Mapa, prawo autorskie a informacja publiczna - Wyrok WSA w Warszawie (sygn. II SAB/Wa 58/07)

Dokonujemy transpozycji Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, jednocześnie można zaobserwować pewnego rodzaju niechęć, do udostępniania obywatelom (bezpłatnie) zasobu kartograficznego, który istnieje w Polsce (zresztą - podobnie jest poza Polską). Pojawia się pytanie co jest "materiałem urzędowym" (por. również Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 26 września 2001 r. (sygn. akt IV CKN 458/00)) i jak się mają "urzędowe materiały" do prawa zamówień publicznych. Dodatkowo internauci dostają propozycje ugód od przedsiębiorstw, które są dysponentami praw autorskich do map (lub prawa do baz danych - w zależności od tego, jak do tego będziemy podchodzić), a to w związku z wykorzystaniem fragmentu takiej mapy np. na swojej stronie internetowej. Oczywiście internauci mogliby skorzystać z rozwijającego się dynamicznie openstreetmap.org (zachęcam). Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał interesujący wyrok dotyczący tego, czy komputerowa mapa może być, czy też nie, informacją publiczną i jakie są ograniczenia, jego zdaniem, w udostępnianiu takiej mapy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok z dnia 17 lipca 2007 roku (sygn. II SAB/Wa 58/07), w którym rozstrzygał skargę na na bezczynność Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w przedmiocie udzielenia informacji publiczna. To nie pierwszy taki wyrok, który dotyczy mapy i dostępu do informacji publicznej. Znamy sygnaturę sprawy rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. - sygn. akt II SAB/Wa 154/05. Tam przyjęto, że Komputerowa Mapa Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) stanowi informację o sprawach publicznych i podlega udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w 2007 roku WSA oddalił skargę na bezczynność, a w uzasadnieniu (wyrok jest opublikowany na stronie z orzecznictwem sądów administracyjnych; rozstrzygnięcia z 2005 roku tam nie znalazłem) czytamy: "Nie jest natomiast informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja, która korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych" (sic!).

Proszę samodzielnie przeczytać całość uzasadnienia WSA do wyroku z 17 lipca 2007 r.:

G. P. w piśmie z dnia 5 września 2006 r. skierowanym do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW) wniósł w trybie art. 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie Komputerowej Mapy Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) powstałej w wyniku pracy "Komputerowa Mapa Podziału Hydrologicznego Polski jako podstawa Podsystemu Informatycznego Gospodarki Wodnej w ZSI Środowisko".

W odpowiedzi, Dyrektor Generalny KZGW pismem z dnia 19 września 2006 r., powołując się na przepis art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował, że termin do udostępnienia informacji publicznej nie może być zachowany z uwagi na trwające postępowanie o przeniesienie praw majątkowych do wnioskowanej informacji z Ministra Środowiska na Prezesa KZGW. Jednocześnie zażądano uzupełnienia złożonego wniosku, co do sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Następnie G. P. pismem z dnia 5 października 2006 r. sprecyzował żądanie, poprzez wskazanie, że chodzi o udostępnienie informacji publicznej w formie płyty CD lub DVD i przesłanie jej na adres kancelarii radcy prawnego będącego jego pełnomocnikiem.

W dniu [...] października 2006 r. Dyrektor Generalny KZGW skierował do wnioskodawcy pismo, w którym stwierdził, że Komputerowa Mapa Podziału Hydrograficznego Polski jest bazą danych, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (DZ. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.). Stanowi ona zgodnie z tą ustawą utwór i nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

G. P. w dniu 3 listopada 2006 r., powołując się na art. 127 § 3 kpa, skierował do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] października 2006 r. i wezwał do usunięcia naruszeń prawa na podstawie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uznał, że brak było podstaw do odmowy udostępnienia żądanych informacji gdyż niezależnie od tego czy Prezesowi KZGW przysługują prawa autorskie do Mapy jako utworu, to stanowi ona również informację publiczną z uwagi na fakt, że powstała w wyniku zamówienia publicznego.

Dyrektor Generalny KZGW pismem z dnia 17 listopada 2006 r. wyjaśnił wnioskodawcy, że skierowana do niego odpowiedź z dnia [...] września 2006 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w piśmie tym zawarto jedynie wyjaśnienia. Od tego rodzaju pism nie jest przewidziany środek zaskarżenia. Wskazano, że Komputerowa Mapa Podziału Hydrologicznego Polski jako całe opracowanie stanowi bazę danych, która nie jest udostępniania jako informacja publiczna w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast poszczególne informacje w niej zawarte są stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy udostępniane na zasadach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

G. P. pismem z dnia 10 stycznia 2007 r. zwrócił się w trybie art. 52 ust. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie żądanej informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 5 września 2006 r. oraz o wydanie właściwiej decyzji.

W odpowiedzi z dnia 26 stycznia 2007 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 17 listopada 2006 r., iż w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskowana baza nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy.

W skardze do Sądu, z dnia 19 lutego 2007 r. oraz piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2007 r. G. P., zarzucając organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, ewentualnie w wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wnoszący skargę nie zgadza się ze stanowiskiem, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i uważa, że jeśli organ odmawia udostępnienia żądanej Mapy to winien wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjną. Powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 154/05 (Lex nr 1898390), w którym przyjęto, że Komputerowa Mapa Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) stanowi informację o sprawach publicznych i podlega udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i orzeczenie o kosztach według norm przepisanych, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w piśmie skierowanym do skarżącego w dniu 17 listopada 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ nie pozostaje w bezczynności.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W przepisie tym ustawodawca wskazuje przykładowe wyliczenie, co stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r. str. 28 i nast.).

Nie jest natomiast informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja, która korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy umową z dnia 20 września 2006 r. Minister Środowiska przeniósł na Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej autorskie prawo majątkowe do m.in. Komputerowej Mapy Podziału Hydrologicznego Polski na wszystkich polach eksploatacji.

Wskazana mapa jako dzieło stanowi więc utwór w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Stosownie zaś do przepisu art. 64 tej ustawy umowa zobowiązująca do przeniesienia autorskich praw majątkowych przenosi na nabywcę, z chwilą przyjęcia utworu (dzieła), prawo do wyłącznego korzystania z utworu (dzieła) na określonym w umowie polu eksploatacji, chyba że postanowiono w niej inaczej.

Komputerowa Mapa Podziału Hydrologicznego Polski zatem jako przedmiot prawa autorskiego nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Wyrażając powyższy pogląd, Sąd nie podzielił stanowiska innego składu tego Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SAB 154/05 (Lex nr 1898390), w którym uznano Komputerową Mapę Podziału Hydrologicznego Polski za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, to tym samym brak było podstaw do podejmowania przez organ rozstrzygnięć przewidzianych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta przewiduje bowiem wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji gdy w grę wchodzi zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy i następuje odmowa udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania (por. art. 1, 4, 6, 16, 22 ustawy).

Z odmową udostępnienia informacji nie można jednak mylić zawiadomienia o braku zastosowania wnioskowego trybu. Odmowa, bowiem ma miejsce, gdy przepisy znajdują zastosowanie, ale istnieją przesłanki ograniczające dostęp do informacji. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania procesowej formy decyzji administracyjnej. Należy, zatem zgodzić się z organem, że w sytuacji gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to organ zawiadamia o tym wnioskującego pismem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02 Lex 78063 M. Prawn. 2003/10/436, (www.nsa.gov.pl - Baza orzeczeń).

Na marginesie tej sprawy stwierdzić należy, że pismo takie nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05 (www.nsa.gov.pl - Baza orzeczeń).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oddalił skargę.

Sąd nie uwzględnił wniosków stron o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, przysługuje jedynie skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca .