Zdaniem MinFinu treści publikowane w Biuletynie Skarbowym nie są informacją publiczną...

Przed chwilą opublikowałem notatkę na temat wyroku NSA z 7 marca 2012 roku, sygn. I OSK 2265/11, w której nawiązuję w komentarzu do dwumiesięcznika Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów. Wiemy, bo MinFin już udzielał informacji na temat swojej umowy z wydawnictwem INFOR Ekspert sp. z o.o. Wiemy, że po szeregu "zwykłych umów" MinFin udzielił też koncesji związanej z tym "dwumiesięcznikiem". I teraz rodzi się pytanie, czy materiały pisane przez urzędników, a których publikacja finansowana jest przez Ministerstwo Finansów, to stanowią informację publiczną, czy też nie? Jeśli Ministerstwo Finansów realizuje w ten sposób określone przez prawo zadania publiczne (ministerstwo twierdzi, że nie), to takie materiały winny być uznane za informację publiczną, a co więcej - za materiał urzędowy (zatem nie będące przedmiotem prawa autorskiego). A może też Ministerstwo Finansów przekracza tu określone ustawowo ramy prawne możliwego działania administracji publicznej (por. materiały na temat Obserwatora konstytucyjnego)? Warto chyba sprawdzić to w toku procedury sądowej. Pierwszy krok jest zrobiony: został złożony wniosek o dostęp do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek Ministerstwo Finansów napisało, że takie materiały przygotowywane przez urzędników do "Biuletynu Skarbowego Ministerstwa Finansów" nie są informacją publiczną. Warto zatem pójść dalej i wyjaśnić sprawę do końca.

Jak wspomniałem - do Ministerstwa Finansów został złożony wniosek (drogą elektroniczną) o udostępnienie treści Biuletynu Skarbowego Ministerstwa Finansów (wydania od 2011 r. do chwili obecnej) - w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na ten wniosek wnioskodawca dowiedział się z Ministerstwa Finansów (pismo podpisał Dyrektor Departamentu Administracji Podatkowej Maciej Młodzikowski, sygn. pisma to AP6/016/17/DRT/12/BOC-2484 - poniżej pozwoliłem sobie wytłuścić fragmenty):

Ministerstwo Finansów uprzejmie informuje, że przywołana przez Panią okoliczność, iż autorami artykułów publikowanych w Biuletynie są pracownicy Ministerstwa Finansów oraz administracji skarbowej i celnej nie stanowi dostatecznej podstawy dla uznania treści tego periodyku za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ww. ustawy.

Zgodnie z określonym w przepisach przedmiotowej ustawy pojęciem informacji publicznej, udostępnieniu podlega każda informacja o sprawach publicznych 9art. 1 ust. 1), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej mogą być objęte jedynie informacje dotyczącej jednej z pięciu kategorii informacji, o których mowa w pkt 1-5. Dlatego też przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnienie przez nią, z uwagi na jej treści i charakter, również kryterium przedmiotowego.

Należy zwrócić uwagę, że treści zawarte w publikowanych w Biuletynie Skarbowym przez pracowników resortu finansów artykułach, jakkolwiek dotyczą spraw publicznych, to jednak prezentują szerokie, indywidualne spojrzenie ich autorów na kwestie podatkowe, uwzględniające poglądy doktryny oraz stanowiska sądów administracyjnych, które odbiegają niejednokrotnie od stanowiska zajmowanego przez Ministerstwo Finansów w dokumentach urzędowych. Artykuły publikowane w Biuletynie Skarbowym przedstawiają wyłącznie oceny i poglądy prezentowane przez ich autorów i są przygotowywane poza obowiązkami służbowymi. Współpraca w tym zakresie z Wydawnictwem INFOR Expert sp. z o.o. odbywa się w ramach zawartej umowy koncesji. Dodatkowo, wydawanie przez Ministerstwo Finansów wskazanego wyżej czasopisma nie jest wykonywaniem jednego z głównych, nałożonych przepisami rangi ustawowej na Ministerstwo Finansów, zadań publicznych, a ma wyłącznie na celu popularyzowanie określonych zagadnień finansowych wśród pracowników resortu i innych podmiotów zainteresowanych tymi zagadnieniami. Artykuły prasowe, w których przytacza się określonego rodzaju poglądy oraz orzecznictwo stanowią zatem wyłącznie wyrażenie własnej (tj. autora artykułu) opinii co do określonego zagadnienia, ewentualnie stanowią polemikę z innymi poglądami w przedmiotowym zakresie, nie posiadają natomiast waloru informacji publicznej.

W świetle powyższego, w ocenie Ministerstwa Finansów, artykuły publikowane w Biuletynie Skarbowym nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy jednak podkreślić, że zgodnie z umową koncesji na skład, drukowanie i kolportaż Biuletynu Skarbowego zawartej z Wydawnictwem INFOR, część nakładu kierowana jest m.in. do sieci bibliotek wojewódzkich, biblioteki PAN oraz bibliotek ważniejszych uczelni wyższych, gdzie istnieje możliwość bezpłatnego zapoznania się z jego treścią.

Kiedy urzędnik publikujący za pieniądze publiczne (albo w inny sposób wykorzystujący uprzywilejowaną rolę tego lub innego ministerstwa, które poniekąd występuje w roli protektora, animatora publicystycznej aktywności urzędniczej) ma inne poglądy, niż zatrudniające go ministerstwo, to ja bym chciał wiedzieć, jakie to są poglądy. A jeśli urzędnik chciałby publikować własne tezy, to poza godzinami pracy może wszak (z zastrzeżeniami - por. poniżej tej notatki) publikować swoje artykuły w jakimś periodyku, który nie będzie finansowany ze środków publicznych, tylko będzie sobie działał na zasadach rynkowych. Ministerstwo Finansów wszak nie może sobie dowolnie podbijać "rynku medialnego", a do tego wybierając sobie jeden, wyraźnie uprzywilejowany podmiot gospodarczy (wydawnictwo), które w ten sposób zyskuje przewagę na rynku, że dysponuje materiałami pisanymi przez urzędników. Urzędników tak istotnych dla życia gospodarczego podmiotów, jak administracja ministerstwa finansów, administracja skarbowa i celna. Bo, jak zauważył Terry Pratchett: "jest śmierć i podatki, ale podatki są gorsze, bo śmierć przynajmniej nie trafia się człowiekowi co roku". A przecież jest gorzej, bo podatki przytrafiają się człowiekowi praktycznie codziennie (chociażby taki VAT).

Jeśli zatem pieniądze publiczne idą na jakąś działalność, a choćby i nie szły duże pieniądze, ale w dany proceder zaangażowane było ministerstwo w jakikolwiek sposób, to efekt takiego zaangażowania jest informacją publiczną, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Nie zmieni tego faktu powoływanie się przez Ministerstwo Finansów na artykuł 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którego ust. 1-5 ministerstwo nie doszukuje się "przedmiotowego" kryterium. Ministerstwo go tam nie znajduje, ponieważ nieuważnie odczytuje wskazany artykuł ustawy. Dlaczego? Ano dlatego, że wskazany przez Ministerstwo Finansów art. 6 ust. 1 rozpoczyna się od słów: "Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o..." W szczególności, a więc nie wyłącznie o tym, co w ust. 1-5 można przeczytać. Kluczowe zatem jest to, czy wnioskowana informacja mieści się w zakresie art 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc czy mieści się w zakresie pojęcia "każda informacja w sprawach publicznych". Zresztą w tej sprawie MinFin się już kiedyś wypowiadał, tylko twierdził, że prawo autorskie przeszkadza w dostępie do informacji przetworzonej (por. Nie ma w Polsce umów na wyłączność w zakresie re-use, chociaż...).

Należałoby się jednocześnie zastanowić, jaka jest dokładnie podstawa prawna "wydawania" takiego dwumiesięcznika przez Ministerstwo Finansów, które - jak samo twierdzi, jedynie ma na celu "popularyzowanie określonych zagadnień finansowych". Przywołam tu raz jeszcze tezę postanowienia 7 sędziów Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2005 r. (sygn. WK 22/04), którą przywoływałem też w tekście Co zawiera, a czego nie zawiera, koperta z Trybunału Konstytucyjnego oraz w tekście Podyskutujmy o przekroczeniu uprawnień administracji publicznej w aktywności internetowej:

Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej.

Jeśli zatem czytam, że wydawanie przez ministerstwo czasopisma "nie jest wykonywaniem jednego z głównych, nałożonych przepisami rangi ustawowej na Ministerstwo Finansów, zadań publicznych, a ma wyłącznie na celu popularyzowanie określonych zagadnień finansowych wśród pracowników resortu i innych podmiotów zainteresowanych tymi zagadnieniami", to myślę sobie, że Ministerstwo Finansów działa z naruszeniem normy art 7 Konstytucji RP, a więc działa bezprawnie. Poza tym, że tym bardziej chciałbym dowiedzieć się, jako podatnik, na co też ida moje pieniądze i na co idzie zaangażowanie ministerialnego aparatu w takiej sytuacji, to również sytuacja taka kwalifikowałaby się - jak uważam - do wszczęcia postępowania przez Najwyższą Izbę Kontroli oraz do zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z art 231 Kodeksu karnego, a więc przekroczenia uprawnień przez osoby, które odpowiadają za tego typu bezprawny (bez podstawy prawnej) rodzaj działania Ministerstwa Finansów.

Do tego warto również sięgnąć do tez naczelnego Sądu Administracyjnego, które przywołałem w tekście Odpowiedzialność dyscyplinarna za prywatny "blog" funkcjonariusza Policji. Tam o tym, że:

w sytuacji, w której policjant, działając poza godzinami służby, wykorzystuje w celach prywatnych informacje zdobyte na służbie, narusza zasady etyki zawodowej, popełniając w ten sposób przewinienie dyscyplinarne.

To samo musi dotyczyć innego funkcjonariusza publicznego, który prawdopodobnie powinien działać zgodnie z zasadami etyki zawodowej urzędnika służby cywilnej (lub podobnymi). I znów tezy ze sprawy funkcjonariusza policji, który po godzinach prowadził sobie działalność publicystyczną, będzie można zastosować do sprawy Biuletynu Skarbowego MinFinu, wystarczy tylko zastąpić słowo Policja przez słowo Ministerstwo i na nowo odczytać tezę NSA:

...należy uznać za trafny pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 422/10, wedle którego funkcjonariusz Policji nie może wykorzystywać do publikacji internetowych lub prasowych informacji związanych ze służbą. Policjant zobowiązuje się już w ślubowaniu do tego, aby zachować w tajemnicy wszystkie informacje, które zdobył w związku ze służbą. Tajemnice te, nawet jeśli nie są objęta klauzulami nadanymi na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228), ze względu na to, że dotyczą tak ważnej funkcji Państwa, jak zwalczanie przestępczości oraz dotyczą spraw ze sfery prywatnej osób nie mających związków z Policją (np. ofiar przestępstw), nie powinny być w żaden sposób wykorzystywane w celach prywatnych przez funkcjonariuszy. Szczególnie zaś nie powinny być one upublicznianie poza oficjalnymi kanałami informowania społeczeństwa o pracy Policji.

Nie mogą sobie zatem tak dowolnie urzędnicy ministerstwa finansów, administracji skarbowej czy celnej, publikować swoich "własnych poglądów", zaś poglądy orzecznictwa i tezy decyzji administracyjnych powinny być publikowane w ramach "oficjalnego kanału informowania społeczeństwa" - w tym przypadku - o pracach wskazanej administracji. Jaki to kanał? Moim zdaniem jest nim Biuletyn Informacji Publicznej.