Materiały z aplikacji legislacyjnej - otrzymałem odpowiedź z RCL

W czerwcu poprosiłem o krytykę idei: aplikacja legislacyjna otwarta dla organizacji pozarządowych, a następnie, przy okazji spotkania z Panem Premierem, przedstawiłem koncepcję i prośbę o "przyjęcie nakreślonej koncepcji i rozważenie możliwości szerszego udostępniania społeczeństwu materiałów szkoleniowych tego typu". Niedawno otrzymałem odpowiedź z Rządowego Centrum Legislacji, którą poniżej przywołuję. Opatruję ją również pewnym komentarzem...

Przypomnę jedynie, że chodzi o materiały związane z funkcjonowaniem skierowanej do urzędników administracji publicznej aplikacji legislacyjnej, która funkcjonuje w RCL. Uznałem, że gdyby materiały takie udostępniono za pośrednictwem Internetu, mógłby z nich korzystać każdy obywatel. Z materiałów tego typu mogłyby w szczególności korzystać osoby aktywnie uczestniczące w pracach trzeciego sektora. Przywołałem przy tym słowa Pana Premiera, zgodnie z którymi: „coś, co powstaje za pieniądze publiczne, jest własnością publiczną...”. Nie odwoływałem się przy tym do pojęcia informacji publicznej, nie składałem również wniosku o udostępnienie takiej informacji. Po prostu zaproponowałem coś, co wydaje się logiczne. Państwo płaci za materiały szkoleniowe dla urzędników, szkolenia dotyczą techniki prawodawczej, obywatele mogliby mieć dostęp do takich materiałów.

Oto odpowiedź, którą otrzymałem od p.o. Kierownika Aplikacji Legislacyjnej, dr Jacka Krawczyka (przepisuję z tego, co otrzymałem w postaci papierowej (pismo datowane na 5 sierpnia 2011, sygn. RCL.BA. 81/11), miejscami wytłuszczam, a krótki komentarz umieszczam pod tekstem):

W odpowiedzi na pismo z dnia 12 lipca br. w sprawie udostępniania materiałów szkoleniowych dot. aplikacji legislacyjnej uprzejmie informuję, że udostępnianie tych materiałów, w tym nagrań wykładów, nie jest możliwe, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.).

Pojęcie "informacji publicznej" jest zdefiniowane w art. 61 Konstytucji RP, oraz w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacjami publicznymi są informacje o działalności organów władzy publicznej, a także działalności samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa oraz dostęp do dokumentów i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Tak więc informacja publiczna dotyczyć będzie zawsze danych obiektywnych, sfery faktów, stanu określonych zjawisk, a nie kwestii ocennych, postulatywnych bądź o charakterze abstrakcyjnym.

Natomiast materiały szkoleniowe dotyczące wykładów i konwersatoriów, przygotowywane przez prowadzących je w ramach aplikacji legislacyjnej, nie maja charakteru informacji publicznej. Nie stanowią bowiem informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej (art. 6 ust. 1), o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 1 pkt 2), o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 3), o danych publicznych, w tym treści dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych, o treści innych wystąpień, o stanie państwa (art. 6 ust. 1 pkt 4), względnie tez o majątku publicznym w zakresie unormowanym w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Prowadzący wykłady albo konwersatoria indywidualnie mogą tworzyć - dla potrzeb ich przeprowadzenia - materiały, które zawierają i wyrażają poglądy, a także indywidualne koncepcje w zakresie zasad tworzenia prawa i techniki legislacyjnej w oparciu o Zasady techniki prawodawczej, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, komentarze, monografie i piśmiennictwo oraz inne publikacje naukowe powszechnie dostępne. Materiały te stanowią jedynie część złożonego procesu szkoleniowego i nie dają wystarczających podstaw do samodzielnej nauki legislacji.

W każdej z form zajęć prowadzonych w ramach aplikacji legislacyjnej aplikanci legislacyjni uczestniczą aktywnie - wyrażają swoje poglądy na temat przedstawionych kwestii, wątpliwości wynikające z praktyki zawodowej, a także przedstawiają przykłady rozwiązania niektórych problemów poruszanych na zajęciach.

Przebiegu powyżej opisywanych zajęć nie utrwala się za pomocą dźwięku lub obrazu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada bowiem na żadne podmioty obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, z wyjątkiem przypadków wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt. 3 i art. 19 (dot. posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz ich kolegialnych organów pomocniczych). Podobny pogląd został zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1216/10.

Uczestnicy zajęć prowadzonych w ramach aplikacji legislacyjnej mają również prawo do ochrony życia prywatnego, w tym również swojego wizerunku i wypowiedzi, ponieważ wobec niepełnienia funkcji publicznych, nie mogą być określane przymiotem "osób publicznych". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05 stwierdził, iż prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice są wyznaczone m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego.

Z kolei w wyroku z dnia 15 października 2009 r. K 26/08 Trybunał stwierdził, że przez brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskuje ona subsydiarny charakter wobec innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji z uwzględnieniem praw osób trzecich. Tezę tę potwierdza również wyrok WSA z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 58/07 stwierdzający, ze nie jest informacją publiczną informacja, która korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Osoby prowadzące wykłady i konwersatoria tworzą materiały szkoleniowe w wyniku wykonywania umów cywilnoprawnych, a nie w ramach obowiązków służbowych, jedynie na użytek danego wykładu czy konwersatorium. Prawo do wiedzy zawartej w tych materiałach stanowi prawo własności przysługujące tym osobom, podlegające reżimowi ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, z późn. zm.). Zatem ich przekazanie osobom trzecim jest uzależnione od wyrażenia zgody osoby, która je wytworzyła.

Jak wynika z przedstawionej argumentacji udostępnienie materiałów szkoleniowych powstających w ramach aplikacji nie jest możliwe w zakresie takim, aby mogły one służyć samodzielnej nauce legislacji.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że Rządowe Centrum Legislacji podejmuje szereg działań mających na celu podnoszenie kwalifikacji w zakresie praktycznego stosowania Zasad techniki prawodawczej. Oprócz szkoleń dostępnych dla szeroko rozumianej administracji publicznej na naszej stronie internetowej udostępniamy "Dobre praktyki legislacyjne". Materiały przygotowane na szkolenia realizowane w ramach projektu "Promowanie i wdrażanie programów udoskonalania i ujednolicania technik legislacyjnych w urzędach obsługujących organy władzy publicznej" są upowszechniane na stronie http://pokl.rcl.gov.pl/index.htm. Wydaje się, że te możliwości podnoszenia poziomu wiedzy w zakresie zagadnień związanych z legislacją realizują - w stopniu, w jakim jest to możliwe w obecnym stanie prawnym - postulaty zawarte w Pana piśmie.

Prosząc Pana Premiera o możliwość udostępnienia materiałów szkoleniowych z aplikacji legislacyjnej nie myślałem o tym, że w odpowiedzi otrzymam taką interpretację pojęcia "informacja publiczna". W wyżej przywołanej odpowiedzi (kilka razy usiłowałem zrozumieć zastosowany szyk w zdaniach) brakuje mi przywołania art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie można przeczytać, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Ostatnio widzę jakąś szerszą tendencję, która polega na mówieniu, że jakaś informacja nie jest informacją publiczną. Kancelaria Prezydenta mówiła, że taką informacją publiczna nie są opinie zamawiane dla Pana Prezydenta, PKN twierdził, że Polskie Normy nie są informacją publiczną, Szefowie CBA i ABW twierdzili, że informacją publiczną nie są informacje na temat statystyk stosowania różnego rodzaju "podsłuchów", ostatnio Sąd Najwyższy twierdzi, ze wyroki tego sądu nie są informacją publiczną... Co to się dzieje?

Ciekawe, że na aplikacji legislacyjnej wykładowcy uczą "indywidualnych koncepcji w zakresie zasad tworzenia prawa i techniki legislacyjnej", a nie są to koncepcje zobiektywizowane. Pewnie się teraz czepiam, ale myślę sobie, że to dosyć ważna sfera działania państwa, skoro zamawia się zewnętrznie materiały ekspertów, a proces dotyczy tworzenia systemu prawnego w Polsce, to ja bym chciał wiedzieć, jakich to indywidualnych koncepcji legislacyjnych uczy się urzędników.

Interesujące jest też to, że w odpowiedzi mowa o powodach braku nagrywania spotkań. Przywołuje się argument, że nie ma obowiązku nagrywania "posiedzeń". Czy spotkania uczestników aplikacji z trenerami/wykładowcami są posiedzeniami i mają do nich jakiekolwiek zastosowanie przepisy o posiedzeniach? Jaki jest właściwie charakter takich spotkań?

W art. 5, w którym znajdują się ograniczenia prawa do informacji publicznej,w tym ze względu na prywatność, nie ma nic o prawie autorskim. Skoro RCL przywołuje WSA jako argument za brakiem możliwości udostępniania informacji publicznych ze względu na ochronę prawa autorskiego, to ja przywołam może tezę NSA z wyroku z dnia 2 lipca 2003 roku (sygn. II SA 837/03):

W przedmiotowej sprawie dostęp do informacji publicznej nie stanowił zagrożenia dla wspomnianej ochrony. Na podstawie art. 23 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych /Dz.U. 2000 nr 80 poz. 904 ze zm./ wolno bez zezwolenia twórcy nieodpłatnie korzystać z już rozpowszechnionego utworu w zakresie własnego użytku osobistego. Wnioskodawczyni wskazywała zaś na taki sposób użycia normy.

Sam wyrok, który dotyczył Polskich Norm, nie utrzymał się, ale w drugim wyroku tj. wyroku ze skargi kasacyjnej PKN NSA argumentował nie ze względu na prawo autorskie, a ze względu na to, że:

Art. 5 ust. 1 ustawy o normalizacji ukształtował bowiem Polską Normę jako normę krajową, powszechnie dostępną. Informacja o tej Normie ma więc również cechy powszechnej dostępności. Jeżeli zaś jest taka sytuacja, to nie ma nie tylko podstawy, ale również potrzeby uruchamiania trybu udzielania informacji na wniosek, według zasad ustawy o dostępie do informacji publicznej.

RCL pewnie będzie zainteresowany tym, że NSA uznał Polskie Normy za informację publiczną, chociaż - posługując się językiem odpowiedzi z RCL - w przypadku PN ma zastosowanie ten subsydiarny charakter regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo ustawa o normalizacji przewiduje odrębny sposób udostępniania (por. Polska Norma, dostęp do informacji publicznej i dozwolony użytek osobisty (II SA 837/03 i OSK 205/04)).

Poza tym oczywiście mamy jeszcze wyrok Sądu Najwyższego, który odnosi się do dokumentów i - co ważne - materiałów urzędowych (por. Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 26 września 2001 r. (sygn. akt IV CKN 458/00)). Tu SN wprost stwierdził, że:

Materiałem urzędowym będzie zatem to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej.

A na podstawia art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych materiały urzędowe i dokumenty urzędowe nie są przedmiotem prawa autorskiego.

Można się zastanawiać jeszcze, jaka jest wzajemna relacja pojęć "materiał urzędowy" i "informacja publiczna", chociaż oba pojęcia dotyczła dwóch, niezależnych reżimów prawnych (jak pisałem wyżej - wśród przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej nie ma monopolu prawnoautorskiego). NSA stwierdził (Postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1975/10; por. "Materiały urzędowe" vs. "informacja publiczna"):

NSA podziela również pogląd, w którym trafnie odróżniono dokument urzędowy od materiału urzędowego. O ile dokument urzędowy stanowić będzie informację publiczną, o tyle materiał urzędowy z przymiotu tego korzystać nie może, bowiem brak mu cechy oficjalności (nie został przez organ użyty w jednostkowej sprawie i skierowany na zewnątrz).

Z innych względów uważam to postanowienie za posługujące się wadliwą argumentacją, ale skoro już sobie tak rozmawiamy... Jeśli szkolenie urzędników nie jest skierowane na zewnątrz i nie następuje w wyniku jakichś oficjalnych zasad, albo procedur, to czymże jest taka aplikacja legislacyjna?

Art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje ograniczenie prawa do informacji ze względu na ochronę prywatności. Zgoda. Przy czym przewiduje jeszcze wyjątek od wyjątku, gdy stwierdza: "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.".

Czy w zajęciach aplikacji legislacyjnej, która skierowana jest do urzędników (pracowników urzędów) i na którą kierują tam tych urzędników inni urzędnicy, rzeczywiście nie ma osób pełniących funkcji publicznych? Przepis ograniczający prawo do informacji nie wspomina o "osobach publicznych" - o czym pisze RCL w odpowiedzi, a o "osobach pełniących funkcje publiczne". Definicję takich osób można znaleźć w art. 115 § 19 Kodeksu karnego:

Osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje wyłącznie czynności usługowe. Czy legislatorzy w urzędach nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a aplikacja legislacyjna nie jest czymś, na co się kieruje jedynie z wewnątrz administracji publicznej, zatem udział w takiej aplikacji nie ma związku z pełnieniem takiej funkcji? RCL twierdzi, że urzędnicy biorący udział w aplikacji nie pełnią funkcji publicznej. Hmm...

Czy można dowolnie zawrzeć z urzędem umowę cywilnoprawna i decydować o udostępnieniu tego, co w jej wyniku zostało przygotowane? Mieliśmy już na ten temat dyskusję przy okazji tzw. Raportu Hausnera (por. Raport Hausnera w sprawie kultury wyciekł do Sieci, Nic nie wiem o "utajnieniu" mojego opracowania), przy okazji ekspertyz zamówionych dla Pana Prezydenta (por. Zdaniem WSA w Warszawie opinie prawne dla Prezydenta są informacją publiczną - garść szczegółów i źródeł).

Treść samych umów cywilnych z urzędem stanowi informację publiczną, co znalazło też uzasadnienie w orzecznictwie, np. w O zderzeniu tajemnicy przedsiębiorstwa z informacją publiczną i o licencji CC na Słownik polszczyzny XVI wieku - tu m.in orzekał NSA. WSA wcześniej stwierdził w innej sprawie, że "skoro informacja publiczna dotyczy spraw publicznych, w szczególności zaś majątku publicznego i gospodarki finansowej prowadzonej przez organy samorządu terytorialnego, to wynagrodzenie za wykonane na rzecz tego organu czynności mieści się w definicji informacji publicznej, w szczególności w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p." i dalej: "nie może budzić wątpliwości, że umowa ta stanowi informację publiczną". W ten sposób interpretowane są przepisy również w praktyce, np. w Umowa między MinFinem a wydawnictwem na "wydanie, prenumeratę i abonament, dystrybucję i sprzedaż" - tu Ministerstwo Finansów udostępniło treść umowy bez konieczności odwoływania się do sądu.

Ciekawe, że materiałów z aplikacji legislacyjnej udostępnić nie chcą, ale materiały z innych "szkoleń" udostępniają. Być może po prostu trzeba tak ustawić zasady przeprowadzania aplikacji legislacyjnej, by materiały przygotowywane dla jej potrzeb dało się udostępnić. To tylko kwestia woli politycznej.

Poza tym przydałby się nam w Polsce chyba jednak jakiś organ - regulator, który wskazywałby administracji publicznej kierunek. Przy okazji miałby w ręku narzędzia, by szybciej niż sądowo wyegzekwować udostępnianie informacji publicznej. Przy dostrzeganej jednak tendencji wydaje się, że nikt nie wyjdzie z inicjatywą powołania takiego organu.