Ważny wyrok dot. ekspertyz przygotowanych na zlecenie organu, materiałów urzędowych i dostępu do informacji publicznej

Kilkanaście dni temu Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie dostępu do ekspertyz przygotowanych na zlecenie MSWiA. Chodzi o wyrok NSA z 7 marca 2012 roku, sygn. I OSK 2265/11, którym NSA oddalił skargę kasacyjną MSWiA od wyroku WSA w Warszawie z 8 września 2011 roku, sygn. II SAB/Wa 174/11. Kiedyś pisałem o wcześniejszym etapie tej sprawy: Ekspertyzy przygotowane dla MSWiA przez stowarzyszenie są informacją publiczną (II SAB/Wa 155/09 - Wyrok WSA w Warszawie). Tu również sprawa trafiła do NSA i zapadł potem wyrok z 3 sierpnia 2010 roku, sygn. I OSK 757/10. Potem sprawa wróciła do WSA i znów trafiła do NSA. Powyżej przywołany wyrok NSA stanowi niejako finał sądowy tej sprawy. NSA uznał m.in., że jeżeli ekspertyzy zewnętrznego podmiotu, a przygotowane na zlecenie organu dotyczą projektu informatyzacji sfery publicznej i wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych, to są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" jaką jest kwestia programów w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobu ich realizacji, wykonywania i skutków realizacji tych zadań oraz informacji, dotyczącej majątku publicznego, w tym majątku Skarbu Państwa. Dlatego tak ważne jest pytanie o to, jakie to też "zadanie publiczne" jest realizowane przez organ i w oparciu o jakie przepisy prawa organ działa (zasada legalizmu kłania się ponownie). Zdaniem NSA nie przeszkadza w udostępnieniu informacji publicznej również to, że wnioskowana informacja publiczna w ustalonej formie może być chroniona przepisami ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Ale w tej sprawie NSA wprost stwierdził wręcz, że: "ekspertyzy sporządzone na zlecenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego". Mamy zatem kolejny argument za koncepcją "wywłaszczenia z praw autorskich". Warto bliżej przyjrzeć się tezom sądów w tej sprawie.

Zanim przejdę do relacji sądowej batalii napiszę tu, że takie same argumenty i rozważania, jak w niniejszym relacjonowanej sprawie, będą działały w przypadku tworzenia przez administrację publiczną wszelkiego rodzaju "portali internetowych" i innych aktywności "prasowych" (tak w przypadku Trybunału Konstytucyjnego i jego Obserwatora konstytucyjnego, ale też - jak uważam - w przypadku Ministerstwa Finansów i "jego" dwumiesięcznika Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów; por. Koncesja MinFinu na dwutygodnik internetowy). Organy tu albo działają na podstawie prawa i wykonują określone ustawowo zadania publiczne - wówczas zamawiając u osób trzecich dodatkowe materiały przeistaczają je następnie w materiały urzędowe, a te nie są już chronione prawem autorskim, albo przekraczają uprawnienia, a więc będą miały najpewniej zastosowanie przepisy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych (przekroczenie uprawnień; por. Podyskutujmy o przekroczeniu uprawnień administracji publicznej w aktywności internetowej). Skoro już wiadomo, że coś, co zostaje zamówione w ramach realizacji zadania publicznego nie jest przedmiotem prawa autorskiego, to ma to też swoje konsekwencje w sferze ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego. Nie będzie można się wszak zasłaniać prawem autorskim, kiedy ktoś będzie chciał takie materiały wykorzystywać w re-use. Bo to są materiały urzędowe, a więc nie są chronione prawem autorskim.

A jeśli chodzi o spór dot. ekspertyz przygotowywanych na zlecenie MSWiA, to było tak, że spółka domaga się dostępu do wszystkich ekspertyz przygotowanych przez Polskie Towarzystwo Informatyczne - stowarzyszenie działające wszak na podstawie ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Spółka składa wnioski zarówno do samego MSWiA, ale też do Dyrektora Centrum Projektów Informatycznych MSWiA. Dyrektor CPI MSWiA doręczył wnioskodawcy żądane dokumenty. Ministerstwo zaś napisało pismo wzywające do sprecyzowania żądania. W dniu 24 września 2009 r. M. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tu interesujące jest, że organ nadesłał do Sądu pismo z dnia 5 października 2009 r., skierowane do skarżącej spółki, w którym poinformowano, iż żądane ekspertyzy jako przedmiot prawa autorskiego nie są informacją publiczną.

Na tym etapie zapadł Wyrok WSA w Warszawie z dn. 4 lutego 2010 r., sygn II SAB/Wa 155/09, w którym sąd w pierwszej kolejności przywołał tezę NSA (sygn. akt II S.A. 837/03), że przy ocenie "czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą należy, respektując zasadę powszechnego dostępu, interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawa do takiej informacji", a potem przywołał jeszcze tezę wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Go 565/07), zgodnie z którą: "informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu".

W efekcie WSA uznał, że:

W rozpatrywanej sprawie skarżący zażądał ekspertyz sporządzanych przez P. na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z tworzeniem przez ten organ systemów informatycznych. Takie ekspertyzy w świetle wyżej wskazanych rozważań są informacją publiczną, a więc powinny być udostępnione, o ile nie zawierają danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną.

Od tego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył skargę kasacyjną. W wyroku NSA z dn. 3 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 757/10 sąd uznał, że "oceniając wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne". Uznał na przykład, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ale dla tej sprawy ważniejsze jest to, dlaczego NSA uznał zasadność kasacji. Uznał mianowicie, że słuszny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 149 P.p.s.a.:

Autor skargi kasacyjnej trafnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił podstawowego zagadnienia występującego w sprawie, a mianowicie z jakich powodów uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostawał w bezczynności w załatwianiu wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej i pominął wyjaśnienia organu zawarte w piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2009 r.

I dalej:

Uzupełniając wniosek pismem doręczonym do MSWiA w dniu 21 września 2009 r. skarżąca wiedziała, że termin na udzielenie przez ten organ odpowiedzi upływa w dniu 5 października 2009 r. Mimo to, w dniu 21 września 2009 r., a więc przed upływem terminu do udzielenia przez MSWiA odpowiedzi na uzupełniony wniosek sporządziła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu, która została doręczona MSWiA w dniu 24 września 2009 r. i wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 2 października 2009 r. Zauważyć należy, że dla organu termin do udzielenia skarżącej odpowiedzi w tej sprawie, upływał dopiero w dniu 5 października 2009 r. i tego dnia udzielił on skarżącej odpowiedzi na piśmie wskazując, że żądane przez nią ekspertyzy nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia niewątpliwie nakładały na Sąd pierwszej instancji obowiązek rozważenia istnienia bezczynności organu w sytuacji, gdy skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona przed upływem terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a odpowiedź na wniosek została udzielona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nierozstrzygnięcie istoty sprawy, którą była bezczynność organu spowodowało, iż zasadnym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 P.p.s.a.

(...)

W tej sprawie jej granice stanowiła bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast Sąd pierwszej instancji przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie bezczynności organu uczynił czynność organu- odpowiedź z dnia 5 października 2009 r., która nie mogła być zaskarżona w dniu wniesienia skargi. Ocena prawidłowości tej czynności nie mogła być zatem rozważana w sprawie bezczynności organu.

W świetle powyższego na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 P.p.s.a. Przyjął on bowiem, że w sprawie zaistniała bezczynność organu polegająca na nierozpatrzeniu (nieudzieleniu odpowiedzi) na wniosek Spółki z dnia [...] sierpnia 2009 r., a udzieloną w dniu 5 października 2009 r. odpowiedź organu uczynił przedmiotem rozpoznania.

No, i dlatego NSA uzwzględnił skargę kasacyjną MSWiA, chociaz dodał przy tym, że "stwierdzenie tych naruszeń czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię".

Potem sprawa trafiła znów do sądu wojewódzkiego i zapadł Wyrok WSA w Warszawie z dn. 8 września 2011 r., sygn. II SAB/Wa 174/11. W tym wyroku WSA w Warszawie, który był związany wykładnią prawa dokonaną wcześniej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyżej), odniósł się do kwestii bezczynności, uznając, że skarga na bezczynnośc zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził mianowicie:

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

I dalej WSA w Warszawie pisze w uzasadnieniu - tu przywołam dłuższy fragment wywodu:

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. we wniosku z dnia 31 sierpnia 2009 r. informacja dotycząca ekspertyz wykonywanych przez Polskie Towarzystwo Informatyczne na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w okresie od 1 stycznia 2008 r. do dnia otrzymania przez organ przedmiotowego wniosku, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu informacja w postaci ekspertyz, wykonywanych przez Polskie Towarzystwo Informatyczne na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji związanych z tworzeniem przez ten organ systemów informatycznych oraz przygotowaniem egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie świadectwa kwalifikacji dla kontrolerów systemów teleinformatycznych spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem realizacji przez ten organ zadań publicznych.

Jak wskazywał natomiast wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku fakt, iż dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Nie chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych (vide: wyroki NSA - z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11; z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w odpowiedzi na wniosek M. Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej, pismem z dnia 5 października 2009 r. poinformował wnioskodawcę, że ekspertyzy sporządzone przez Polskie Towarzystwo Informatyczne na rzecz organu na podstawie umów cywilnoprawnych stanowią utwory w znaczeniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, z późn. zm.) i jako przedmioty prawa autorskiego nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy.

Z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Ekspertyzy sporządzone przez Polskie Towarzystwo Informatyczne wykonane zostały na potrzeby realizacji określonych zadań publicznych i na zlecenie organu administracji publicznej. Udostępnienie ich nie stanowi więc rozporządzenia prawami autorskimi, ale realizację dostępu do informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli więc, zdaniem organu istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to zobligowany był on do załatwienia wniosku w formie procesowej.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy organ, zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje.

Zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać zatem za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponuje żądanymi ekspertyzami, a ekspertyzy te stanowią informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej.

Rozpatrując zatem wniosek M. Sp. z o.o., organ mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.

Przepis art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.

Od tego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji znów złożył skargę kasacyjną do NSA i w ten sposób zapadł Wyrok NSA z dn. 7 marca 2012 r., sygn. I OSK 2265/11. Tym zaś wyrokiem NSA oddalił skargę kasacyjną MSWiA. NSA w szczególności stwierdził (tu dodatkowo wytłuściłem fragmenty):

Błędnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że czynność dokonana w piśmie z [...] października 2009 r., skutkuje brakiem bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu wniosku [...] z [...] sierpnia 2009 r. Zasadą w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, jest udostępnienie tej informacji na wniosek, w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.7.2011 r., I OSK 667/11). Po wpłynięciu wniosku z [...] sierpnia 2009 r., organ obowiązany był stwierdzić, czy jest dysponentem żądanych informacji. Organ mógł ograniczyć się do poinformowania pismem wnioskodawcy wówczas, gdy nie posiadał żądanej informacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21.5.2010 r., II SAB/Po 4/10). Jeżeli organ stwierdził, że dysponuje żądaną informacją, a jednocześnie uznał, że zachodzą przeszkody do udzielenia informacji publicznej ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. bądź we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych, obowiązany był wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać formę decyzji. Nie wydanie w takiej sytuacji decyzji jest bezczynnością, która po dokonaniu właściwej kwalifikacji przez sąd, musi prowadzić do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do oznaczonego działania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.1.2006 r., I OSK 928/05, akceptowane przez T. R. Aleksandrowicza "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej" LexisNexis 2008 s. 207; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18.7.2011 r., II SAB/Rz 26/11).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku trafnie uznał, że pismo z [...] października 2009 r. nie stanowiło jednej z prawnie dopuszczalnych form załatwienia wniosku, bowiem nie doszło do merytorycznego rozpoznania wniosku w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, a dotyczyło informacji publicznej.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, pismo z [...] października 2009 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i 2, i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed wejścia w życie zmiany dokonanej ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. Dz.U. nr 40, poz. 230) – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Mimo, że pismo podpisał i opatrzył pieczęcią "Zastępca Dyrektora Biura Administracyjno-Finansowego MSWiA R. N.", nie wskazał on, że działa z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia o żądaniu wnioskodawcy; przeciwnie – osoba pod nim podpisana wprost stwierdziła, że "wniosek jako nie znajdujący podstaw w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie został rozpoznany w trybie tej ustawy". Pismo z [...] października 2009 r. nie ma solennej formy decyzji; nie zawiera także pouczenia, czy i w jakim trybie służy odeń odwołanie. Pismo to ma cechy wyłącznie pisma informacyjnego (uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.1.2006 r., I OSK 928/05).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowało w ciągu 30 lat odbudowy kontroli sądowoadministracyjnej nad działalnością administracji publicznej. W początkowym okresie orzecznictwo NSA skłaniało się do możliwie szerokiego postrzegania różnych oświadczeń woli organów administracji publicznej jako decyzji (bez względu na ułomności tychże oświadczeń woli; wyrok NSA z 20.7.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 9-10/82/169, akceptowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 425-426 nb 4). Należy bowiem zauważyć, że zakres kontroli sądowej do roku 1990, ograniczony był w zasadzie do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne i to nie wszystkie (T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Pr. PWN 1996 s. 34-37; J. Świątkiewicz "Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy" W.Pr.iPG 2001 s. 85 uw. 1). Konstruowano nawet koncepcję domniemania decyzji administracyjnej jako właściwej dla załatwienia sprawy. Obecnie, wobec treści art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., owo rozróżnienie straciło na znaczeniu i dominuje pogląd, że zwykłe pismo, nawet podpisane przez piastuna organu, nie jest decyzją administracyjną.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Ustawodawca nie sformułował w ustawie o dostępie do informacji publicznej ani w żadnym innym akcie prawnym definicji legalnej dostępu do informacji publicznej, czy też samego pojęcia informacji publicznej. Art. 1 ust. 1 ab initio u.d.i.p. stanowi jednak, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, charakter informacji publicznej ma wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z 30.10.2002 r., II SA 1956/02, Mo. Prawn. 2002/23/1059). Uwzględniając brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiącego o ograniczeniu prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy oraz art. 6 u.d.i.p., w którym ustawodawca zawarł katalog informacji publicznej, w jego obrębie mieści się również dostęp do akt postępowania administracyjnego. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których używa się przy realizacji prawem przewidzianych zadań, nawet gdy nie pochodzą one wprost od organów administracji (wyrok NSA z 30.10.2002 r., II SA 1956/02; wyrok WSA w Opolu z 17.1.2008 r., II SAB/Op 20/07, Lex nr 505255; wyrok WSA w Warszawie z 16.7.2008 r., II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325; wyrok WSA w Warszawie z 26.6.2008 r., II SA/Wa 111/08, Lex nr 499827). Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych, i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy. Nie chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego właśnie na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15.7.2011 r., I OSK 667/11; 7.12.2010 r., I OSK 1774/10; 18.9.2008 r., I OSK 315/08; 9.2.2007 r., I OSK 517/06).

Nie wszystkie opinie czy ekspertyzy, sporządzone przez organ administracji publicznej bądź na zlecenie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.6.2009 r., I OSK 89/09, Wspólnota 2009, z. 37, s. 37-38). Informację publiczną stanowią te ekspertyzy, które w szczególności dotyczą konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony właściwemu organowi w procedurze legislacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.1.2012 r., I OSK 2130/11).

Jeżeli ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki, istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Ekspertyzy sporządzone przez Polskie Towarzystwo Informatyczne na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, o których udostępnienie [...] wnosiła, związane z tworzeniem przez ten organ systemów informatycznych oraz przygotowaniem egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie świadectwa kwalifikacji dla kontrolerów systemów teleinformatycznych, spełniają warunki informacji publicznej, dotyczą bowiem realizacji przez ten organ zadań publicznych.

Jeżeli ekspertyzy dotyczyły projektu informatyzacji sfery publicznej i wiązały się z wydatkowaniem środków publicznych, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" jaką jest kwestia programów w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobu ich realizacji, wykonywania i skutków realizacji tych zadań oraz informacji, dotyczącej majątku publicznego, w tym majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 5 lit. a u.d.i.p.).

Nietrafnym okazał się zarzut dotyczący naruszenia niewłaściwej wykładni przepisów art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że ekspertyzy sporządzane na rzecz organu i będące przedmiotem ochrony na podstawie przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych – jako niemieszczące się w definicji dokumentu urzędowego, a tym samym w przykładowym katalogu informacji publicznej, podlegają mimo to udostępnieniu w trybie ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (j.t. Dz.U. z 2006 r., nr 90, poz. 631 ze zm.) stanowi, że przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). Opinie i ekspertyzy sporządzone przez wyspecjalizowane osoby lub podmioty odpowiadają tej ustawowej definicji. Zgodnie z art. 4 pkt 2 prawa autorskiego, nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Ekspertyzy sporządzone na zlecenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że materiałem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej" (wyrok Sądu Najwyższego z 26.9.2001 r., IV CKN 458/00, Lex nr 52711; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.2.1997 r., I SA/Kr 1062/96, CBOISA, akceptowane przez J. Bartę i R. Markiewicza w: J. Barta, M. Czajkowska-Dąbrowska, Z. Ćwiąkalski, R. Markiewicz, E. Traple "Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz" Zakamycze 2005 s. 134-135 uw. 4, 5).

Za takim rozumieniem wzajemnych relacji między art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przemawia również wymóg efektywności społecznej kontroli, której winny być poddane informacje służące bezpośrednio zrealizowaniu powierzonych organowi władzy publicznej zadań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.1.2012 r., I OSK 2130/11).

Tym samym definicja dokumentu urzędowego, zawarta w ustępie 2 art. 6 u.d.i.p., nie stanowi podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, definiowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w tym do przykładowego katalogu, zawartego w ustępie 1 art. 6 u.d.i.p.

I w ten sposób utrzymało się sądowe zobowiązanie MSWiA do rozpoznania wniosku M. Sp. z o. o. z siedzibą w R. z dnia 31 sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.

Czy MSWiA udostępniło ekspertyzy dot. systemów teleinformatycznych, co do których ostatecznie NSA stwierdził wprost, że stanowią on informację publiczną? O to można zapytać Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji - spadkobiercę MSWiA, najprawdopodobniej w trybie dostępu do informacji publicznej.

Przeczytaj również:

• Notatki prasowe Policji to materiały urzędowe
• Urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole w orzecznictwie sądów administracyjnych
• Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 26 września 2001 r. (sygn. akt IV CKN 458/00)
• "Materiały urzędowe" vs. "informacja publiczna"
• Dostęp do dokumentów i materiałów urzędowych przygotowanych na zlecenie administracji publicznej
• Prawo autorskie nie przeszkadza w udostępnieniu na wniosek informacji publicznych, jakimi są (niektóre) mapy
• SIWZ: utwór pracowniczy vs. dokument urzędowy
• Materiały z aplikacji legislacyjnej - otrzymałem odpowiedź z RCL
• Ekspertyzy w sprawie OFE: po rozpatrzeniu pierwszej kasacji przez NSA
• O tym, że również działania Pana Prezydenta RP mogą podlegać społecznej kontroli