Kilka uwag do Raportu otwarcia MAiC

23 kwietnia na stronach Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji opublikowano "Raport Państwo 2.0 – Nowy start dla e-administracji". Jest to 80-stronnicowy dokument "autorski" - w tym sensie, że dokument ten nie jest strategią, lub dokumentem programowym, a próbą wskazania stanu zastanego, bilansem otwarcia, próbą podsumowania sytuacji zastanej na początku drogi, którą kroczy nowe ministerstwo. W tym sensie dokument ma charakter "subiektywny" i "autorski", nie jest przeznaczony do konsultacji publicznych. Przedstawiono go Radzie Informatyzacji już po jego przygotowaniu i zaraz przed jego publikacją na stronach ministerstwa. Nie zmienia to faktu, że Ministerstwo chętnie zbiera wszystkie komentarze i uwagi dotyczące tego dokumentu, a także dotyczące tez tam zawartych.

Raport i dodatkowe omówienie można znaleźć na stronach MAiC: Raport Państwo 2.0 – Nowy start dla e-administracji. W pierwszych zdaniach streszczenia raportu czytamy: "Raport ma dwa cele. Po pierwsze, przedstawia syntetyczną informację na temat stanu realizacji projektów dotyczących informatyzacji i cyfryzacji wchodzących w zakres kompetencji nowo utworzonego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Po drugie, prezentuje kierunki dalszych działań w obszarze informatyzacji i cyfryzacji Polski, ze szczególnym uwzględnieniem działań na rzecz rozwoju i poprawy e-administracji."

Zostawiam Państwu raport do samodzielnej lektury, a niżej umieszczę kilka uwag, które mogą - jak zakładam - być atrakcyjne dla autorów raportu.

Uważam, że słusznie dostrzeżono w raporcie braki możliwości wymiany danych zgromadzonych w „silosowych” systemach poszczególnych ministerstw i urzędów. To istotny problem. Silosowość, resortowość administracji rządowej. Coraz częściej mówi się o tym również oficjalnie i - przynajmniej tak to widać z mojego punktu obserwacyjnego - zaczyna się coś dziać w sferze przełamywania takiej resortowości. Weźmy dla przykładu ten "warsztat", któremu współprzewodniczę, a który koncentruje się na technicznych aspektach wymiany dokumentów związanych z procesem legislacyjnym i konsultacjami publicznymi. Jeśli nie uda się doprowadzić do dogadania się ludzi z różnych ministerstw, to przedsięwzięcie się nie powiedzie. Ale udało się, jak na razie, doprowadzić do zaangażowanego dialogu ludzi z Ministerstwa Gospodarki, Rządowego Centrum Legislacyjnego, Kancelarii Sejmu RP, ale też Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Ministerstwa Sprawiedliwości. Chciałbym jeszcze wspierać udział w tych rozmowach ekspertów z Archiwów Państwowych, Kancelarii Prezydenta czy przedstawicieli Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Jest tu wiele problemów, których są oczywiście świadomi poszczególni urzędnicy, realizujący swoje własne projekty w swoich własnych urzędach, ale chodzi o to, że warto patrzeć na pewne procesy w przekroju silosowych resortów czy urzędów. Do tego jest potrzebna współpraca, wzajemne wymienianie się informacjami. Wciąż jeszcze czasem słyszę, że "chętnie byśmy przyszli i powiedzieli, jak to wygląda z naszej perspektywy, ale nas nie zapraszają". Ponieważ zależy mi na sukcesie prac nad systemem konsultacji publicznych i zależy mi również na tym, by dało się bez większych problemów dokonywać ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego (re-use) - staram się robić wszystko co potrafię, by te różne ośrodki ze sobą rozmawiały we wspólnym projekcie. Jako obywatel chciałbym mieć do czynienia z jednolitym państwem, nie zaś z poszczególnymi silosami, które samodzielnie kształtują swoje niezależne polityki (przy okazji posługując się własnymi oznaczeniami indywidualizującymi - z czym staram się walczyć, ponieważ godłem Rzeczypospolitej Polskiej jest ukoronowany Orzeł Biały na czerwonej tarczy, nie zaś logo tego lub innego ministerstwa).

Słusznie raport wskazuje, że "o korzyściach wynikających z informatyzacji można mówić jedynie wówczas, gdy dokonuje się pomiaru jej efektów". Aby realizować strategie oparte na dowodach należy stworzyć parametry ewaluacyjne i dokonywać oceny procesów w oparciu o takie parametry. To samo dotyczy tworzenia prawa - stąd w dyskusji coraz częściej pojawia się postulat dokonywania oceny skutków regulacji ex post. W dziedzinie, którą szczególnie się interesuję, chodzi też o takie parametry działania administracji publicznej, jak działania stron internetowych w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa (zasada legalizmu), w tym: realizowanie konkretnego zadania publicznego, które wynika z ustawy, koszt przygotowania takich serwisów (czy szerzej: systemów), analiza - jeszcze przed zamówieniem - czy rzeczywiście dany system lub witryna jest najskuteczniejsza metodą realizowania takiego zadania. A jeśli jest, to trzeba następnie badać oglądalność (używanie) systemów i serwisów, koszty ich eksploatacji i inne parametry. Dlatego właśnie zaproponowałem projekt "społecznej inwentaryzacji serwisów administracji publicznej" i zacząłem się baczniej przyglądać kwestiom statystyk i kosztów. Na gruncie takiego podejścia uważam, że jeden serwis rządudostępności (np. dla osób niepełnosprawnych; por. accessibility), łatwiej tworzyć alternatywne narzędzia propagacji informacji (np. panrządowe standardy techniczne w zakresie struktury danych, możliwość wykorzystywania jednych danych z jednego publicznego źródła w innych zastosowaniach; dzięki temu administracja publiczna mogłaby np. korzystać z własnych, publicznych zasobów GIS, nie zaś z Google Maps). Jest wiele powodów, dla których warto walczyć z nieograniczonym i niekontrolowanym pączkowaniem administracji publicznej w sferze e-gov. Nieuzasadnione wydatkowanie pieniędzy publicznych jest jednym z nich (i ministerstwo dostrzega problem, gdy sygnalizuje: "Brakuje analiz kosztów utrzymania projektów, sieci oraz systemów po wdrożeniu").

Ostatnio, niczym Marek Porcjusz Katon o Kartaginie, tak ja wiele piszę o zasadzie legalizmu i praworządności (por. Zasada legalizmu (praworządności) w uzasadnieniach niedawnych wyroków NSA oraz Podyskutujmy o przekroczeniu uprawnień administracji publicznej w aktywności internetowej). Raport - zwłaszcza w części poświęconej "grzechom" - mógłby na to zagadnienie położyć większy nacisk. Po prostu administracja publiczna często nie przestrzega istniejącego prawa. Czy to w sferze "minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych" - gdy takie rozporządzenie obowiązywało, czy to w sferze udostępniania informacji publicznej (po prostu istnieje silna niechęć do stosowania art 61 Konstytucji RP). Ostatnio odnotowywałem "pozycjonowanie" serwisów, ale przecież notatki na temat informacji uzyskanych od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (por. Co zawiera, a czego nie zawiera, koperta z Trybunału Konstytucyjnego) wskazują, że administracja publiczna podejmuje działania ignorując podstawy prawne swojego działania, nie przestrzega własnych procedur, a nawet tworzy procedury wewnętrzne w sposób niezgodny z normami powszechnie obowiązującymi. Nie położono tu akcentu w Raporcie otwarcia na ten problem. Być może wynika to z tego, że gdyby administracja publiczna miała działać rzeczywiście zgodnie z postanowieniem art. 7 Konstytucji RP, to powinna przestać działać, ponieważ jakość prawa pozostawia, delikatnie mówiąc, wiele do życzenia. Przypuszczam jednak, że ta kwestia stanie się niebawem dość ważna dla administracji publicznej, a to ze względu na to, że obywatele coraz częściej sięgają po narzędzia kontroli społecznej (w tym składają wnioski o dostęp do informacji publicznej i nie wystarcza im już uzyskanie jakiejś informacji, ale domagają się pełniejszego zrealizowania ich prawa - idą do sądu, składają skargi na bezczynność administracji publicznej, a nawet składają powiadomienia o możliwości popełnienia przestępstw przez funkcjonariuszy publicznych, nie bojąc się też skarżyć decyzji prokuratury, gdy ta nie chce prowadzić postępowań). W chwili obecnej toczą się postępowania sądowe przeciwko Prezydentowi RP (mamy już dwa wyroki NSA w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej przez Prezydenta), toczą się postępowania sądowe przeciwko Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego (również niechęć do udostępnienia informacji publicznej). Właśnie piszę skargi na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w związku z trzema moimi wnioskami o dostęp do informacji publicznej. Ale wcześniej to dzięki inicjatywom obywatelskim, w tym pochodzącym od organizacji pozarządowych, zapadły rozstrzygnięcia sądowe przeciwko ABW, CBA i innym, w związku z retencją danych i stosowaniem technik operacyjnych. To zaś doprowadziło do działań Rzecznika Praw Obywatelskich, który skierował dwie skargi konstytucyjne (scalone w Trybunale Konstytucyjnym w jedno postępowanie). Zmiana podejścia do zarządzania procesami w administracji publicznej powinna nastąpić nie tylko ze względu na ograniczenie marnotrawienia publicznych pieniędzy, nie tylko ze względu na potrzebę koordynowania działań w silosach, ale też dlatego, że przypisywane Benjaminowi Franklinowi owce głosujące przeciwko wilkom na temat tego, co zjeść na obiad, są coraz lepiej uzbrojone. Jest takie powiedzenie, że tak się gra, jak przeciwnik pozwala. Coraz częściej obywatele nie pozwalają już na tyle, co kiedyś. I jeśli podejście w administracji publicznej się nie zmieni, w tym jeśli organy władzy publicznej nie zaczną silniej kontrolować podwładnych sobie urzędników, to w kolejnych odsłonach dojdzie do kompromitacji państwa. Być może nawet taka kompromitacja jest potrzebna, by uświadomić "właściwym czynnikom", że coś się zmieniło i należy uwzględniać w swoim działaniu te zmieniające się okoliczności. Podobno skakanie przeciwko ACTA części administracji publicznej wiele uzmysłowiło.

W raporcie otwarcia zabrakło mi wzmianki o problemie terminowego realizowania delegacji ustawowych i wydawania przez ministerstwo właściwe ds informatyzacji stosownych rozporządzeń. Nadal przecież mamy normatywną dziurę w sferze minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych, z którymi mają być wszak zgodne wszystkie Biuletyny Informacji Publicznej w Polsce. Dziura polega na tym, że wraz ze zmianą ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne zmieniała się też delegacja do wydania rozporządzeń. A jak się zmienia delegacja ustawowa, to wcześniejsze rozporządzenie musi być uznane za nieobowiązujące. Tego typu sytuacje powinny być natychmiast identyfikowane, a potrzebne prawne powinny być wydawane niezwłocznie. Tu chodzi o pewność prawa dla obywateli, ale też dla urzędników. Ostatnie sygnały na temat prac nad tymi rozporządzeniami pochodzą z listopada zeszłego roku: Projekt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (w brzmieniu skierowanym do Ministra Gospodarki w celu przeprowadzenia procedury notyfikacji.) Ale przecież to nie jedyny taki przypadek. Weźmy sygnalizowany w tym serwisie problem rozporządzenia w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (por. Nowa instrukcja kancelaryjna od 1 stycznia 2011 r. Teoretycznie.). Ale rozporządzenie ogłoszono 20 stycznia, czyli praktycznie po miesiącu od momentu, w którym już powinno obowiązywać. Państwo się nie zapadło, bo urzędnicy jakoś sobie radzili, ale niesmak pozostaje. Takich przykładów jest więcej i z pewnością są też "dobre" uzasadnienia tego, że rozporządzenie nie pojawiają się w terminie. Skoro jednak pojawia się raport otwarcia - również na ten problem powinien zwrócić uwagę.

W sferze kompetencji MAiC leży również cała ta historia związana z Biuletynami Informacji Publicznej. Mamy tu "wydmuszkę" normatywną w postaci "tymczasowego" rozporządzenia w sprawie BIP. Rozporządzenie z 2007 roku to rozporządzenie z 2005 roku, z którego usunięto elementy nienadające się do stosowania. Przyjęto rozwiązanie tymczasowe, prowizoryczne, które obowiązuje w Polsce już 5 lat. I wcale nie sprzyja to spójności praktyki, realizowaniu zadań publicznych, oszczędności pieniędzy publicznych, itp. Inna sprawa, że to rozporządzenie w sprawie BIP odwołuje się do rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych, o którym pisałem wcześniej, że właściwie go nie ma. Jeśli administracja publiczna miałaby działać na zasadzie legalizmu i praworządności (a więc na podstawie i w granicach prawa), a prawa nie ma, to administracja publiczna powinna zwinąć interes.

Spójność legislacji, której projekty leżą w sferze kompetencji Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, jest dla nas wszystkich ważna. Ja - przykładowo - cieszyłbym się z takich działań, w wyniku których z systemu prawnego (z przepisów powszechnie obowiązujących) zostałoby wykreślono słowo "internet". To, że takie słowo pojawiło się w szeregu ustaw, wynika pewnie właśnie z braku koordynacji działań. Mamy ustawę o świadczeniu usług drogą elektroniczną, która to ustawa nie posługuje się pojęciem "internet" (i bardzo dobrze!), mamy inne ustawy, które takim pojęciem się nie posługują, ale są kluczowe dla działania internetu. Internetu, który stale się zmienia i właściwie trudno określić czym właściwie jest. Co nie zmienia faktu, że również "w internecie" obowiązuje prawo.

To tylko przykłady grzechów, które nie zostały uwzględnione w "rachunku sumienia" raportu otwarcia.

Ale, podobnie jak inni komentatorzy, których miałem okazję słuchać w sprawie tego raportu, uważam, że sam raport jest generalnie pozytywnym sygnałem płynącym ze strony MAiC.

PS
Pomyślałem, że powinienem jeszcze dodać, że jestem przeciwnikiem tworzenia "Karty (Praw i) Wolności w Internecie", bo prawa i wolności, również te realizowane w internecie, gwarantuje już Konstytucja RP. Należy ją tylko stosować.