O redagowaniu tekstów prawnych słów kilka

W kontekście dyskusji na temat zrozumiałości tekstów prawnych warto przypomnieć opublikowany w tym serwisie tekst "Czego człowiek nie rozumie, tym nie włada". Tam m.in. o "tekstach łatwych do czytania". Myślę sobie, że postulaty dotyczące takiego tworzenia (redagowania) tekstów, by były zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy, należy stosować również w przypadku tworzenia tekstów ustaw i rozporządzeń, ich uzasadnień, w tym Oceny Skutków Regulacji, a także podczas przygotowywania uzasadnień orzeczeń sądowych. O ile tworzenie jasnego prawa ma swoje zakotwiczenie m.in. w zasadach techniki prawodawczej, a brak precyzji przepisów może być przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, to co w przypadku braku jasności i precyzji dokumentów oddawanych do konsultacji publicznych na etapie tworzenia tych przepisów? Co zrobić z brakiem precyzji i jasności uzasadnień orzeczeń sądowych? Ten tekst jest tylko próbą zwrócenia uwagi na te kwestie.

Generalnie zrozumiałość tekstu jest jednym z elementów dyskusji o prawach osób niepełnosprawnych (w tym osób z upośledzeniem umysłowym; przy czym mogą być różne upośledzenia, zatem mogą być też osoby, które nie będą mogły zrozumieć tekstu napisanego nawet najprostszym językiem). I chociaż o dostępności mówimy głównie w kontekście osób niepełnosprawnych, to przestrzeganie przez państwo zasad dostępności będzie również z korzyścią dla osób, które niepełnosprawnością nie są obarczone.

W kontekście tekstów prawnych kwestiami ich redagowania zajmują się Zasady Techniki Prawodawczej. Tu m.in, postulaty, by przepisy ustawy redagować tak, by "dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy". Tu również postulat, by unikać zdań wielokrotnie złożonych, by "posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu". W ustawie należy unikać posługiwania się "określeniami specjalistycznymi (profesjonalizmami), jeżeli mają odpowiedniki w języku powszechnym", "określeniami lub zapożyczeniami obcojęzycznymi, chyba że nie mają dokładnego odpowiednika w języku polskim", "nowo tworzonymi pojęciami lub strukturami językowymi (neologizmami), chyba że w dotychczasowym słownictwie polskim brak jest odpowiedniego określenia"...

Posłowie tworzący prawo potrafią mieć czasem problem z materią, której dana regulacja dotyczy. Przypomina mi się posiedzenie jednej z komisji sejmowych, w czasie której wprowadzano poprawki do ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Po kilku wcześniejszych posiedzeniach, w trakcie których dość szczegółowo omawiano poszczególne poprawi, przyszedł czas na sprawdzenie, czy są uwagi do całości ustalonej materii. Przewodniczący komisji zapytał posłów, czy mają uwagi do tytułu. Ustawa nosiła tytuł "Ustawa o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych". Nie było uwag. Przewodniczący przeszedł do pytania o uwagi do art. 1 tej ustawy - tu też nie było uwag. Nagle z prośbą wystąpiła jedna z posłanek i poprosiła, by jednak wrócić do tytułu, gdzie mowa o prawach pokrewnych:

Ja chciałabym zapytać, czy to jest taki termin prawniczy, który mówi o prawach, które mogą mieć jakiś rodzaj pokrewieństwa? Bo mnie się wydaje, że to raczej powinno być o prawach pochodnych, a nie pokrewnych...

Historię tą opisałem w tekście Prawo autorskie i co chciał powiedzieć racjonalny ustawodawca z 2007 roku.

Zgodnie z rozstrzygnięciem TK sygn. K 24/00:

Odnośnie nakazu respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji, stanowiących element zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasady te obejmują między innymi “wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny”, a “standard ten wymagany jest zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności” (wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU Nr 1/2000, poz. 2).

Precyzja i jasność. Co to znaczy? Sięgnijmy znów do orzeczenia TK, tym razem sygn K 33/00

Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Założenie to można określić ogólnie jako zasadę określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Kierując się tą zasadą Trybunał Konstytucyjny reprezentuje stanowisko, iż przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej określonej dziedziny (np. ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji), jak z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego.

Orzeczenie sygn. K 39/97

Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne.

Zatem Zasady Techniki Prawodawczej były dostrzegane w rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego. Tu warto chyba przywołać orzeczenie TK sygn. P 16/03:

[P]rzesłanką stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu jest takie uchybienie rudymantarnym kanonom techniki prawodawczej, ujmowanym w postaci zasad przyzwoitej legislacji, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji. Nie oznacza to jednak, że każdy przepis, przy interpretacji którego stosujący prawo jest zmuszony sięgać do pozajęzykowych metod wykładni, jest automatycznie niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Rudymentarny to znaczy elementarny, podstawowy. Ano właśnie. Aby tekst był zrozumiały, warto redagować go językiem prostym, przy - co oczywiste - konieczności zachowania precyzji. Ale to znaczy, że również w przypadku sporządzania uzasadnień orzeczeń sądowych, nie tylko w przypadku tworzenia przepisów powszechnie obowiązujących. Przecież uzasadnienie orzeczenia sądowego, które będzie zredagowane językiem niejasnym, będzie przykładem naruszenia prawa do sądu... A przy okazji: Tam, gdzie kłopotem w zrozumieniu o co chodzi może być sposób zredagowania tekstu, tam jeszcze większy kłopot ze zrozumieniem np. orzeczenia sądowego może powodować jego anonimizacja (por. Nadmierna anonimizacja orzeczeń prowokuje wnioski o dostęp do informacji publicznej).

Polska ratyfikowała konwencję ONZ o prawach osób niepełnosprawnych (zatem ta konwencja należy dziś do źródeł powszechnie obowiązującego prawa w RP), której art. 29 poświęcony jest udziałowi w życiu politycznym i publicznym. Ale już w art. 2, gdzie są definicje, zdefiniowano pojęcie "komunikacji", które obejmuje również język (nota bene - znalazła się tam też definicja samego języka). Konwencja posługuje się zasadą stosowania "racjonalnych usprawnień", co - w kontekście naszych dyskusji - można, jak sądzę, przekładać również na zasady tworzenia tekstów aktów prawnych, uzasadnień, w tym oceny skutków regulacji. Moim zdaniem konwencja ONZ, chociaż wprost nie odnosi się do tekstów prawnych, o których wyżej, jest podstawą normatywną dla postulatu tworzenia takich tekstów w sposób zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy (na poziomie "racjonalnym", jak w "racjonalnym usprawnieniu"). W art. 9 znalazła się bowiem norma, wedle której:

Aby umożliwić osobom niepełnosprawnym samodzielne funkcjonowanie i pełny udział we wszystkich sferach życia, Państwa Strony podejmą odpowiednie środki w celu zapewnienia osobom niepełnosprawnym, na zasadzie równości z innymi osobami, dostępu do środowiska fizycznego, środków transportu, informacji i komunikacji, w tym technologii i systemów informacyjno-komunikacyjnych, a także do innych urządzeń i usług, powszechnie dostępnych lub powszechnie zapewnianych, zarówno na obszarach miejskich, jak i wiejskich. Środki te, obejmujące rozpoznanie i eliminację przeszkód i barier w zakresie dostępności, stosują się między innymi do: (...) (b) informacji, komunikacji i innych usług, w tym usług elektronicznych i służb ratowniczych.

Istnieje zatem podstawa do tego, by eliminowano bariery w zrozumiałości tekstu ustawy, jej uzasadnienia (w tym OSR), nie tylko tam, gdzie ich brak precyzji będzie mógł stanowić podstawę do uznania naruszenia przez wadliwie zredagowany przepis konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Na problem zapewnienia jak najpełniejszej zrozumiałości przygotowywanych przez administrację publiczną materiałów zwracał uwagę też Rzecznika Praw Obywatelskich już w 1988 roku, czyli w pierwszym roku funkcjonowania tego urzędu w Polsce (RPO 4442/88/VI). RPO dostrzegł, że forma publikacji informacji ma znaczenie w ocenie, czy doszło do naruszenie praw człowieka:

Nikt już nie kwestionuje obowiązku organów administracji publicznej udzielania zainteresowanym informacji, w szczególności w zakresie odpowiednim do ich sytuacji faktycznej i prawnej. Natomiast możliwe są przypadki, w których istotne społecznie informacje będą rozpowszechniane zgodnie w wymogami prawnymi, jednakże w taki sposób, aby jak najmniejsza liczba osób była w stanie do nich dotrzeć lub je zrozumieć.
(...)
…nie wystarczy zapewnić obywatelom prawną możliwość otrzymania pouczenia od właściwego organu, potrzebne jest ponadto zagwarantowanie komunikatywności przekazanych informacji. Służyć ma temu forma informacji, np. pouczenie nie może być drukowane na urzędowym blankiecie zbyt drobną czcionką, oraz jej językowa przystępność, tak aby daną informację zrozumiał przeciętny obywatel.

Stąd i w wytycznych do przygotowywania Oceny Skutków Regulacji (PDF), w kontekście prowadzenia konsultacji publicznych, znalazła się wskazówka:

Konsultowany dokument powinien być jasny, zwięzły, szeroko dostępny. Gdy nie jest to możliwe należy rozważyć sporządzenie streszczeń, podsumowań w formie ogólnych punktów.

A jeśli takie dokumenty nie będą jasne i dostępne, to co wówczas?

Tymczasem w ramach Obywatelskiego Forum Legislacji właśnie sobie dyskutujemy o tym, że w Sejmie powstają wersje porównawcze tekstów ustawy obowiązującej i proponowanej. Zestawienie przepisów "jest - będzie". Takie wersje są dystrybuowane potem wśród posłów. Czy dałoby się też publikować je (skoro są przygotowywane) na stronach Sejmu tak, by wszyscy obywatele mogli się z nimi zapoznać?