"Materiały urzędowe" vs. "informacja publiczna"

W kontekście rozważań i materiałów zebranych w tekście Urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole w orzecznictwie sądów administracyjnych i w kontekście Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 26 września 2001 r. (sygn. akt IV CKN 458/00) warto odnotować Postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1975/10, w którym NSA odnosi się (w sposób interesujący) do materiałów urzędowych oraz do tego, czy materiały urzędowe są informacja publiczną, a ściślej - czy można domagać się udostępnienia materiałów urzędowych w trybie dostępu do informacji publicznej...

Prowadzimy sobie debatę na temat tego co jest informacją publiczną, a co nia nie jest i co będzie można wykorzystywać, a co nie (por. "Własność publiczna", czyli pierwszy etap już za nami, ale czas nauki się nie skończył. Jest wiele orzeczeń, które tego obszaru dotyczą, ale warto przywołać postanowienie z grudnia zeszłego roku, a więc niedawne. Sami zresztą Państwo oceńcie argumentację NSA w przywołanym wyżej postanowieniu, którego uzasadnienie można znaleźć w serwisie orzeczenia.nsa.gov.pl.

Poniżej wybrałem stosowny fragment:

(...)
NSA podziela również pogląd, w którym trafnie odróżniono dokument urzędowy od materiału urzędowego. O ile dokument urzędowy stanowić będzie informację publiczną, o tyle materiał urzędowy z przymiotu tego korzystać nie może, bowiem brak mu cechy oficjalności (nie został przez organ użyty w jednostkowej sprawie i skierowany na zewnątrz). Katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym tworzy zatem zbiór, będący jedynie materiałem urzędowym, który nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie zmienia tego faktu opublikowanie przez Ministra Infrastruktury przykładowego katalogu pytań egzaminacyjnych, który znajduje się na stronie internetowej Ministra Infrastruktury, pod adresem http://bip.mi.qov.pl/Dl/bip/informacie/transport drogowy/baza pytan/px baza pvtan.pdf. Fakt opublikowania (jak wynika z daty 2 kwietnia 2007 r.) bazy pytań egzaminacyjnych na prawo jazdy, nie powoduje, że zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury katalog pytań testowych, dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, nabiera cech oficjalności, które pozwalałaby przyjąć, że w grę wchodzi informacja publiczna. Nie powoduje to bowiem, że katalog ów nabiera charakteru dokumentu urzędowego.

Zatem realizacja wniosku o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie byłaby możliwa, gdyby wnioskodawca domagał się informacji nieistniejących w dniu jego złożenia, czy wręcz abstrakcyjnych, nie posiadających waloru dokumentu urzędowego.

Z żądaniem takiej właśnie informacji mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem wniosku W. Sp. z o.o. jest katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną (kategorii C1, C1 + E, C, C + E) o których mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, służących przeprowadzeniu bliżej nieokreślonych egzaminów na kwalifikację wstępną, które zatem będą miały niewątpliwie charakter abstrakcyjny i nie stanowią dokumentu urzędowego. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wnosi bowiem o udostępnienie konkretnego formularzu testu - zestawu pytań wykorzystanego w konkretnym egzaminie, a przedmiotem jej wniosku jest ogół materiałów (szereg pytań). Takie zaś materiały nie stanowią informacji publicznej w myśl art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tj. ułożenia z nich i wykorzystania konkretnego zestawu pytań, mających sprawdzić poziom wiedzy osób ubiegających się o wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, tracą one swą cechę abstrakcyjności i nabierają waloru informacji publicznej, która to okoliczność jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiła.

Skoro zaś przedmiotowy katalog pytań egzaminacyjnych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji to pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy również uznać za niezasadne.
(...)

Znam wyrok SN sygn. IV CKN 458/00 i moim zdaniem nie daje on podstaw by twierdzić, że urzędowych materiałów nie należy traktować jak informacji publicznej. A na ten wyrok powołuje się też NSA w Postanowieniu NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. I OSK 1591/10, w uzasadnieniu którego pisze:

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żądana przez skarżącą Spółkę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. W wyroku z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt IV CKN 458/00 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "bank pytań" testowych, stosowanych przy egzaminach na prawo jazdy stanowi materiał abstrakcyjny, z których dopiero zostaną ułożone zestawy pytań. O ile zatem można by określić test używany w trakcie egzaminu jako dokument urzędowy, o tyle nie sposób tak traktować materiału testowego, z którego wyłaniane są pytania testowe mające sprawdzić stan wiedzy osób ubiegających się o stosowne pozwolenie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyżej przytoczony pogląd i w tej sytuacji stwierdza, że centralny katalog pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero z chwilą użycia takiego materiału w konkretnej sprawie straciłby on cechę abstrakcyjności i nabrałby charakteru informacji publicznej.

W tekście podlinkowanym we wstępie tej notatki przywołałem treść uzasadnienia wyroku sygn. akt IV CKN 458/00, o której tu mowa i nie znajduję tam takiego słowa, jak "abstrakcyjny". Być może czytaliśmy różne uzasadnienia? A w przywołanych cytatach z NSA widać jakiś "niepokojący" trend. Mam wrażenie, że polega on na próbie ograniczenia zakresu pojęcia "informacja publiczna", która - zgodnie z ustawą - oznacza wszak: każdą informację w sprawach publicznych. Niezależnie od tego, czy ma charakter abstrakcyjny i użyta była w konkretnej sprawie czy nie. Gdy się stworzy "bank pytań", to już się ma "bank pytań". I jeśli to urząd stworzył taki "bank", to możemy zapytać o to, co ten urząd stworzył, a więc zapytać o informację w sprawach publicznych... Jeśli jakaś informacja miałaby nie być udostępniona - powinna zostać objęta stosowną klauzulą tajemnicy (państwowej na przykład). Na ten temat wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 155/09:

W rozpatrywanej sprawie skarżący zażądał ekspertyz sporządzanych przez P. na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z tworzeniem przez ten organ systemów informatycznych. Takie ekspertyzy w świetle wyżej wskazanych rozważań są informacją publiczną, a więc powinny być udostępnione, o ile nie zawierają danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną.

Nie pomaga w analizie fakt, że ten wyrok został uchylony wyrokiem NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 757/10, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Moim zdaniem to logiczne: jeśli coś nie jest objęte tajemnicą - powinno być jawne. Jeśli coś jest w sprawach publicznych - jest informacją publiczną. Informację publiczną (w sprawach publicznych), która nie jest objęta tajemnicą udostępnia się. Prawo autorskie nie przeszkadza w udostępnianiu, a być może nawet pomaga, kiedy stwierdza, że materiały urzędowe nie są przedmiotem prawa autorskiego (por. Argument za koncepcją "urzędowego wywłaszczenia z praw autorskich").