"Materiały urzędowe" vs. "informacja publiczna"

W kontekście rozważań i materiałów zebranych w tekście Urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole w orzecznictwie sądów administracyjnych i w kontekście Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 26 września 2001 r. (sygn. akt IV CKN 458/00) warto odnotować Postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1975/10, w którym NSA odnosi się (w sposób interesujący) do materiałów urzędowych oraz do tego, czy materiały urzędowe są informacja publiczną, a ściślej - czy można domagać się udostępnienia materiałów urzędowych w trybie dostępu do informacji publicznej...

Prowadzimy sobie debatę na temat tego co jest informacją publiczną, a co nia nie jest i co będzie można wykorzystywać, a co nie (por. "Własność publiczna", czyli pierwszy etap już za nami, ale czas nauki się nie skończył. Jest wiele orzeczeń, które tego obszaru dotyczą, ale warto przywołać postanowienie z grudnia zeszłego roku, a więc niedawne. Sami zresztą Państwo oceńcie argumentację NSA w przywołanym wyżej postanowieniu, którego uzasadnienie można znaleźć w serwisie orzeczenia.nsa.gov.pl.

Poniżej wybrałem stosowny fragment:

(...)
NSA podziela również pogląd, w którym trafnie odróżniono dokument urzędowy od materiału urzędowego. O ile dokument urzędowy stanowić będzie informację publiczną, o tyle materiał urzędowy z przymiotu tego korzystać nie może, bowiem brak mu cechy oficjalności (nie został przez organ użyty w jednostkowej sprawie i skierowany na zewnątrz). Katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym tworzy zatem zbiór, będący jedynie materiałem urzędowym, który nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie zmienia tego faktu opublikowanie przez Ministra Infrastruktury przykładowego katalogu pytań egzaminacyjnych, który znajduje się na stronie internetowej Ministra Infrastruktury, pod adresem http://bip.mi.qov.pl/Dl/bip/informacie/transport drogowy/baza pytan/px baza pvtan.pdf. Fakt opublikowania (jak wynika z daty 2 kwietnia 2007 r.) bazy pytań egzaminacyjnych na prawo jazdy, nie powoduje, że zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury katalog pytań testowych, dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, nabiera cech oficjalności, które pozwalałaby przyjąć, że w grę wchodzi informacja publiczna. Nie powoduje to bowiem, że katalog ów nabiera charakteru dokumentu urzędowego.

Zatem realizacja wniosku o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie byłaby możliwa, gdyby wnioskodawca domagał się informacji nieistniejących w dniu jego złożenia, czy wręcz abstrakcyjnych, nie posiadających waloru dokumentu urzędowego.

Z żądaniem takiej właśnie informacji mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem wniosku W. Sp. z o.o. jest katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną (kategorii C1, C1 + E, C, C + E) o których mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, służących przeprowadzeniu bliżej nieokreślonych egzaminów na kwalifikację wstępną, które zatem będą miały niewątpliwie charakter abstrakcyjny i nie stanowią dokumentu urzędowego. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wnosi bowiem o udostępnienie konkretnego formularzu testu - zestawu pytań wykorzystanego w konkretnym egzaminie, a przedmiotem jej wniosku jest ogół materiałów (szereg pytań). Takie zaś materiały nie stanowią informacji publicznej w myśl art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tj. ułożenia z nich i wykorzystania konkretnego zestawu pytań, mających sprawdzić poziom wiedzy osób ubiegających się o wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, tracą one swą cechę abstrakcyjności i nabierają waloru informacji publicznej, która to okoliczność jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiła.

Skoro zaś przedmiotowy katalog pytań egzaminacyjnych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji to pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy również uznać za niezasadne.
(...)

Znam wyrok SN sygn. IV CKN 458/00 i moim zdaniem nie daje on podstaw by twierdzić, że urzędowych materiałów nie należy traktować jak informacji publicznej. A na ten wyrok powołuje się też NSA w Postanowieniu NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. I OSK 1591/10, w uzasadnieniu którego pisze:

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żądana przez skarżącą Spółkę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. W wyroku z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt IV CKN 458/00 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "bank pytań" testowych, stosowanych przy egzaminach na prawo jazdy stanowi materiał abstrakcyjny, z których dopiero zostaną ułożone zestawy pytań. O ile zatem można by określić test używany w trakcie egzaminu jako dokument urzędowy, o tyle nie sposób tak traktować materiału testowego, z którego wyłaniane są pytania testowe mające sprawdzić stan wiedzy osób ubiegających się o stosowne pozwolenie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyżej przytoczony pogląd i w tej sytuacji stwierdza, że centralny katalog pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero z chwilą użycia takiego materiału w konkretnej sprawie straciłby on cechę abstrakcyjności i nabrałby charakteru informacji publicznej.

W tekście podlinkowanym we wstępie tej notatki przywołałem treść uzasadnienia wyroku sygn. akt IV CKN 458/00, o której tu mowa i nie znajduję tam takiego słowa, jak "abstrakcyjny". Być może czytaliśmy różne uzasadnienia? A w przywołanych cytatach z NSA widać jakiś "niepokojący" trend. Mam wrażenie, że polega on na próbie ograniczenia zakresu pojęcia "informacja publiczna", która - zgodnie z ustawą - oznacza wszak: każdą informację w sprawach publicznych. Niezależnie od tego, czy ma charakter abstrakcyjny i użyta była w konkretnej sprawie czy nie. Gdy się stworzy "bank pytań", to już się ma "bank pytań". I jeśli to urząd stworzył taki "bank", to możemy zapytać o to, co ten urząd stworzył, a więc zapytać o informację w sprawach publicznych... Jeśli jakaś informacja miałaby nie być udostępniona - powinna zostać objęta stosowną klauzulą tajemnicy (państwowej na przykład). Na ten temat wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 155/09:

W rozpatrywanej sprawie skarżący zażądał ekspertyz sporządzanych przez P. na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z tworzeniem przez ten organ systemów informatycznych. Takie ekspertyzy w świetle wyżej wskazanych rozważań są informacją publiczną, a więc powinny być udostępnione, o ile nie zawierają danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną.

Nie pomaga w analizie fakt, że ten wyrok został uchylony wyrokiem NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 757/10, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Moim zdaniem to logiczne: jeśli coś nie jest objęte tajemnicą - powinno być jawne. Jeśli coś jest w sprawach publicznych - jest informacją publiczną. Informację publiczną (w sprawach publicznych), która nie jest objęta tajemnicą udostępnia się. Prawo autorskie nie przeszkadza w udostępnianiu, a być może nawet pomaga, kiedy stwierdza, że materiały urzędowe nie są przedmiotem prawa autorskiego (por. Argument za koncepcją "urzędowego wywłaszczenia z praw autorskich").

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

Czyli wniosek jest taki, że

Czyli wniosek jest taki, że udostępniać trzeba tylko to co zostało już udostępnione, tak? Więc udostępniać nie trzeba niczego, bo to wtedy nie pociągnie za sobą obowiązku udostępnienia.

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>