Prawo autorskie nie przeszkadza w udostępnieniu na wniosek informacji publicznych, jakimi są (niektóre) mapy

Mamy kolejny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który odniósł się do relacji między ustawą o prawie autorskim i prawach pokrewnych, a ustawą o dostępie do informacji publicznej. Poza tym, że NSA uznał mapy związane z opracowaniami "Kierunki rozwoju przestrzennego" oraz "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" za informację publiczną, to stwierdził również, że ich udostępnienie "nie stanowi rozporządzenia prawami autorskimi, ale realizację dostępu do informacji publicznej na podstawie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej". To, czego brakuje w tym wyroku, to jednoznacznego wskazania, że takie mapy, wobec włączenia ich do materiałów urzędowych lub dokumentów urzędowych, przestały być utworem w rozumieniu prawa autorskiego.

Wcześniej na temat takiego "wywłaszczenia" pisałem w tekście Argument za koncepcją "urzędowego wywłaszczenia z praw autorskich" oraz w tekście Czy zdjęcia opublikowane w "Raporcie Millera" przeszły do domeny publicznej?. Dziś zaś odnotowuję wyrok NSA z 15 lipca 2011 r., sygn. I OSK 667/11, który opublikowany został w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Poniżej przywołuję fragment uzasadnienia, w którym jednak nie widzę tych tez, które znalazły się w tytułach niektórych materiałów prasowych na jego temat (jak np. w Nie ma praw autorskich w informacji publicznej Rzeczpospolitej lub Informacja publiczna wyklucza prawa autorskie dokumentów (I OSK 667/11) Lexa). To jest ten delikatny niuans, który może umknąć. Moim zdaniem NSA uznał, że prawo autorskie do takich map, jeśli by rzeczywiście istniało, nie przeszkadzałoby w wykonaniu czynności materialno-technicznej, jakim jest udostępnienie.

Samo udostępnienie takich informacji publicznych, nie jest naruszeniem prawa autorskiego, ponieważ z jednej strony wykonuje przepis ustawy, z drugiej zaś wnioskodawca otrzymuje taką informacji i korzysta z niej w ramach dozwolonego użytku osobistego (co ma w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych zaczepienie w art. 23 tejże). Kiedy nie byłoby praw autorskich majątkowych (i osobistych) do takiej mapy? Otóż wówczas, gdyby taka mapa była uznana za dokument lub materiał urzędowy, o którym mowa w art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (por. Urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Materiały urzędowe" vs. "informacja publiczna", Outsourcing w przygotowywaniu "dokumentów urzędowych" a prawa autorskie).

Jest też istotny wyrok Sądu Najwyższego, w którym SN odniósł się do pojęcia "materiał urzędowy": Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 26 września 2001 r. (sygn. akt IV CKN 458/00). Wyrok ten jest jednak różnie interpretowany przez sądy administracyjne, a czasem nawet zdarza się, że w uzasadnieniach przypisuje się Sądowi Najwyższemu treści, których nie zawarł w uzasadnieniu do tego wyroku. A co powiedział SN wówczas? Powiedział:

Materiałem urzędowym będzie zatem to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej.

Dlaczego to ważne? Dlatego, że art 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stwierdza, że nie są przedmiotem prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Co jest przedmiotem prawa autorskiego? Przedmiotem prawa autorskiego jest "utwór" zdefiniowany w art. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Skoro ustawodawca w art. 4 uznał, że określone kategorie dzieł nie są przedmiotem prawa autorskiego, to uznał je za "nie-utwory". Nie powstaje do nich zatem monopol prawnoautorski, nie powstają autorskie prawa osobiste. A jeśli istniały wcześniej? Odchodzą w niebyt prawny.

To byłaby zatem urzędowa droga do przeniesienia utworów (dowolnych) do tzw. domeny publicznej. Wystarczyłoby, aby realizując zadania publiczne jakikolwiek organ włączył ten lub inny wiersz do dokumentu urzędowego i ten wiersz, nawet jeśli nie minął czas ochrony prawnoautorskiej (co do zasady 70 lat od śmierci ostatniego z twórców), przechodziłby do domeny publicznej. Moim zdaniem - co nie znajduje chyba jeszcze potwierdzenia w innych tezach komentatorów - wystarczyłoby, aby dany utwór został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej, gdyż stałoby się to w wyniku zastosowania procedury urzędowej (a więc mielibyśmy do czynienia z materiałem urzędowym).

Problem pojawia się w definicji "materiału urzędowego", której to definicji w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie ma, a zatem pozostaje ona w sferze interpretacji sądów. Są tu różne sprzeczne interesy i pozostaje problem odszkodowania za działania państwa (art. 147 417 (por. komentarz poniżej) KC), problem tego, że dysponenci praw autorskich woleliby raczej przekonywać sądy, że doszło do wykorzystania utworu w sposób bezprawny i on nadal jest utworem, nie zaś materiałem urzędowym (tak w przypadku opisanej w tym serwisie jednej z uchwał gminy, albo w sporze o zdjęcia wykorzystane w tzw. Raporcie Millera). Tymczasem istnieje - jak uważam droga do tego, by państwo przeniosło do domeny publicznej różne dzieła. Problem odszkodowania nie istniałby np. wówczas, gdybyśmy włączali określone dzieła do dokumentów urzędowych lub materiałów urzędowych, a chodziłoby o dzieła, do których prawa wcześniej z różnych powodów przeszły na Skarb Państwa (np. w wyniku dziedziczenia).

Tak czy inaczej - w lipcowym wyroku NSA (jego uzasadnieniu) nie widzę tezy, że treść zawierająca informację publiczną zawsze nie będzie chroniona prawem autorskim. Jest jedynie potwierdzenie, że prawo autorskie nie przeszkadza w udostępnieniu takich treści, które stanowią informację publiczną, a - być może - chronione są prawem autorskim. Gdyby NSA poszedł krok dalej i wprost powiedział, że "mapy związane z opracowaniami "Kierunki rozwoju przestrzennego" oraz "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego"" są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, to wówczas wszyscy byśmy wiedzieli jeszcze więcej. Tak mamy tylko te wcześniejsze wyroki i "wywłaszczeniu" z praw autorskich, ale myślę, że doczekamy się jeszcze takich jasnych stanowisk w podobnych sprawach.

Tymczasem obiecane fragmenty uzasadnienia:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.

Najdalej idącym zarzutem jest zarzut niedopuszczalności przedmiotowej skargi na bezczynność i to z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, jak i uwagi na brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi.

Zarzut ten jest całkowicie chybiony i wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny już kilkakrotnie odnosił się w swoich orzeczeniach do identycznie sformułowanego zarzutu przez tego samego pełnomocnika organu (m.in. w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 557/10; z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10).

Podzielając przedstawione w tych orzeczeniach stanowisko, stwierdzić należy, iż udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów prawa – ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej ustawą). Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu. Możliwość wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Przy czym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., przy czym ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również k.p.a.

Zauważyć należy, że przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 p.p.s.a.

Całkowicie niezrozumiały jest zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oparta winna być na przepisie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten odnosi się wprawdzie do bezczynności organu gminy w przypadku niewykonywania czynności nakazanych prawem, ale dotyczy on bezczynności w zakresie działalności uchwałodawczej organów gminy i to w zakresie w jakim przepisy prawa nakładają na te organy obowiązek podjęcia uchwał czy zarządzeń. Stosowanie m.in. powyższego przepisu do decyzji indywidualnych z zakresu administracji publicznej jest wyłączone zgodnie z art. 102 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

Reasumując stwierdzić należy, iż sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a skarga ta nie musi być poprzedzona środkami zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast ustawy o prawie autorskim. Stwierdzić bowiem należy, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale charakter mają również takie dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe bowiem znaczenie ma fakt, iż dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Nie chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego właśnie na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych. Wskazać należy, iż stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych od szeregu lat (m.in. wyrok z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08).

W niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, iż mapy związane z opracowaniami "Kierunki rozwoju przestrzennego" oraz "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" stanowią informację publiczną. Wykonane zostały na potrzeby realizacji określonego zadania publicznego i na zlecenie organu administracji publicznej. Udostępnienie ich nie stanowi więc rozporządzenia prawami autorskimi, ale realizację dostępu do informacji publicznej na podstawie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli więc, zdaniem organu istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to zobligowany jest do załatwienia wniosku w formie procesowej. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności, jak to zasadnie stwierdził Sąd I instancji.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Przeczytaj również: Zdaniem WSA w Warszawie opinie prawne dla Prezydenta są informacją publiczną - garść szczegółów i źródeł.