Wtórne wykorzystanie informacji publicznej w Polsce: aż musiała nam pogrozić Komisja Europejska

"Może już czas na to, by obywatele pomogli organizacji państwowej w trudnej misji informowania reszty społeczeństwa o tym, co sama organizacja państwowa, rękami urzędników, przedstawicieli i innych podmiotów, tworzy?" - pytałem w maju, w tekście Przejmujemy państwo. Ze względu na to, że Komisja Europejska w swojej opinii przekazanej polskim władzom uznała, iż Polska w sposób niepełny wdrożyła europejskie przepisy dot. ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego - w Polsce rozpoczęto prace legislacyjne "nad gruntowną nowelizacją przepisów dotyczących dostępu i wykorzystania informacji publicznej" - tak wynika z notatki MSWiA. Z notatki prasowej wydanej przez Komisję Europejską wynika coś więcej: "Komisja wszczyna postępowanie w sprawie naruszenia przepisów przez Polskę i Szwecję". Wezwano Polskę do usunięcia uchybień i jest to pierwszy etap postępowania. Mamy teraz dwa miesiące na odpowiedź.

W serwisie internetowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji opublikowano notatkę Wdrożenie dyrektywy w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego – zaproszenie ekspertów do współpracy. Jak wynika z samego tytułu notatki - ministerstwo zwraca się do osób zainteresowanych w pracach nad przepisami prawnymi dotyczącymi ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. W ministerstwie rozpoczyna się dyskusja. W tym serwisie kilka tekstów dotyczyło tego zagadnienia (problematyki związanej z Dyrektywą 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego); obok zacytowanego we wstępie tej notatki - również: Walka o publiczny dostęp do gromadzonych danych kartograficznych, Blokowanie linków i niechęć do "mirrorów" w administracji publicznej, Ograniczono możliwość korzystania z materiałów serwisu Sejmu, czy Wyszukiwanie osób w brytyjskim serwisie i Jak przekonać Sejm, by przestał zabraniać korzystać z materiałów? Brać przykład z Malamuda?.

W podlinkowanej wyżej notatce MSWiA czytamy:

W przedstawionej Komitetowi w czerwcu 2008 r. opinii eksperci wskazali, że – mimo rozbieżnych opinii doktryny prawa – należy uznać, że Polska nie implementowała prawidłowo dyrektywy dotyczącej wtórnego przetwarzania informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, traktowana często jako narzędzie implementacji dyrektywy, mówi o obywatelskim prawie dostępu do informacji (prawo polityczne). Nie reguluje zaś w pełni – łączonej w polskiej Konstytucji z wolnością słowa – wolności pozyskiwania i przetwarzania informacji w sektorze publicznym). Tym samym uznano, że w prawie polskim trudno odróżnić informację publiczną udzielaną obywatelowi dla zrealizowania jego politycznego prawa od informacji sektora publicznego, którą przekazujemy temu samemu podmiotowi (tym razem jako przedsiębiorcy), celem jej wykorzystania do działalności gospodarczej.

Na wrześniowym posiedzeniu Komitetu Rady Ministrów ds. Informatyzacji i Łączności włączono zagadnienie do planu prac Komitetu. Równocześnie odpowiednie postanowienia trafiły do planu prac Rady Ministrów na 2009 r. oraz do przygotowanego przez Ministra Gospodarki Programu działań na rzecz wspierania elektronicznego handlu i usług na lata 2008 – 2010.

Te akapity zasługuje na komentarz. Nie chodzi jedynie o rozróżnienie: polityczne prawo do informacji vs. wykorzystanie informacji w działalności gospodarczej. Warto pamiętać, że poza podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą istnieją również podmioty, które potencjalnie są zainteresowane wtórnym wykorzystaniem informacji z sektora publicznego - nie narażając się na zarzut naruszania wszelkich "monopoli" (prawo autorskie, sui generis ochrona baz danych, etc.) i w ramach swojej działalności statutowej (mam na myśli organizacje pozarządowe, jak fundacje, stowarzyszenia; por. dział ngo niniejszego serwisu). Podmioty te nie wpisują się w taki podział, który właśnie zaproponowało MSWiA, bo nie chodzi tu o wykorzystanie informacji "na zasadach komercyjnych" (nie chodzi o komercje). Nie można zatem przewidywać tylko podziału na - z jednej strony - "prawo do informacji" (tak, jak to prawo zdefiniowano w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a więc w powyższym cytacie - prawo polityczne) i w jego opozycji stawiać prawa przedsiębiorców, uwzględniając problematykę wtórnego wykorzystania informacji w celu "wspierania elektronicznego handlu i usług". Owszem, przedsiębiorcy powinni mieć prawo korzystać z informacji wytworzonej za publiczne pieniądze, powinni mieć prawo oferować swoje komercyjne usługi, wykorzystujące publiczne informacje. To - samo w sobie - nie zwalnia organizacji państwowej od udostępniania takiej informacji wszystkim zainteresowanym podmiotom, chociażby powstały serwisy "prywatne" (komercyjne) realizujące (nawet lepiej) funkcje, które powinno realizować państwo.

W notatce MSWiA czytamy również:

Przekazana w październiku 2008 r. władzom polskim opinia Komisji Europejskiej dotycząca niepełnego wdrożenia przez Polskę i Szwecję przepisów dotyczących wspólnych warunków ponownego wykorzystywania informacji wytworzonych, zgromadzonych i dzielonych przez organy publiczne UE, potwierdziła opinie ekspertów polskich. Komisja Europejska skierowała do Polski i Szwecji wezwania do usunięcia uchybień w związku z niekompletną i nieprawidłową transpozycją dyrektywy unijnej z 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Zarówno w polskim jak i szwedzkim ustawodawstwie nie dokonano pełnego wdrożenia kilku przepisów dyrektywy. Komisja uznała, że jest to kluczowa kwestia w otwieraniu zmonopolizowanych rynków na konkurencję i zapewnieniu jednakowych warunków dla wszystkich potencjalnych ponownych użytkowników informacji.

W korespondującej z tym fragmentem notatce Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego: Komisja wszczyna postępowanie w sprawie naruszenia przepisów przez Polskę i Szwecję (IP/08/1524; Bruksela, dnia 16 października 2008 r.) opublikowanej na stronach unijnych czytamy (pogrubienie moje, VaGla):

Komisja Europejska wszczęła dzisiaj postępowanie w sprawie naruszenia przepisów przez Polskę i Szwecję w związku z niepełnym wdrożeniem przepisów dotyczących wspólnych warunków ponownego wykorzystywania informacji wytworzonych, zgromadzonych i dzielonych przez organy publiczne UE. Komisja skierowała do Polski i Szwecji wezwania do usunięcia uchybienia (jest to pierwszy etap postępowania w sprawie naruszenia przepisów) w związku z niekompletną i nieprawidłową transpozycją dyrektywy unijnej z 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego („dyrektywa PSI”). Zarówno w polskim jak i szwedzkim ustawodawstwie nie dokonano pełnego wdrożenia kilku przepisów dyrektywy PSI, w tym zakazu umów o wyłączności i zakazu dyskryminowania. Jest to kluczowa kwestia w otwieraniu zmonopolizowanych rynków na konkurencję i zapewnieniu jednakowych warunków dla wszystkich potencjalnych ponownych użytkowników informacji.

„Obywatele europejscy codziennie korzystają z usług opartych na informacjach sektora publicznego, takich jak system nawigacji samochodowej, prognoza pogody, usługi ubezpieczeniowe i finansowe", stwierdziła Viviane Reding, komisarz ds. społeczeństwa informacyjnego i mediów. „Wspólne przepisy UE wspierają ponowne wykorzystywanie tego „surowca” w nowych produktach i usługach transgranicznych. „Tylko dzięki ich pełnemu wdrożeniu we wszystkich państwach członkowskich przepisy UE dotyczące ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego przyczyniać się będą do wzrostu ekonomicznego, wzrostu zatrudnienia i poprawy jakości usług dla wszystkich obywateli w Europie. Dlatego też Komisja, stojąc na straży Traktatu, powinna zagwarantować, aby wszystkie państwa członkowskie w pełni przestrzegały tych przepisów.”

Rozpoczęto postępowanie w sprawie naruszenia przepisów skierowane przeciwko Polsce, ponieważ Komisja uznała, że kilka najważniejszych przepisów dyrektywy PSI nie zostało transponowanych do prawa polskiego. Są to przepisy dotyczące indywidualnych praw do ponownego wykorzystywania niektórych informacji sektora publicznego, opłat za korzystanie z nich, niedyskryminowania użytkowników, przejrzystości w odniesieniu do rodzaju informacji, jakie mogą być dostępne do ponownego wykorzystywania, warunków licencjonowania, zakazu umów o wyłączność (udzielaną przez organy publiczne przedsiębiorstwom na wykorzystywanie informacji sektora publicznego) oraz rozpatrywania wniosków o ponowne wykorzystywanie informacji.

Komisja wszczęła również postępowanie w sprawie naruszenia przepisów przeciwko Szwecji, ponieważ znaczna liczba zasadniczych przepisów dyrektywy PSI nie została transponowana do prawa krajowego lub ich transpozycja nie była prawidłowa. Dotyczy to w szczególności opłat, niedyskryminowania, zakazu umów o wyłączność, rozpatrywania wniosków o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz formatów, w jakich powinny one być dostępne.

Zarówno Poiska jak i Szwecja dysponują okresem dwumiesięcznym, aby odpowiedzieć na wezwania do usunięcia uchybienia. W przypadku, gdy Komisja nie otrzyma odpowiedzi, lub gdy uwagi przedstawione przez dane państwo członkowskie nie będą satysfakcjonujące, Komisja może podjąć decyzję o wydaniu uzasadnionej opinii (jest to drugi etap w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów), a następnie, jeżeli państwo członkowskie nie dopełni swoich obowiązków, skierować sprawę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Kontekst:

Organy sektora publicznego produkują znaczną ilość informacji, z których większość posiada potencjał handlowy związany z ich ponownym wykorzystaniem jako źródła nowych produktów i usług, takich jak prawnicze bazy danych pełniące rolę punktu kompleksowej obsługi dla orzecznictwa i prawodawstwa lub dla usług ratingu kredytowego. Niemniej większość informacji sektora publicznego nie jest ponownie wykorzystywana, mimo ich wartości handlowej.

UE przyjęła dyrektywę PSI w 2003 r. w celu zlikwidowania przeszkód ograniczających ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w ślad za wnioskiem Komisji (IP/02/814). Dyrektywa reguluje sposoby, w jakich organy sektora publicznego powinny udostępniać informacje do ponownego wykorzystywania oraz zajmuje się kwestiami zasadniczymi, takimi jak przejrzystość w odniesieniu do rodzaju udostępnianych informacji i warunków ich udostępniania, uczciwa konkurencja i niedyskryminowanie któregokolwiek z potencjalnych użytkowników.

Dyrektywa PSI stwarza nowe możliwości dla przemysłu treści multimedialnych w Europie. Dyrektywa ta poprawia warunki szerokiego rozpowszechniania i wymiany danych przez organy sektora publicznego, jak również pozwala na ich ponowne wykorzystywanie.

Komisja monitoruje wdrażanie dyrektywy i do chwili obecnej wszczęła już 15 postępowań w sprawie naruszenia przepisów przeciwko państwom członkowskim, które nie dokonały jej wdrożenia we właściwym czasie. W 2007 r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości skazał 4 państwa członkowskie za niewdrożenie dyrektywy (IP/06/1891). W chwili obecnej wszystkie 27 państw członkowskich dokonało transpozycji dyrektywy do swojego prawa krajowego.

Komisja organizuje działania podnoszące świadomość i wspiera wymianę dobrych praktyk w zakresie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. W czerwcu 2008 r. Komisja zainicjowała konsultacje publiczne na temat informacji sektora publicznego z myślą o przeprowadzeniu przeglądu stosowania dyrektywy PSI, który jest obecnie w przygotowaniu. (IP/08/1017).

A skoro mowa o zakazie dyskryminacji, to warto przypomnieć, że Polska podpisała Konwencję ONZ dotyczącą Praw Osób Niepełnosprawnych (jeszcze jej nie ratyfikowaliśmy, ale trzeba się przygotować; por. Statystyka wyrównywania szans). Obok dostępności (w tym dla osób niepełnosprawnych; por. accessibility i bip) - ponowne wykorzystanie informacji z sektora publicznego wiąże się w pewien sposób z problematyką standardów (również technicznych; formatów) udostępniania informacji, wiąże się z prawem autorskim (tu kluczowe znaczenie ma ustalenie czym są wymienione w art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych "urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole", które nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego; podobnie jak nie są takim przedmiotem prawa autorskiego "akty normatywne lub ich urzędowe projekty"), wiąże się z dozwolonym użytkiem baz danych (problematyka ochrony baz danych, a zwłaszcza szczególne prawo wyłączne do takich baz tworzonych przez "sektor publiczny", może stanowić dziś istotną barierę w dostępie i wtórnym wykorzystaniu informacji publicznych). Z racji tego, że wiele informacji gromadzonych w bazach danych sektora publicznego wiąże się z problematyką "informatyzacji" - wydaje się, że stosowne przepisy dopuszczające "wtórne wykorzystanie" powinny znaleźć się również w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i w innych przepisach dotyczących szeroko pojętego e-government...