Ja oczywiście w tej dyskusji stoję na stanowisku, że taki monopol państwowych osób prawnych to śliska sprawa, gdyż projektując nowe regulacje najpierw należy odpowiedzieć na pytanie o cel działania państwa...

Założenia (PDF) opublikowano na stronie BIP MSWiA, chociaż jeśli ktoś nie wie, że akurat warto ich szukać, albo nie ma trochę szczęścia (by akurat sprawdzić), to pewnie by je przeoczył (strona BIP, na której założenia opublikowano, to wciąż strona projektu założeń z 2009 roku; informacji o dacie opublikowania strony nie zmieniono od 24 września 2009 i nie odnotowano modyfikacji strony).

Nowe "założenia" mają 53 strony A4 "objętości" (bułka z masłem). Ponieważ z ramienia Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji uczestniczyłem w posiedzeniu komisji uzgodnieniowej, w trakcie której omawiano jedną z wcześniejszych wersji Założeń (por. Ile i kogo będzie kosztował system re-use w Polsce?), zatem odnotuję następujący fragment dokumentu (wytłuszczenie moje):

(...)
Postanowiono częściowo uwzględnić uwagę Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji (PIIT) dotyczącą konieczności dokonania przeglądu obowiązujących ustaw i ingerencją ustawodawcy tam, gdzie odrębne przepisy wskazują tryb ponownego wykorzystywania informacji publicznej w ten sposób, iż dokonana zostanie ponowna analiza odrębnych ustaw z tym uwagą, że projektowana ustawa nie stanowi ustawy przeglądowej. Poza tym w części II.8. proponuje się zmiany w sześciu ustawach, mające na celu przeniesienie zasad ponownego wykorzystywania na grunt szczególnych ustaw regulujących przekazanie przez podmioty publiczne informacji w celach innych niż realizacja zadań publicznych oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego ustawowych regulacji sprzecznych z dyrektywą 2003/98/WE (ustawa o statystyce publicznej, ustawa o swobodzie działalności gospodarczej).

W odniesieniu do uwagi dotyczącej monopolu związanego z dysponowaniem baz danych przez organy władzy publicznej, w szczególności takich, które są dysponentami zbiorów informacji nadających się do ponownego wykorzystywania informacji z sektora publicznego, uzupełniono założenia o informację, iż zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w polskim systemie prawa własności intelektualnej, podmioty publiczne mogą być podmiotami praw wyłącznych. Dotyczy to również prawa sui generis do bazy danych. Zgodnie z art.2 ust.1 pk 4 ustawy o ochronie baz danych, producentem baz danych może być m.in. osoba prawna. Status ten przysługuje zarówno państwowym osobom prawnym, jak Skarbowi Państwa (art.33 k.c.). Skarb Państwa jest podmiotem praw cywilnoprawnych państwa w stosunku do mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych (art.34 k.c.). W takim przypadku umowy w przedmiocie przekazania informacji publicznej na cele ponownego wykorzystywania zawierane będą poprzez tzw. stationes fisci tj. jednostki organizacyjne działające w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto, w trakcie konferencji zwrócono uwagę, iż na poziomie międzynarodowym nie zostało jednoznacznie przesądzone, czy podmioty publiczne mogą być producentami baz danych. Natomiast przyjęto stanowisko, według którego wówczas, gdy podmiot publiczny spełnia te same warunki jak podmiot
prywatny, to staje się producentem baz danych (w ślad za R. Markiewiczem, Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz, Kraków 2005r.).

Nie przyjęto uwagi, zgodnie z którą nie jest dobrym rozwiązaniem rozróżnienie bezwarunkowego i warunkowego udostępnienia informacji publicznej. PIIT uważa, że w przypadku innego niż domyślny zakres praw i obowiązków przy publikowaniu informacji publicznej do dalszego wykorzystywania podmiot udostępniający informacje do ponownego wykorzystywania powinien przedstawić – także w postaci informacji publicznej, obowiązkowo publikowanej w BIP – powód zastosowania takiego rozwiązania. Podział na bezwarunkowe i warunkowe udostępnienie informacji publicznej na cele ponownego wykorzystywania jest zgodny z dyrektywą 2003/98/WE. Wobec powyższego brak jest przeszkód, aby w konkretnym przypadku podmiot zobowiązany określił minimalny opis praw i obowiązków, co może uczynić na przykład w postaci standardowych warunków. Należy również podkreślić, że zgodnie z projektowaną regulacją w przypadku nie ogłoszenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) informacji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej, domniemuje się, że ich wykorzystywanie jest ograniczone warunkami. Natomiast szczegółowe wymagania dotyczące układu ujednoliconego systemu stron BIP, w szczególności strukturę strony głównej BIP, standardy struktury stron podmiotowych BIP, a także zakres i tryb przekazywania ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji informacji do zamieszczenia a stronie głównej BIP oraz wymagania dotyczące zabezpieczania treści informacji publicznych udostępnianych w BIP, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji publicznej (Dz.U. Nr 10, poz. 68).

Przyjęto uwagę dotyczącą możliwości pozostawania projektowanej definicji „informacji publicznej” w sprzeczności z postanowieniami art. 61 Konstytucji RP. W związku z powyższym, postanowiono pozostawić bez zmian dotychczasowe brzmienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie w rozdziale ustawy dotyczącym ponownego wykorzystywania informacji publicznej zostanie implementowane pojęcie „dokumentu” w oparcie o definicję zawartą w dyrektywie 2003/98/WE. W związku z powyższym, przyjęto jednocześnie uwagę Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich (SLLGO) w tym zakresie.

PIIT zwróciła uwagę na błąd w polskim tłumaczeniu dyrektywy 2003/98/WE w zakresie pojęcia „reasonable return on investment”. Uwaga została przyjęta, ponieważ prawidłowe tłumaczenie dyrektywy 2003/98/WE powinno odwoływać się do pojęcia „rozsądnego zwrotu z inwestycji” i w tym kierunku wprowadzone zostaną zmiany w projekcie założeń. W tym kontekście zwrócono się także z zapytaniem do przedstawicieli Ministra Finansów, czy możliwym byłoby wprowadzenie formuły obliczania kosztów w drodze rozporządzenia Ministra Finansów. Po przeanalizowaniu problematyki postanowiono upoważnić Radę Ministrów do wydaniu aktu wykonawczego w zakresie opłat, ponieważ będzie ono oddziaływać na wszystkie podmioty zobowiązane. Powyższe rozwiązanie jest analogiczne do przyjętych w Unii Europejskiej rozwiązań.
(...)

A ponieważ odnotowałem również wcześniejsze uwagi zgłoszone przez Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich Uwagi PIIT i SLLGO do projektu założeń ustawy o re-use, to cytuję dalej nową wersję Założeń:

(...)
Przyjmując uwagę SLLGO usunięto z założeń opinię dotyczące rozważenia możliwości implementacji dyrektywy 2003/98/WE poprzez uchwalenie odrębnej ustawy, ze względu na znaczące różnice w zakresie podmiotowym i przedmiotowym dyrektywy 2003/98/WE oraz krajowej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, odrzucono uwagę dotyczącą dopisania do u.d.i.p. w art. 4 podmiotu zobowiązanego, którego zarząd podlega nadzorowi państwowych, regionalnych lub lokalnych władz lub innych podmiotów prawa publicznego, który byłby, w ocenie SLLGO, powtórzeniem przepisów już istniejących, co przyczynić się może do niejasnej sytuacji prawnej szeregu podmiotów. Ewentualnie zaproponowano dopisanie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 „w rozumieniu przepisów o zamówieniach publicznych”. W odpowiedzi podkreślono, iż Komisja Europejska w swoich wszystkich stanowiskach wyraźnie wskazywała na pominięcie pewnej kategorii podmiotów z dyrektywy 2003/98/WE w zakresie podmiotowym u.d.i.p. W założeniach uczyniono zadość uwagom Komisji Europejskiej, korzystając jednocześnie z terminologii ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010r. Nr 113, poz. 759). Podobnie dyrektywa 2003/98/WE w definicjach „organu sektora publicznego” i „podmiotu sektora publicznego” bazuje w tym zakresie na dyrektywach 92/50/WE, 93/36/WE i 93/37/WE w sprawie zamówień publicznych.

Nie zaakceptowano stanowiska SLLGO, że wyłączenia podmiotowe w zakresie przepisów o ponownym wykorzystywaniu informacji publicznej wpłyną na udostępnienie informacji publicznej. Zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają bowiem dostępu do takiej informacji, co wprost wynika z projektowanej ustawy. Podzielono natomiast pogląd, iż wyłączeniu spod reżimu projektowanej ustawy nie powinny podlegać informacje związane z wytworzeniem audycji radiowych lub telewizyjnych i innych przekazów przez jednostki publiczne radiofonii i telewizji w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r., Nr 253, poz. 253, z późn.zm.).

Za niezasadną uznano uwaga dotyczącą treści zaproponowanego art. 1 ust. 4. W opinii SLLGO nie jest jasne na czym, według projektodawcy polega rozpowszechnianie informacji publicznej i co ważniejsze, jaka jest różnica między rozpowszechnianiem, a ponownym wykorzystywaniem informacji. W ocenie projektodawcy w projektowanej ustawie naczelną zasadą pozostaje rozróżnienie instytucji ponownego wykorzystywania informacji od gwarancji określonych w Konstytucji RP – prawa do informacji (art. 61) oraz wolności wypowiedzi (art. 54). Zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa do informacji oraz wolności jej rozpowszechniania, która stanowi element wolności wypowiedzi. Powyższa zasada została wyrażona wielokrotnie w treści projektu założeń.

Poza tym, SLLGO wyraziło wątpliwości co do faktu, czy ujednolicenie w zakresie dodania ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy przepisów odsyłających do procedury administracyjnej skutecznie zabezpieczy interesy wnioskodawcy, ze względu na inny charakter sądownictwa administracyjnego opierający się na kontroli prawa, a nie stanu faktycznego. Problematyczną kwestią jest także sprawa związana z ewentualnymi roszczeniami na gruncie prawa cywilnego, gdyż projekt założeń odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu Cywilnego jako sposobu zawarcia umowy między organem, a korzystającym z ponownego wykorzystywania. Uwaga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem kontrola sądu administracyjnego decyzji stwierdzającej warunki ponownego wykorzystywania wynika z generalnej zasady wyznaczającej zakres kontroli tego sądu zawartej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.). Niemniej jednak w tym zakresie zostanie uzupełnione uzasadnienie projektu założeń.

W zakresie projektu założeń dotyczących opłat SLLGO wystąpiło z wnioskiem o wprowadzenie zasady o udostępnianiu informacji publicznych będących w posiadaniu podmiotów prawa publicznego na licencji pozbawionej warunków, jakim są opłaty, poza możliwością pobrania rzeczywistych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej, jak to jest w obowiązującej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wniosek nie został uwzględniony gdyż pojęcie „rozsądnego zwrotu z inwestycji” jest kategorią z zakresu rachunkowości i występuje również w innych aktach normatywnych. Możliwość zwrotu z inwestycji na rzecz podmiotu publicznego z tytułu przekazania informacji publicznej na cele ponownego wykorzystywania jest uzasadnione tym, że koszty wytworzenia tej informacji ponoszą wszyscy podatnicy, a korzyści z ich ponownego wykorzystywania odnoszą głównie przedsiębiorcy....

Tu zrobię przerwę, by ostatnie z zacytowanych zdań wybrzmiało w odpowiednich warunkach. Po tej chwili, w której powstrzymuję gonitwę myśli i upycham do szuflad pamięci przykłady tego, jak to "zwykli" obywatele, którzy nie są przedsiębiorcami, mogą (potencjalnie - gdyby prawodawca im na to pozwolił) zyskać na systemie re-use, kontynuuję cytowanie:

...W odniesieniu do przyjętych uwag do części II.4.8. w zakresie braku spójności z propozycją zawartą w pkt 6 założeń (zasada ogólna) oraz wykazu w BIP informacji publicznych dostępnych na cele ponownego wykorzystywania doprecyzowano treść założeń odpowiednio do zgłoszonych wątpliwości.

Ponadto, w odniesieniu do zasady niedyskryminacji, SLLGO podkreśliło, iż zaproponowany w założeniach zapis może spowodować, iż wykorzystywanie informacji publicznej przez różnego rodzaju podmioty w różnym celu będzie wymagało zastosowania identycznych warunków. Rozwiązanie zastosowane w dyrektywie 2003/98/WE stwarza możliwość zaproponowania różnych warunków w porównywalnych kategoriach ponownego
wykorzystywania. Dlatego też, proponowane rozwiązanie powinno wprowadzać zakaz dyskryminacji również dla porównywalnych kategorii ponownego wykorzystywania. SLLGO podkreśliło, iż w ostatecznej propozycji winno zostać doprecyzowane pojęcie „sposób wykorzystywania” lub wprowadzone inne rozwiązanie bliższe dyrektywie 2003/98/WE. Zwróciło również uwagę, iż zakres zastosowania ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów i rozumienie niejednolitych warunków umowy może powodować trudności w zastosowaniu przy ponownym wykorzystywaniu informacji publicznej. Pierwsza część uwagi została przyjęta w ten sposób, iż zostanie zmienione określenie „sposób wykorzystywania” na
„sytuacje wykorzystywania”. Nie uwzględniono natomiast drugiej części uwagi, przyjmując, iż odwołanie się do pojęcia „niejednolitych warunków” jest zasadne, gdyż występuje ono w polskim systemie prawnym w związku z zasadą niedyskryminacji, do której m.in. odwołuje
się art. 10 dyrektywy 2003/98/WE.

Odrzucono uwagę SLLGO dotyczącą części II.4.11 założeń tj. formatów danych przy ponownym wykorzystywaniu informacji publicznej w zakresie braku obowiązku opracowywania, przetworzenia informacji, co powoduje niespójność zasad dostępu do informacji publicznej i zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Przepis dotyczący dostępnych formatów danych stanowi wykonanie art. 5dyrektywy 2003/98/WE. Aktualnie obowiązujące przepisy w zakresie dostępu do informacji przewidują obowiązek stosowania – w przypadku ujawnionych w BIP informacji – przepisów wydanych na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565, z późn.zm.). Według § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. Nr 10, poz. 68) strony BIP mają spełniać minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 18 pkt 1 cytowanej ustawy.

W związku z wątpliwościami związanymi z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i jego formą, SLLGO zgłosiło uwagę, iż proponowane rozwiązania powinny odnosić się do uregulowanego już w rozdziale drugim u.d.i.p. katalogu dostępu do informacji publicznej. Ponadto, wskazano również, że 20-dniowy termin na rozpatrzenie wniosku powinien zostać zrównany z terminem określonym w procedurach dostępu do informacji publicznej. Powyższe uwagi zostały odrzucone przede wszystkim z tego względu, że art. 7 ust. 1 u.d.i.p. nie może znaleźć w pełni zastosowania do ponownego wykorzystywania ze względu na to, że obejmuje on także prawo wstępu na posiedzenia niektórych organów kolegialnych. Niezasadnym wydaje się także określanie formy zamkniętej wszystkich sposobów udostępniania informacji na cele jej ponownego wykorzystywania, ponieważ zawężałoby katalog środków technicznych, które mogą do tego służyć. Ponadto, ze względu
na maksymalne terminy wskazane w dyrektywie 2003/98/WE nie jest możliwe zastosowanie takich samych terminów w obydwu kategoriach spraw. Według art. 13 u.d.i.p. wniosek o udostępnianie informacji publicznej rozpatruje się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. Jednak termin ten można przedłużyć maksymalnie o 2 miesiące. Tymczasem dyrektywa 2003/98/WE przewiduje możliwość przedłużenia załatwiania wniosku jedynie o kolejnych 20 dni roboczych. Ujednolicenie terminów może nastąpić tylko w przypadku terminu podstawowego, ale już nie jego przedłużenia.

Wątpliwość SLLGO budzi również rozwiązanie wskazujące na ograniczenie dla ponownego wykorzystywania informacji publicznej w zakresie odmowy ze względu na prawnie chronione dobra decyzją o odmowie ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Jeżeli ponowne wykorzystywanie jest następstwem dostępu do informacji, to w ramach jednej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej wydana powinna być na jednej podstawie prawnej art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. Uwaga została odrzucona bowiem w założeniach dokonano ujednolicenia podstaw odmowy w zakresie w jakim jest to dopuszczalne, ponieważ w propozycji przepisów dotyczących rozpatrywania wniosków o ponowne wykorzystywanie odesłano do przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej, tj. do art 5 u.d.i.p. Poza tym, przewidziano dwie dodatkowe przesłanki odmowy ponownego wykorzystywania informacji publicznej, zgodnie z przepisami dyrektywy 2003/98/WE. Dlatego też, zagadnienie odmowy uwzględnienia wniosku o ponownego wykorzystywania informacji publicznej zostało uregulowane odrębnie, z odpowiednim odesłaniem do norm wspólnych dla obydwu kategorii spraw.
(...)

Oczywiście polecam serdecznie lekturę całego dokumentu.