Urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole w orzecznictwie sądów administracyjnych

Na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych: nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Pytanie zatem brzmi: co to są te dokumenty, materiały, znaki i symbole urzędowe, o które chodzi w tym przepisie? Sąd Najwyższy wydał wyrok z dnia 26 września 2001 r. (sygn. akt IV CKN 458/00), w którym wywiedziono, że materiałem urzędowym będzie "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej". Powołują się na niego sądy administracyjne, gdy muszą rozwikłać problem prawa autorskiego do różnych "materiałów". Jasne, że jeśli na dane dokumenty, materiały, znaki i symbole nie rozciąga się monopol prawno-autorski, to wcale nie jest powiedziane, że nie istnieją gdzieś prawa zależne producenta baz danych, w których takie materiały się znajdują, być może wykorzystanie takich materiałów będzie - w pewnych sytuacjach - ograniczone ze względu na inne wartości chronione prawem (prywatność, tajemnica przedsiębiorstwa, itp.). Z niniejszej notatki nie wynika odpowiedź na pytanie, czy "procedurą urzędową" jest postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego? Ale, czy to nie jest interesujące pytanie w kontekście przywołanej tezy SN (np. w przypadku zamówień publicznych dot. oprogramowania lub czegoś innego, np. opracowania, raportu, audytu; por. Outsourcing w przygotowywaniu "dokumentów urzędowych" a prawa autorskie i Prawo autorskie do programów informatycznych wykorzystywanych przez administrację publiczną)? A publikacja w BIP - czy nie jest rezultatem takiej procedury?

Jeśli ktoś zastanawiałby się jaki temat pracy magisterskiej wybrać (przypominam o giełdzie tematów prac magisterskich), a chciałby zajmować się dostępem obywateli do informacji (a przy okazji: wtórnego ich wykorzystania), to może mógłby się zainteresować właśnie tym zagadnieniem. Generalnie - piszący prace magisterską - mogliby (to tylko jeden z elementów układanki) skorzystać z wyszukiwarki Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, by sprawdzić praktykę stosowania prawa dotyczącego dokumentów urzędowych i innych tego typu kwestii. Szukając "znaku urzędowego" trafi się na urzędowe znaki akcyzy, szukając "urzędowego dokumentu" - znajdzie się wyrok, w którym mowa o "dzienniku budowy, który stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót", w innym zaś o tym, że "czynności notarialne dokonywane przez notariusza zgodnie z prawem mają charakter dokumentu urzędowego", a w jeszcze innym, że jakiś fakt jest bezsporny "w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów - wypisu z rejestru gruntów oraz urzędowego dokumentu geodezyjnego z zaznaczonymi linami granicznymi pasa drogowego ulicy P. i oznaczeniem usytuowania tablicy istniejącej, a także kserokopii fotografii tablicy w tle ulicy"... Materiał urzędowy? Jest wyrok, który stwierdza, że "własna, wstępna ocena wartości rynkowej przedmiotu czynności cywilnoprawnej dokonana przez organ podatkowy, nie może być oceną dowolną. Powinna zatem znaleźć oparcie w urzędowych materiałach informacyjnych dostarczających wiadomości co do kształtowania się cen rynkowych na dane ruchomości, nieruchomości lub prawa majątkowe, na danym terenie i w czasie dokonania transakcji"...

W Wyroku WSA w Opolu z dnia 17 stycznia 2008 r. (sygn. II SAB/Op 20/07) pojawiają się następujące rozważania:

Ostatnio poczynione uwagi są również niezmiernie istotne dla ustalenia, czy wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w sprawie związanej z nabyciem przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" gruntu gminnego posiada walor informacji publicznej. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), właściwym do gospodarowania nieruchomościami gminnymi jest w rozpoznawanej sprawie - Prezydent Miasta [...], który w postępowaniu związanym z przeniesieniem praw do nieruchomości zobligowany jest oprzeć się na wycenie nieruchomości (operacie szacunkowym), sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak słusznie zauważono w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 r. (II SA/Gd 897/05, ONSAiWSA 2007/2/41), wyceny te nie są dokumentami urzędowymi. Uznać je należy za materiały urzędowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), zgodnie z którym, nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Są to więc materiały niezbędne do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym, skierowane do tych organów i wykorzystywane przy załatwianiu konkretnych spraw, co - w ocenie Sądu - przesądza o uznaniu ich za informację publiczną w przedmiocie majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że przedstawiona argumentacja w kwestii objęcia zakresem przedmiotowym u.d.i.p. operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, dotyczy również innych wycen nieruchomości zgromadzonych na potrzeby postępowania związanego ze zbyciem nieruchomości gminnej. Tu jednak wyjaśnić trzeba, iż zadaniem Sądu było stwierdzenie, czy wszystkie żądania wniosku z dnia 8 października 2007 r. (sprecyzowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym) mają walor informacji publicznej i w związku z tym, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy u.d.i.p. Inną kwestią natomiast jest wyjaśnienie przez organ, o jakiej wycenie nieruchomości - poza wyceną sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego - wspomina skarżący, skoro w odpowiedzi na skargę nie wskazano, by w sprawie prowadzonej z wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O. sporządzone były dwie opinie o wartości nieruchomości. Sąd nie dysponuje dokumentacją pozwalającą na rozstrzygnięcie tej wątpliwości, natomiast - w zależności od poczynionych ustaleń - rzeczą organu będzie podjęcie odpowiednich kroków w celu załatwienia wniosku skarżącego w tym zakresie.

Jest też Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2007 r. (sygn. II SA/Wr 688/06), w uzasadnieniu którego czytamy najpierw ustalenia w sprawie:

(...)
Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia przez organ ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 4 pkt 2 tej ustawy, nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest - zgodnie ze Standardem Vll.1 pkt 1 ppkt 1.1 - opinią autorską o wartości nieruchomości i stanowi dokument urzędowy zawierający między innymi określenie nieruchomości i zakresu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, a także wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości wynikającego z planu miejscowego lub innych dokumentów.
(...)

Tam również przywołanie uzasadnienia do Postanowienia z dnia 13 października 2005 r. Nr 12/2005 Dyrektor Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego W.:

Takie sformułowanie przepisu pozwala przyjąć, że omawianą regułę ustanowiono dla przypadków, które dotyczą dokumentu o tak szczególnym charakterze i znaczeniu dla strony, że jego odpis wymaga uwierzytelnienia i jako taki może być skutecznie wykorzystany przez nią w innym postępowaniu (np. administracyjnym lub cywilnym). Jednocześnie należy zauważyć, że operat szacunkowy - poza walorami dokumentu stanowiącego dowód w sprawie - jest z pewnością utworem w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. Nr 24, poz.83 z późn. zm.). Podlega więc z tego tytułu szczególnej ochronie przed rozpowszechnianiem i wykorzystywaniem.

Ale WSA do kwestii praw autorskich operatu szacunkowego się nie odniósł...

Jest za to tezowany Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 roku (sygn. II SA/Gd 897/05), a tezy tego wyroku zawierają interesujące nas kwestie:

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych /Dz.U. 2000 nr 80 poz. 904 ze zm./ nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Wyceny sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są materiałami w rozumieniu powołanego przepisu.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./, określający zakres prawa do informacji, należy wykładać w zgodzie z Konstytucją i w konsekwencji przyjąć, że dostęp do dokumentów innych niż urzędowe jest zagwarantowany w art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, który mówi o dostępie do informacji publicznej w ogólności.

Dostęp do informacji publicznej jest sam w sobie na tyle istotny dla interesu publicznego, że przetworzenie informacji polegające na usunięciu pewnych danych z dokumentu po to, aby można było go udostępnić, nie może stać na przeszkodzie udostępnieniu informacji

W uzasadnieniu tego wyroku jest odpowiedź na pytanie rodzące się po lekturze poprzedniego. WSA w Gdańsku mianowicie stwierdził w uzasadnieniu:

Nie ma też racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdy przyjmuje, że operaty szacunkowe w niniejszej sprawie są chronione przez prawo autorskie. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. nr 80 z 2000 r., poz. 904 ze zm.) nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. W ocenie Sądu wyceny sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są materiałami urzędowymi w rozumieniu powołanego przepisu.

Interesujący będzie również Wyrok WSA w Opolu z dnia 14 października 2004 r. (syn. II SA/Wr 1833/02), w uzasadnieniu którego najpierw przywołano wcześniejsze stanowiska w tej sprawie:

W ocenie organu odwoławczego, skarżąca bezzasadnie natomiast twierdzi, że "...dokumenty składane w biurach podawczych urzędów nie stanowią przedmiotu praw autorskich", przez co również "...przedmiotowa ekspertyza jest dokumentem urzędowym..." i winna być udostępniania na zwykłych zasadach. Cytowany w zażaleniu art. 4 pkt 2 ustawy z 4 lutego 1994 roku o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, Nr 80, póz. 904 z późn. zm.) nie mówi bowiem o "...dokumentach składanych w biurach podawczych urzędów...", lecz o "urzędowych dokumentach, materiałach, znakach i symbolach". W skład tego pojęcia nie wchodzi utwór (ekspertyza) techniczna w branży budowlanej, nawet jeśli jest ona wykorzystywana w toku prowadzonego postępowania. Urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole to takie, które sporządzone zostały przez urząd, a nie przez twórcę, którego utwór jest jedynie wykorzystywany w postępowaniu prowadzonym przez urząd. Zgodnie art. l ust. 2 pkt 6 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przedmiotem, prawem autorskim objęte są również utwory architektoniczne, architektoniczne - urbanistyczne i urbanistyczne. Art. l ust. 3 cyt. ustawy stanowi z kolei, że utwór jest przedmiotem prawa autorskiego od chwili jego ustalenia, chociażby miał postać nieukończoną. Z powyższych względów nieuprawnione zwielokrotnianie i rozpowszechnianie przedmiotowej ekspertyzy wyczerpywałoby znamiona ustawowe przestępstwa z art. 117 § l ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Bez wątpienia przestrzeganie prawa, także w/w ustawy jest "ważnym interesem państwowym" w rozumieniu art. 74 § 2 K.p.a., dlatego też zasadna jest odmowa organu I instancji wydania kopii przedmiotowej ekspertyzy.

A potem możemy przeczytać stanowisko WSA:

(...) ekspertyzy technicznej wykonanej na użytek prowadzonej sprawy dotyczącej samowoli budowlanej, organ nadzoru nie zakwalifikował na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z 4 lutego 1994 roku o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, Nr 80, póz. 904 z późn. zm.- zwaną dalej ustawą)) do "urzędowych dokumentów, materiałów, znaków i symboli". W ocenie organu odwoławczego ekspertyza techniczna jest utworem po myśli art.1 ust. 2 pkt 6 ustawy, gdyż przedmiotem prawa autorskiego są również utwory architektoniczne, architektoniczno- urbanistyczne i urbanistyczne, a nieuprawnione zwielokrotnianie i rozpowszechnianie przedmiotowej ekspertyzy wyczerpywałoby znamiona ustawowe przestępstwa z art. 117 § l ustawy, zaś przestrzeganie prawa, w tym w/w ustawy jest "ważnym interesem państwowym" w rozumieniu art. 74 § 2 K.p.a.

W tym zakresie z takim stanowiskiem organu, zdaniem tut. składu orzekającego, nie można się zgodzić. Bezspornie ekspertyza techniczna nie jest utworem architektonicznym, architektoniczno- urbanistycznym, czy też urbanistycznym, ponieważ przedmiotem prawa autorskiego jest utwór. Utworem zaś jest rezultat działalności o charakterze twórczym, kreacyjnym, oryginalnym, charakteryzujący się indywidualnością. Nie jest nim natomiast taki rezultat pracy, który opiera się na przepisach prawa przy uwzględnieniu określonego stanu faktycznego, założonego celu (funkcji), i jest jednym z możliwych do osiągnięcia przez specjalistów (rzeczoznawców) podejmujących się tego samego zadania. Ekspertyza techniczna jest pozbawiona cech twórczych, kreacyjnych, oryginalnych, gdyż opiera się na przepisach prawa i podlega określonym wymogom prawa, dokonując, m. in. oceny wykonanych przez inwestora robót budowlanych z obowiązującymi przepisami prawa w tym przedmiocie. Nie jest na pewno dokumentem urzędowym, ponieważ pojęcie dokumentu urzędowego jest ściśle określone w art.76 § 1 i 2 K.p.a., lecz materiałem urzędowym. W wyroku SN z dnia 26 września 2001 r. (sygn. akt IV CKN 458/00 opub. lex 52711) wywiedziono, że materiałem urzędowym będzie "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej". Nie uprawniony jest także pogląd organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 74 § 1 K.p.a., albowiem z akt sprawy nie wynika, iż ekspertyza techniczna została wyłączona z akt ze względu na ważny interes państwowy. Także przestrzeganie prawa nie jest "ważnym interesem państwowym" w rozumieniu art. 74 § 1 K.p.a. Stosownie, bowiem do treści art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej, ustalając prawidłowe znaczenia normy prawnej oraz stwierdzenie, że dany fakt sprawy mieści się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną i prawidłowe ustalenie następstw prawnych prawa materialnego jak i procesowego.

W świetle poczynionych wywodów prawnych, skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca żądała sporządzenia jedynie kserokopii sprecyzowanych we wniosku dokumentów, odmowa wydania kserokopii ekspertyzy technicznej wydana została z naruszeniem przepisu art. 73 § 1 K.p.a., a uzasadnienie postanowienia oparto na błędnej normie prawa materialnego.

Wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1997 roku (III SA 889/96) przynosi nam następujący fragment uzasadnienia:

Jak chodzi o prawo materialne, to należy podnieść, że powoływany w zaskarżonej decyzji art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych /Dz.U. nr 24 poz. 83/ wyłącza z przedmiotu tego prawa urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "dokumentu urzędowego" należy interpretować w świetle przepisów art. 244 par. 1 i 2 Kpc oraz art. 76 par. 1 i 2 Kpa. Definicje zawarte w obu kodeksach są tożsame co do ich treści. Wynika z nich, że dokumentem urzędowym jest dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. Stanowią one dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone lub zaświadczone. Dzieło wykonane przez Skarżącą, w formie karty zabytków ruchomych, na podstawie umowy z dnia 16 sierpnia 1995 r. takich cech nie nosi.

Tezowany Wyrok NSA oz. w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 roku (sygn. I SA/Kr 829/96) przynosi nam najpierw ciekawą tezę:

1. Opinia biegłego nie jest dokumentem urzędowym lecz dowodem w postępowaniu sądowym, który należy uznać za materiał urzędowy i nie są przedmiotem prawa autorskiego.

A w uzasadnieniu czyatamy:

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przedmiotem prawa autorskiego nie są "urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole".

Jeżeli idzie o interpretację tego przepisu w postępowaniu przed sądami, to wykładnia pojęcia dokumenty urzędowe musi nawiązywać do art. 244 par. 1 i 2 Kpc. W myśl tego przepisu dokumentami urzędowymi są dokumenty sporządzone w przypisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania, a także dokumenty sporządzone przez organizacje narodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne w zakresie powierzonych im przez ustawę spraw z dziedziny administracji państwowej.

Dowód z opinii biegłego sąd dopuszcza jeżeli wypadek wymaga wiadomości specjalistycznych /art. 278 par. 1 Kpc/.

Z powyższego wynika, że opinia biegłego nie jest dokumentem urzędowym lecz dowodem w postępowaniu sądowym, który należy uznać za materiał urzędowy.

Art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych wyłącza spod ochrony także materiały urzędowe. Formuła "materiały urzędowe" oznacza się stosunkowo dużą pojemnością. Jest ona bowiem zdolna pomieścić wszystko co nie będąc dokumentem jest urzędowe. Przy czym cechę tę materiał może uzyskać gdy pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź wreszcie dlatego, że powstał w rezultacie zastosowanej procedury urzędowej.

W formule tej umieszcza się opinie biegłych wykonane na zlecenie sądów. Procedurami urzędowymi są bowiem procedury sądowe, które regulują przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych. Opinie biegłych powstające w rezultacie zastosowania procedury urzędowej, nie są więc przedmiotem prawa autorskiego.

Jest też interesujący Wyrok NSA oz. w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 1997 r. (sygn. SA/Rz 1529/96) z tezą: "Gmina nie może stanowić flagi miasta mocą przepisów gminnych". W wyroku tym NSA stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, a uzasadniał to w sposób następujący (poniżej przywołuję uzasadnienie w całości):

Wojewoda P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta J. z dnia 6 października 1995 r. w sprawie przyjęcia flagi Miasta J. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Żądanie uzasadniono następująco: uchwała zawiera postanowienie o przyjęciu /par. 1/, postaci /par. 2/ i wykorzystaniu flagi /par. 3/. Do ustanawiania przez gminy flagi brak jest podstaw zarówno w ustawie samorządowej, jak też w innych przepisach prawa. W zakreślonych przez ustawę samorządową granicach urzędowego sankcjonowania tradycji lokalnych mieści się m.in. prawo do podejmowania uchwał w sprawie herbu gminy /art. 18 ust. 2 pkt 13/, ale nie ma podstaw do przyjmowania przez gminy flagi. Skoro ustawodawca unormował kwestię urzędowego symbolu gminy poprzez wprowadzenie możliwości posiadania przez nie własnego herbu, to taką materię należy uznać za prawnie uregulowaną. Nie ma podstaw prawnych do podejmowania przez gminy uchwał w sprawie ustanowienia flagi, nawet jeżeli jest ona ugruntowana w lokalnej tradycji. W obowiązującym stanie prawnym gmina posiada jedynie te kompetencje, jakie są jej przyznane konkretnymi przepisami ustawowymi, dlatego każde rozstrzygnięcie podejmowane przez organy gminy musi być wywiedzione z ustawowego upoważnienia, a takiego w konkretnym przypadku zabrakło.

W odpowiedzi na skargę podpisanej przez Przewodniczącego Rady Miasta J. wniesiono o oddalenie skargi. W motywach tego wniosku stwierdzono, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały był przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Uchwała regulowała sprawy wzoru graficznego flagi oraz sposobu jej wykorzystania. Rada podejmując uchwałę kierowała się przede wszystkim faktem jej ugruntowania w tradycji lokalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona przez Wojewodę P. uchwała Rady Miasta J. z dnia 6 października 1995 r. /zwana dalej "uchwałą"/ doręczona została organowi nadzoru zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w terminie instrukcyjnym siedmiu dni od daty jej podjęcia, tj. w dniu 16 października 1995 r. Organ nadzoru /Wojewoda/ nie skorzystał z przysługującego mu, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, prawa do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o ewentualnym stwierdzeniu nieważności uchwały jako sprzecznej z prawem. Wniósł zatem skargę na omawianą uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wniesienie takiej skargi było dopuszczalne, jednakowoż sąd badając zgodność z prawem w ten sposób zaskarżonej uchwały ograniczony jest normą gwarancyjną, jaką ustanowił dla gmin ustawodawca w przepisach art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Oto po myśli art. 94 ust. 1 powołanej ustawy nie stwierdza się nieważności organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1. W konkretnym przypadku temu obowiązkowi nie uchybiono. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu wskazanego rocznego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to wówczas sąd może orzekać jedynie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Od podjęcia zaskarżonej uchwały okres jednego roku już upłynął, co oznacza ograniczenie w orzekaniu sądu z art. 94 ust. 2 ustawy samorządowej, nie oznacza jednak zmniejszenia zakresu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Zaskarżona uchwała wedle oceny sądu podjęta została bez postawy prawnej. W treści uchwały oraz w odpowiedzi na skargę powołano się nieprecyzyjnie na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który stanowi, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wskazany przepis nie zawiera samoistnej normy kompetencyjnej, w szczególności do stanowienia przez rady gminy uchwał zawierających w swej treści przepisów prawa lokalnego.

Analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje ponad wszelką wątpliwość, że nadano jej charakter normatywny /obowiązujący na terenie Gminy/ poprzez ustalenie obowiązującego wzoru flagi. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wyraźnie stanowi o prawie gmin do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy na podstawie upoważnień ustawowych, wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy /art. 40 ust. 2, 3 i 4/. Umocowania prawnego do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogła też Rada wywodzić z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy, gdzie mowa jest m.in. o prawie gminy do uchwalenia własnego herbu. Powołanego przepisu żadną miarą nie można interpretować rozszerzająco i wywodzić z niego możliwości uchwalania flagi gminy, zwrócił na to trafnie uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę.

Wynikające z uregulowań prawa pozytywnego prawne gwarancje samodzielności gminy, zwłaszcza samodzielność w zakresie stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, nie oznaczają autonomii gminy w zakresie prawotwórstwa, a tym bardziej dowolności. Granice owej samodzielności są wyznaczone obowiązującym prawem. Każda kwalifikowana istotna sprzeczność z prawem uchwały rady gminy skutkuje jej nieważnością /art. 91 zd. pierwsze ustawy o samorządzie terytorialnym/. O istotnym naruszeniu prawa przez uchwałę organu gminy można mówić zarówno wtedy, gdy treść uchwały pozostaje w sprzeczności z treścią nakazu lub zakazu ustanowionego przepisem prawa, jak i wówczas kiedy przepisy prawa nie przewidują wydania uchwały o oznaczonej treści, a więc wówczas gdy brak jest podstawy prawnej do jej wydania. Pogląd taki znajduje dodatkowe oparcie w art. 77 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz. U. nr 84 poz. 426/ stanowiącym, iż samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, z wyłączeniem zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji rządowej. Tak więc Rada Miasta J. podejmując uchwałę w sprawie ustalenia flagi dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa w znaczeniu wyżej podanym. Wyrażone zapatrywanie znajduje dodatkowe oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym oceny zgodności z prawem uchwał rad gmin w sprawie flagi gminy /wyrok z dnia 9 maja 1995 r., SA/Rz 765/94 oraz wyrok z dnia 3 kwietnia 1996 r., SA/Rz 47/95/.

Rzeczą Rady Miasta w J. będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, która z powodów wcześniej wyłożonych nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Brak zadośćuczynienia takiej oczywistej potrzebie pozostawać będzie w sprzeczności ze standardami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa.

Sąd daleki jest od sugerowania jakoby faktyczne korzystanie z flagi miejskiej było zakazane, nie można jednak ustanawiać takiej powinności w formie uchwały rady mającej mieć walor przepisu prawnego powszechnie obowiązującego na terenie gminy.

Z wyłożonych przyczyn sąd, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5 oraz art. 53 ust. 2 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 94 ust. 1 cytowanej wcześniej ustawy o samorządzie terytorialnym, orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały

Przeczytaj również:

• Outsourcing w przygotowywaniu "dokumentów urzędowych" a prawa autorskie
• Prawo autorskie do programów informatycznych wykorzystywanych przez administrację publiczną - wraz z komentarzem Czy program komputerowy może być materiałem urzędowym?
• Kłopocik z licencjami w zamówieniach publicznych
• Banknotowa dyskusja prawnoautorska
• Ktokolwiek widział, ktokolwiek wie, kto jest autorem logo BIP?
• Ograniczono możliwość korzystania z materiałów serwisu Sejmu
• Wawel chroni prawa fotografów???
• Prezydent podpisał "wsteczną nowelę" autorskiego
• Wtórne wykorzystanie informacji publicznej w Polsce: aż musiała nam pogrozić Komisja Europejska
• Plan Informatyzacji Państwa na lata 2007-2010 - projekt - tu w komentarzach dyskusja o Polskich Normach