Zdaniem WSA w Warszawie opinie prawne dla Prezydenta są informacją publiczną - garść szczegółów i źródeł

W zeszłym tygodniu, 3 sierpnia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał dwa ważne wyroki w niemal identycznych sprawach związanych z dostępem do informacji publicznej. Chodził tu o udostępnienie informacji publicznej - opinii prawnych, na podstawie których Prezydent RP podjął decyzję o podpisaniu ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. W ciągu ostatnich kilku dni wiele już się ukazało informacji o tych wyrokach, ale warto chyba napisać o nich bardziej szczegółowo. Skoncentruję się na wniosku fundacji ePaństwo, w gronie doradców której mam przyjemność uczestniczyć, a to w związku z pracami nad serwisem Sejmometr.pl. Zacznijmy od początku. Zarówno p. Marek Domagała (indywidualnie), jak i Fundacja ePaństwo złożyli wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja wniosek złożyła 21 kwietnia 2011. Tych właśnie wniosków dotyczą dwa wyroki WSA. Wniosek złożyła też fundacja FOR Leszka Balcerowicza, ale znacznie później; nawet nie wiadomo, kiedy sąd wojewódzki się nim zajmie. 3 sierpnia zapadły dwa wyroki: sygn. II SAB/Wa 187/11 - ze skargi p. Domagały na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz sygn. II SAB/Wa 193/11 - z analogicznej skargi Fundacji ePaństwo.

Wiadomo, że 7 kwietnia 2011 Pan Prezydent podpisał ustawę zmniejszającą składki przekazywane do Otwartych Funduszy Emerytalnych. Przy okazji jednak opinia publiczna dowiedziała się, że Pan Prezydent dysponował pewnymi opiniami, które pomogły mu podjąć decyzję o jej podpisaniu, a "Rozstrzygnięcie ws. OFE było trudną decyzją".

W tej sprawie pewnie każdemu chodzi o coś innego. Jedni może liczą na zbicie kapitału politycznego (zbliżają się wybory), inni zaś walczą o swoje emerytury. Dla mnie interesujące jest praktyczne działanie przepisów o dostępie do informacji publicznej (w Sejmie trwają prace nad ich modyfikacją; por. O sejmowych pracach nad informacją publiczną - co się zdarzyło przez ostatnie dwa tygodnie?).

Czego domagała się Fundacja ePaństwo? W swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który skierowany został 21 kwietnia do Kancelarii Prezydenta RP, Daniel Macyszyn, Prezes Zarządu Fundacji ePaństwo, wniósł o:

...udzielenie informacji, czy Prezydent RP zlecił sporządzenie ekspertyz dotyczących ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. Jeśli Prezydent RP zlecił sporządzenie takich ekspertyz, proszę o przekazanie ich treści.

Kancelaria Prezydenta odmówiła uznania wnioskowanych przez fundację danych za informację publiczną i odpowiedziała:

Przygotowywanie (również w przedmiotowej sprawie) dla Prezydenta RP przez ekspertów zewnętrznych opinie prawne są jednym z elementów postępowania wewnętrznego, poprzedzającego podjęcie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w ramach procesu legislacyjnego, decyzji w sprawie konkretnej ustawy. Podkreślić jednak należy, iż te opinie i ekspertyzy stanowią jedynie przyczynek dla analiz, nie determinują natomiast w sposób bezpośredni i nie są jednoznaczną podstawą ostatecznej decyzji Prezydenta RP. Decyzji, która to – zgodnie z Konstytucją – stanowi prerogatywę Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i jako klasyczna prerogatywa należy do autonomicznych uprawnień Prezydenta RP.

W związku z powyższym zewnętrzne opinie prawne nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają obowiązkowi udostępnienia.
Wskazać przy tym należy, iż taki sposób rozumienia opinii prawnych przygotowywanych na użytek organów państwa znajduje swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonym w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. I OSK 89/09), o tym czy opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej posiada walor informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana – opinie, które mogą ale nie muszą być wykorzystywane nie podlegają rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając przyjętą w Kancelarii Prezydenta RP jednolitą praktykę, pragnę uprzejmie poinformować, iż ekspertyzy w przedmiotowej sprawie jako niestawiące informacji publicznej nie podlegają udostępnieniu.

Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z pkt. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Fundacja ePaństwo złożyła 12 maja do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem Kancelarii Prezydenta RP) skargę na bezczynność kancelarii Prezydenta RP. Wniosła przy tym o zobowiązanie kancelarii do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wcześniejszym wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Daniel Macyszyn napisał:

Dnia 21 kwietnia 2011 r. Fundacja ePaństwo skierowała do Kancelarii Prezydenta RP wniosek w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści analiz prawnych dotyczących ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. Kancelaria Prezydenta RP pismem adresowanym do Fundacji ePaństwo, z dnia 28 kwietnia 2011 r. uznała wnioskowane dane jako nie podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołując się na przepisy tejże ustawy oraz na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009r. I OSK 89/09. Zdaniem skarżącego, strona przeciwna błędnie zinterpretowała przywołane stanowisko NSA oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kancelaria Prezydenta RP całkowicie pominęła specyficzne okoliczności, przywołane w uzasadnieniu do wyroku NSA I OSK 89/09, które były głównymi przesłankami podjęcia wyroku. Mianowicie:

W chwili złożenia wniosku przez wnioskującego o wydanie informacji publicznej do organu administracji publicznej, strony znajdowały się już w innym sporze sądowym z powództwa cywilnego. Wnioskowane dane dotyczyły bezpośrednio tegoż sporu i nakaz ich wydania, skutkowałby osłabieniem pozycji procesowej organu administracji publicznej w sporze cywilnym, którego wnioskujący był stroną.
Wnioskowane dane nie dotyczyły spraw istotnych dla ogółu obywateli, a tylko spraw leżących w sferze zainteresowania wnioskujących.

Ten problem zauważył również WSA w Gliwicach, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 1 czerwca 2010, IV SAB/Gl 20/10 odniósł się do powyższego stanowiska NSA, precyzując:

"Zdaniem Sądu opinia prawna sporządzona na potrzeby organu jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu – co do zasady - posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, jest wytworzony na potrzeby organu, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie działania organów oraz sposobie załatwienia sprawy (spraw), itp., stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a tym samym podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy opinia została sporządzona przez podmiot zewnętrzny w ramach wykonywanej na rzecz organu obsługi prawnej, czy przez pracownika organu, skoro organ dokumentu tego używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Zgodzić się natomiast przyjdzie z poglądem, że nie każda opinia prawna, ze względu na cel jej opracowania, posiada walor informacji publicznej. W ocenie Sądu waloru informacji publicznej nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma ona służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który organ ten reprezentuje. Wniosek o udostępnienie treści takiej opinii nie może być bowiem środkiem służącym do dostarczenia informacji pozostałym stronom istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania. Sąd podziela tym samym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09, że w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bowiem bez związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego.”

W chwili złożenia wniosku, Kancelaria Prezydenta RP nie pozostawała stroną żadnego postępowania sądowego dotyczącego materii wnioskowanych danych. Ponadto wnioskowane dane dotyczą przebiegu prac nad aktem prawa powszechnego, a więc istotnie dotyczą wszystkich polskich obywateli.

Do dnia wniesienia skargi nie został wykonany mój wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot zobowiązany nie wykonał żądnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie do dostępie do informacji publicznej.

Analogicznie było w przypadku wniosku i skargi p. Marka Domagały, któremu również odmówiono udostępnienia informacji i który również postanowił skarżyć Kancelarię Prezydenta w związku z bezczynnością w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

3 sierpnia zapadły dwa wyroki WSA w Warszawie. Nie ma jeszcze ich uzasadnienia, ale w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych można znaleźć ich sentencje (tam też z czasem pojawią się uzasadnienia):

Sygn. II SAB/Wa 187/11 - ze skargi p. Domagały:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. 1) zobowiązuje Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. D. z dnia [...] kwietnia 2011 w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 2) zasądza od Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz M. D. kwotę zł 100 PLN (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. II SAB/Wa 193/11 - ze skargi Fundacji ePaństwo:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia wyroku i doręczenia akt postępowania, 2. zasądza od Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 PLN (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wydaje się, że Kancelaria Prezydenta RP nie zechce udostępnić wnioskowanych informacji publicznych i postanowi poddać sprawę pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na marginesie przypomnę, że Fundacja ePaństwo prowadzi również interesujący spór z Pierwszym Prezesem Sądu Najwyższego, do którego skierowała wniosek o udostępnienie wszystkich orzeczeń podjętych przez wszystkie jednostki organizacyjne Sądu Najwyższego po 1 stycznia 2000 r., które nie zostały opublikowane na stronie internetowej SN lub w innych publicznie dostępnych zbiorach, prowadzonych przez SN (por. Pierwsze podejście do API Sejmometru - co potraficie z tego zrobić?). Tam również Sąd Najwyższy uważa, że wyroki nie są informacją publiczną i odmawia ich udostępnienia. W tej sprawie również została już złożona skarga na bezczynność i już zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Być może dojdzie do interesującej sytuacji, w której o działaniach Sądu Najwyższego, podobnie jak o działaniach Prezydenta RP - strażnika Konstytucji - wypowie się Naczelny Sąd Administracyjny.