Ponowne wykorzystanie informacji z sektora publicznego - dyskusja w Polsce, raport w UE

W Polsce rozpoczęły się prace związane implementacją przepisów europejskich, dotyczących ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego (por. Wtórne wykorzystanie informacji publicznej w Polsce: aż musiała nam pogrozić Komisja Europejska oraz Rozważmy problemy ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego). Wczoraj w MSWiA odbyła się konferencja dotycząca ewentualnych problemów związanych z pracami legislacyjnymi. Komisja Europejska opublikowała również krótki raport na temat wdrażania dyrektywy.

Raport w sprawie wdrożenia Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego został opublikowany na europejskiej stronie Public Sector Information - PSI, a konkretnie Stakeholders - Online consultation, gdzie zebrano odpowiedzi nadesłane w wyniku ogłoszenia konsultacji (PDF). Zebrano 37 różnych opinii od różnych podmiotów (organizacji pozarządowych, osób prywatnych, administracji publicznej). Na stronie można zapoznać się z poszczególnymi opiniami, ale jest również pełny raport (PDF, 6 stron).

Jeśli chodzi o wczorajsze spotkanie w MSWiA, to wypada odnotować, że koncepcyjne prace nad implementacją dyrektywy będą trwały w Polsce przez cały grudzień. Następnie zostaną przedstawione założenia dotyczące propozycji legislacyjnej (nie wiadomo na razie, czy będzie to jedynie nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej, ew. innych jeszcze ustaw, czy też może raczej konieczne będzie przyjęcie odrębnej ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji z sektora publicznego). Projekt ustawy ma być przygotowany w I kwartale 2009 roku.

Dla przypomnienia - Komisja poprosiła nas o wyjaśnienia dotyczące braku implementacji dyrektywy 2003/98/WE, strona rządowa odpowiedziała, że przecież implementowaliśmy, a implementacja ta znajduje się w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w ustawie o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej oraz w KPA. Po analizie odpowiedzi Komisja wezwała Polskę do usunięcia naruszenia, wskazując jednocześnie, że Polska nie dokonała transpozycji przepisów art.: 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10 oraz 11 Dyrektywy (sama dyrektywa ma 15 artykułów). Komisja uznała, że polskie przepisy odnoszą się jedynie do dostępu do dokumentów, nie zaś do ich ponownego wykorzystania. Zarzucono nam jednocześnie, że polskie regulacje przyjęły zbyt wąski zakres przedmiotowy regulacji (Komisja uznała, że polskie pojęcie "informacja publiczna" w sposób niezrozumiały dla niej wiąże się z pojęciem "dokumentu urzędowego" w rozumieniu Dyrektywy); zarzucono nam zbyt wąski zakres podmiotowy regulacji (np. polska regulacja nie obejmuje podmiotów, nad którymi organy administracji publicznej sprawują nadzór), zarzucono nam niewdrożenie zasady niedyskryminacji (brak przepisów dotyczących zakazu zawierania umów na wyłączność).

W MSWiA nawiązano do nazwy dyrektywy (i zjawisku, który z tej dyrektywy wynika dla społeczeństwa polskiego) - czy lepiej mówić o "ponownym", czy raczej "wtórnym" wykorzystaniu informacji z sektora publicznego? Zwrócono uwagę, że chodzi o dyrektywę nazywaną "Re-use", a więc ponowne wykorzystanie, a to coś innego niż "reutilisation" - wtórne wykorzystanie...

Pojawił się wątek I filaru Unii Europejskiej. Skoro problematyka ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego regulowana jest dyrektywą, a więc odnosi się do I filaru Unii Europejskiej, a ten filar ma charakter gospodarczy. Istnieje pokusa, by ograniczyć się zatem jedynie do gospodarczego aspektu ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego. To niesie ze sobą niebezpieczeństwo takiej regulacji, w której przedsiębiorcy będą mogli sobie kupić dostęp do baz danych i licencje na wykorzystanie informacji publicznej, a organizacje pozarządowe lub osoby, które nie są przedsiębiorcami takiego dostępu nie będą miały. Nie ma powodu, dla którego polska regulacja miałaby zabraniać ponownego wykorzystania informacji w innych - niż gospodarcze - celach. Jeśli nawet dyrektywa unijna w I filarze Unii Europejskiej odnosi się do harmonizacji gospodarczej, to polskie prawo powinno przewidywać najpełniejsze z możliwych wykorzystanie informacji z sektora publicznego również przez podmioty inne niż gospodarcze.

Przy okazji warto zauważyć, że odpłatność nie jest jedyną zasadą dyrektywy. Ponowne wykorzystanie informacji nie musi opierać się na odpłatności (chociaż wyobrażam sobie, że w dyskusji raczej mowa będzie o wariantach odpłatnych). Jeśli mowa o opłatach, to należy pamiętać, że opłaty mają być ustalane metodami kosztowymi - to o tyle istotne, że powoduje szereg pytań: czy można wypowiedzieć licencje? Czy można uzależnić udzieloną licencję od rocznych opłat? A jeśli tylko raz pobiorę dane, to jaka jest podstawa, by w takim przypadku rozważać koszt kolejnego roku (orientacja kosztowa opłat)? A jeśli pobiorę dane od kogoś innego niż administracja publiczna - czy w administracji publicznej pojawi się koszt związany z moim pobraniem? Stawiam tezę, że w tym ostatnim przypadku koszt się nie pojawi, a więc administracja publiczna nie powinna mi przeszkadzać w korzystaniu z danych (publikowaniu). Czy regulacja będzie zabraniała dokonywanie sublicencji dotyczących materiałów pobranych do ponownego wykorzystania z sektora publicznego? Jaki jest koszt utrzymania infrastruktury do udostępniania oraz samego udostępnienia danych? Czy ten koszt jest taki sam w sytuacji, w której tylko jeden podmiot będzie zainteresowany ponownym wykorzystaniem? A jeśli pojawi się drugi, a opłata od pierwszego pokryła koszty administracji publicznej? Czy drugi ma dołożyć drugie tyle, czy jego "opłata" powinna wynosić zero (ponieważ koszt został już pokryty przez pierwszego)?

W szeregu tekstów pisałem niedawno o "materiale urzędowym", który - zgodnie z ustawą o prawie autorskim i prawach pokrewnych - nie jest przedmiotem prawa autorskiego.

• Urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole w orzecznictwie sądów administracyjnych
• Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 26 września 2001 r. (sygn. akt IV CKN 458/00)
• Czy program komputerowy może być materiałem urzędowym? - skoro materiałem urzędowym jest wszystko, co "powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej", to zadałem pytanie: czy postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest procedurą urzędową; na razie wszystkie osoby, które pytałem o to, a które interesują się problematyką zamówień publicznych, uznały, że owszem, jest taką procedurą...

Jeśli chodzi o materiały urzędowe - nie są one przedmiotem prawa autorskiego. Baza danych związanych z takimi materiałami jest zaś chroniona prawem pokrewnym producenta baz danych. W ustawie o ochronie baz danych nie ma regulacji związanych z "szerokim" dozwolonym użytkiem w sytuacji, w której producentem bazy jest organ administracji publicznej. Należałoby taki dozwolony użytek wprowadzić, by bazy danych, których producentem jest administracja publiczna, można było szeroko wykorzystywać bez żadnego ryzyka prawnego. Przy okazji warto rozróżnić: bazy danych zawierających informacje z sektora publicznego i bazy danych, których producentami jest administracja publiczna.

W dyskusji dotyczącej ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego może pojawić się również temat urzędu ds ponownego wykorzystania takich informacji (jakby lustrzane odbicie GIODO: nie ochrona informacji, a udostępnianie). Oczywiście nie musi to być dodatkowy urząd, ale ktoś pewnie będzie musiał dostać kompetencje dotyczące udzielania licencji (jeśli będą takie, bo przecież nie na wszystko takie licencje są potrzebne. Zawsze przecież można pomyśleć o tym, jak wprowadzić wariant umożliwiający wszystkim zainteresowanym przeprowadzenia akcji opisanej w tekście Przejmujemy państwo.

W notatkach z wczorajszej konferencji zapisałem sobie: czy impelemtacja dyrektywy 2003/98/WE okaże się w rezultacie sposobem na ograniczenie praw obywateli do korzystania z informacji z sektora publicznego? Jeśli wprowadzi się licencje odpłatne - będzie to kranik, który będzie można przykręcać. Będa zasady, które można stosować, ale będą to zasady komercyjne i ustanowione dla podmiotów gospodarczych. Niesie to ze sobą niebezpieczeństwo ograniczenia praw podmiotom niekomercyjnym i obywatelom jako takim. Ktoś może wpaść na pomysł, że skoro mamy implementować dyrektywę, to tylko w takim, gospodarczym zakresie mają powstać zasady ponownego wykorzystania. Jeśli zaś mamy takie zasady wprowadzić - one powinny dotyczyć wszystkich, nie tylko gospodarczych podmiotów. Państwo powinno ułatwiać ponowne wykorzystanie (również niekomercyjne) i powstrzymać się od podtykania wszędzie, gdzie to potencjalnie możliwe, skarbonki, by wrzucać tam pieniążek. Już zapłaciliśmy podatki.

To, że informacja może mieć znaczenie gospodarcze nie oznacza, że musi mieć cenę. Zasady udostępniania informacji nie mogą w istocie legalizować funkcji polegającej na pobieraniu myta przy przejeździe przez wąski most, zwłaszcza jeśli za pomocą implementacji dyrektywy taki most się postawi.