Bitwa o mapy i GIS a "ponowne wykorzystanie informacji"

Ponieważ toczy się dyskusja na temat ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego, a jednym z istotnych zagadnień w Europie jest tu wzajemna relacja między dyrektywą Re-use (2003/98/WE) i dyrektywą INSPIRE (2007/2/WE) należy się przyglądać problematyce ponownego wykorzystywania przez ogół społeczeństwa tworzonych w celu realizacji zadań publicznych wszelkiego rodzaju map i informacji geoinformacyjnych (GIS). Niedawno odbyła się XIX Konferencja Polskiego Towarzystwa Informacji Przestrzennej, w trakcie której padały interesujące tezy dotyczące "kradzieży" publikowanych w geoportalach danych. W USA mają inne problemy, ale pojawiają się tam pierwsze rozstrzygnięcia sądowe, które pokazują, że jednak społeczeństwo do takich informacji może i powinno mieć (bezpłatny) dostęp, a także może i powinno ponownie je (bezpłatnie lub po kosztach reprodukcji) wykorzystywać w celach samodzielnie określanych.

Na początek kilka linków: Propozycja planu publicznej dyskusji na temat Re-use, Dyrektywa 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (PDF), Dyrektywa 2007/2/WE ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (PDF). Te dwie dyrektywy są istotne dla dyskusji toczącej się w Unii Europejskiej, chociaż nie są istotne dla dyskusji prowadzonej w USA. Co się wydarzyło ostatnio w USA, a dotyczy tej problematyki?

Proponuję sięgnąć do tekstu Kima Zettera, opublikowanego w serwisie Wired, pt. California County Hoarding Map Data Ordered to Pay $500,000. Dowiadujemy się z niego, że po trzech lata batalii prawnej organizacja the California First Amendment Coalition uzyskała korzystny dla siebie wyrok przeciwko władzom hrabstwa Santa Clara. Spierano się o możliwość wykorzystania map oraz innych danych GIS. Hrabstwo najpierw chciało sprzedać koalicji dane za 250 tys dolarów, co miało być powiązane z dodatkową umową ("nondisclosure agreement"), na podstawie której otrzymane dane nie mogłyby być później w żaden sposób opublikowane lub przekazane (por. w innym tekście tego autora: Officials Hoard Valuable Databases Funded by Taxpayers). Koalicja uznała, że takie warunki są niedopuszczalne, a cena nieuzasadniona. Koalicja poszła zatem do sądu. Są tu interesujące dla polskiej dyskusji wątki. Konkretnie zaś chodzi o praktykę stosowania wyjątków od zasady szerokiego udostępniania informacji. Oto okazało się, że hrabstwo zaczęło argumentować, że nie może udostępnić informacji, ponieważ dane, o które chodzi, są objęte prawami autorskimi. Kolejną linia obrony było to, że szerokie udostępnienie informacji przestrzennej związane byłoby z ujawnieniem tajemnic prawnie chronionych, w szczególności wynikających z ochrony bezpieczeństwa narodowego, a to ze względu na to, że materiały zawierały informacje na temat wodociągów. Sąd Apelacyjny (6th District U.S. Court of Appeal) uznał, że ten ostatni argument jest nie do przyjęcia, ponieważ hrabstwo umożliwiało odpłatny dostęp do danych, więc powoływanie w sporze na to, że takich danych nie może udostępnić jest w istocie próbą zapewnienia sobie monopolu, pozwalającego na otrzymywanie żądanej ceny. Sąd uznał wreszcie, że hrabstwo powinno koalicji udostępnić dane po cenie uzasadnionej kosztami reprodukcji ("for a minimal duplication fee"). Doszło do zawarcia sądowej ugody, a potem sąd apelacyjny przekazał sprawę sądowi niższej instancji, aby ten orzekł o kosztach postępowania. I okazało się, że sąd nakazał hrabstwu zwrot kosztów postępowania w wysokości 500 tys dolarów (czyli w wysokości dwukrotności tej kwoty, której hrabstwo na początku sporu oczekiwało w związku z tym, że udostępni organizacji non-for-profit posiadane przez siebie dane). Pieniądze te nie trafią do koalicji, a do firmy prawniczej z San Francisco, która obsługiwała koalicję w tym sporze.

Więcej na ten temat można przeczytać w tekście Santa Clara County pays $500,000 in legal fees to settle FAC suit, opublikowanym na stronach California First Amendment Coalition. Jest też wpis w Wikipedii: County of Santa Clara v. California First Amendment Coalition (wraz z materiałami sądu pierwszej instancji: Supreme Court Case: S171023) oraz materiały sądowe na temat sprawy No. H031658, rozpatrywanej przez 6th District U.S. Court of Appeal w 2009 roku (County of Santa Clara, et al. v. Superior Court (California 1st Amendment Coalition) - również stanowisko sądu (PDF)).

Argumenty hrabstwa przedstawiono w stanowisku sądu apelacji słowami:

The County’s petition in this court rests on three main legal arguments, which are asserted in the alternative: (1) paramount federal law promulgated under the Homeland Security Act protects the information from disclosure; (2) the requested information is exempt from disclosure under the California Public Records Act; (3) even if disclosure is required, the County can place restrictions on disclosure under state law provisions recognizing its copyright interests, and it can demand fees in excess of reproduction costs.

Sąd apelacji, po spisaniu rozważań na 41 stronach tekstu, uznał wreszcie:

The County’s request for an extraordinary writ is denied. The matter is remanded to the respondent court, which is directed to determine allowable charges for producing the requested public record. The stay issued by this court on June 14, 2007, is extended until the proceedings on remand have been concluded. The costs of the writ proceeding in this court are awarded to real party in interest, CFAC.

W Polsce toczy się dyskusja na temat tego, w jaki sposób nasze krajowe prawo ma regulować kwestie ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego. Powyższy epizod z "rynku" amerykańskiego może dawać nam wskazówki na temat aksjologii takiego systemu prawnego. W przedstawionych przez MSWiA Założeniach do projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej (por. Otóż i są założenia do "projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej") można przeczytać m.in.:

Oprócz tego w ustawie o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej proponuje się zamieszczenie norm kolizyjnych, których zadaniem będzie określenie wzajemnego stosunku projektowanej ustawy oraz innych ustaw regulujących wykorzystanie informacji. Ustawa o ponownym wykorzystaniu nie będzie naruszała zasad:

a) Ustawy implementującej Dyrektywę 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2007 r. ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE). Wykonanie wspomnianej dyrektywy stanowi projekt ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Przepisy dyrektywy 2003/98/WE mają bowiem charakter uzupełniający względem dyrektywy 2007/2/WE (zob. pkt 9 preambuły dyrektywy 2007/2/WE).
(...)

Ten punkt 9 preambuły dyrektywy 2007/2/WE brzmi:

Niniejsza dyrektywa nie powinna mieć wpływu na istnienie lub tytuł prawny do praw własności intelektualnych organów publicznych.

W tekście Ponowne wykorzystanie informacji z sektora publicznego - Komisja wszczyna postępowanie przeciwko Włochom sygnalizowałem powody, dla których Komisja wszczęła przeciwko Włochom postępowanie w sprawie uchybienia w związku z niepełną i nieprawidłową transpozycją dyrektywy 2003/98/WE o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. W komunikacie Komisji napisano m.in.:

Jednym z zarzutów jest wyłączenie danych katastralnych i hipotecznych, w tym zapisów ksiąg wieczystych zawierających informacje na temat prawa własności i posiadania gruntów, ich dokładnego położenia i granic poszczególnych parcel a także na temat wykorzystania nieruchomości w charakterze zabezpieczenia pożyczek.

Jaki jest zatem związek i wzajemna relacja dyrektywy INSPIRE i dyrektywy RE-use?

W kontekście ww. komunikatu Komisji warto zauważyć, że w załączniku do Dyrektywy INSPIRE wskazano "Obszary określone na podstawie rejestrów katastralnych lub ich odpowiedników", jako jeden z tematów, które związane są ze zbiorami danych przestrzennych, dla których Państwa członkowskie tworzą metadane zgodnie z art 5 dyrektywy. Art 5 dyrektywy INSPIRE stwierdza, że "Państwa członkowskie zapewniają utworzenie metadanych dla zbiorów oraz usług danych przestrzennych odpowiadających tematom wymienionym w załącznikach I, II i III, a także bieżące uaktualnianie tych metadanych" oraz uznaje, że metadane te obejmują informacje dotyczące m.in:

warunków uzyskania dostępu do zbiorów danych przestrzennych i ich wykorzystania oraz usług danych przestrzennych jak również, gdy ma to zastosowanie, odpowiednich opłat;

Ale, poszukując relacji między dwoma dyrektywami, warto zacytować jeszcze fragment preambuły do dyrektywy INSPIRE:

(23) W przypadkach gdzie organ publiczny przekazuje innemu organowi publicznemu w tym samym państwie członkowskim zbiory danych przestrzennych i świadczy usługi wymagane do wypełnienia obowiązków sprawozdawczych wynikających z prawodawstwa wspólnotowego, dane państwo członkowskie może postanowić, że te zbiory danych przestrzennych i usługi nie będą podlegać jakimkolwiek opłatom. Mechanizmy wspólnego korzystania ze zbiorów danych przestrzennych i usług przez rząd i inne podmioty administracji publicznej oraz osoby fizyczne lub prawne wykonujące funkcje związane z administracją publiczną na podstawie przepisów prawa krajowego powinny brać pod uwagę potrzebę ochrony samowystarczalności finansowej organów publicznych, w szczególności tych, które zostały zobowiązane do przynoszenia dochodów. W każdym razie pobierane opłaty nie powinny przewyższać kosztów zbierania, opracowywania, reprodukcji i rozpowszechniania powiększonych o rozsądny zwrot z inwestycji.

Prawodawca unijny przewidział, że Państwa członkowskie mają utworzyć i obsługiwać sieć obejmującą pewne usługi danych przestrzennych oraz usługi, dla których metadane zostały utworzone. Wśród nich wymienia:

a) usługi wyszukiwania, umożliwiające wyszukiwanie zbiorów oraz usług danych przestrzennych na podstawie zawartości odpowiadających im metadanych oraz umożliwiające wyświetlanie zawartości metadanych;

b) usługi przeglądania, umożliwiające co najmniej: wyświetlanie, nawigowanie, powiększanie i pomniejszanie, przesuwanie lub nakładanie na siebie zbiorów danych przestrzennych oraz wyświetlanie informacji z legendy i wszelkiej istotnej zawartości metadanych;
(...)

To nie wszystkie takie usługi, w art 11 dyrektywy wymieniono również inne. Te dwie kategorie usług są istotne, gdyż - zgodnie z art 14 dyrektywy, "Państwa członkowskie zapewniają nieodpłatny publiczny dostęp do usług, o których mowa w art. 11 ust. 1 lit. a) i b)".

Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia wzajemnej relacji dyrektywy INSPIRE i dyrektywy Re-use, ponieważ nieodpłatność wskazana w art 14 Dyrektywy INSPIRE nie objęła litery c) i kolejnych, umieszczonych w art 11 ust. 1 tej dyrektywy, tj.:

c) usługi pobierania, umożliwiające pobieranie kopii całych zbiorów danych przestrzennych lub części takich zbiorów oraz, gdy jest to wykonalne, dostęp bezpośredni;

d) usługi przekształcania, umożliwiające przekształcenie zbiorów danych przestrzennych w celu osiągnięcia interoperacyjności;

e) usługi umożliwiające uruchamianie usług danych przestrzennych.

Na podstawie art 14 ust. 4 Dyrektywy INSPIRE:

Jeżeli organy publiczne pobierają opłaty za usługi wymienione w art. 11 ust. 1 lit. b), c) lub e), państwa członkowskie zapewniają dostępność usług w zakresie handlu elektronicznego. Usługi takie mogą być objęte oświadczeniami o wyłączeniu odpowiedzialności, licencjami akceptowanymi przez kliknięcie lub, w razie potrzeby, zwykłymi licencjami.

A więc znów "licencje" i kasa.

Michał Kursa, autor serwisu Terra Observer, opublikował relację z XIX Konferencji Polskiego Towarzystwa Informacji Przestrzennej, która odbyła się w dniach 5-7 października w Bibliotece Narodowej w Warszawie. Można w tej relacji przeczytać m.in. komentarz do prezentacji p. Krzysztofa Borysa ze spółki Geobid sp. z o.o.:

(...)
Na koniec "pogratulował" odwagi GUGiKowi, który nie bał się udostępnić ortofotomapy przez WMS. Zwrócił uwagę, że owe "piki" na prezentowanych wcześniej wykresach spowodowane były przez masowe ściąganie map z serwerów Geoportalu. Takie masowe ściąganie określił mianem kradzieży...
[aż się przestraszyłem, że zaraz coś będzie o anonimowych blogerach, których należałoby zamknąć - jeśli nie za samą kradzież, to chociaż za współudział lub namawianie do przestępstwa]
Prowadzący sesję wiceprezes urzędu odparł, że ortofoto posiada znak wodny, mocno ograniczający jej użyteczność.
W każdym razie dziwi mnie używanie tak mocnych słów (sugerowanie, że ktoś popełnił przestępstwo) bez poparcia ich racjonalnymi argumentami i nadal nie rozumiem co złego w tym, że ktoś sobie ściągnie mapę dla całego miasta/Polski... Czyż nie temu ma również służyć Geoportal?
(...)

Mowa więc o "kradzieży" tam, gdzie - zgodnie z dyrektywą INSPIRE należy udostępniać bezpłatnie. Umieszcza się "znaki wodne", by pobrane dane nie nadawały się do wykorzystywania przez zainteresowanych (chyba, że się zapłaci). Być może ten sposób myślenia doprowadzi do powstania (lub zakonserwowania) "prywatnych folwarków społeczeństwa informacyjnego za publiczne pieniądze". Warto się przyglądać tej problematyce, gdyż aksjologia regulacji związanych z możliwością wykorzystania danych tworzonych i przechowywanych za publiczne pieniądze nie jest dostatecznie rozpoznana.

Na zakończenie pragnę czytelnikom zaproponować lekturę książki z 1998 roku pt. "Globalizacja", której autorem jest Zygmunta Baumana. Znajduje się tam rozdział "Bitwa o mapy". Można tam przeczytać m.in. (w wydaniu Państwowego Instytutu Wydawniczego str. 39):

Celem wojny o przestrzeń, który raz po raz wymykał się toczącym ją siłom nowoczesności, było podporządkowanie przestrzeni społecznej jednej, i tylko jednej, oficjalnie zatwierdzonej, stworzonej pod patronatem państwa mapie. Wysiłkom tym towarzyszyło unieważnienie wszystkich innych, konkurencyjnych map lub odmiennych interpretacji przestrzeni oraz likwidacja wszystkich instytucji zajmujących się kartografią, które nie zostały powołane do życia przez państwo, nie są finansowane z jego środków lub nie posiadają państwowego zezwolenia na działalność

Przeczytaj również:

• Prezydent RP promuje korporację Google
• Chmura zastąpi pudełka, czyli dlaczego mi ręce opadły, gdy Prezydent RP promuje Google
• We Francji OpenStreetMap może korzystać z państwowych danych kartograficznych
• Mapa, prawo autorskie a informacja publiczna - Wyrok WSA w Warszawie (sygn. II SAB/Wa 58/07)
• Udostępnią informacje, ale za 605 tys funtów - rozmowa z Sergiuszem Pawłowiczem o przygodzie z mandatami
• Źródła grafik w arkuszach maturalnych, odpowiedź CKE
• Walka o publiczny dostęp do gromadzonych danych kartograficznych
• Projekt ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej
• System ewidencji nieruchomości po kontroli NIK

Na ilustracji zacytowałem fragment mapy Geoportalu: Wieś Lipa w gminie Gostynin.