Zasady nadawania dokumentom klauzuli tajności oraz dostęp do informacji publicznej po wyroku TK (K 26/08)

Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych jest zgodny z z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 konstytucji, a art. 21 ust. 5 tej ustawy jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 konstytucji, z art. 61 ust. 1 konstytucji, z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji. 15 października 2009 r. o godz. 9.30 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący zasad nadawania dokumentom klauzuli tajności.

Komunikat prasowy po rozprawie dotyczącej zasad nadawania dokumentom klauzuli tajności odstępny jest na stronach internetowych Trybunału Konstytucyjnego. opublikowano również sentencję wyroku. O rozstrzygnięciu pisze również Gazeta Prawna: Nie każda informacja powinna podlegać ochronie, Bankier.pl (za IAR): TK odrzucił wniosek RPO ws. ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz Gazeta Wyborcza: Tajność podejrzana, Trybunał bezradny.

To nie jest tak, jak piszą za IAR niektóre tytuły, że Trybunał odrzucił wniosek RPO lub był "bezradny". Trybunał wydał wyrok, ale Trybunał jest związany petitum wniosku, a po analizie przepisów uznał, że przepisy wskazane przez RPO są zgodne z zasadami, których ocenę Rzecznik Trybunałowi zaproponował. Być może Trybunał mógłby uznać inaczej, gdyby Rzecznik przywołał inne wzorce kontroli konstytucyjnej i inne przepisy, w których Trybunał dostrzegł istotę problemu.

Zacytujmy komunikat TK po rozprawie, by wyjaśnić o co chodziło (wytłuszczenie moje):

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich po modyfikacji dokonanej przez wnioskodawcę dotyczył art. 21 ust. 3 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Według Rzecznika przepisy te powinny być uznane za niekonstytucyjne, ponieważ ich usterki powodują, że praktyka nadawania klauzul tajności jest ekscesywna, a tym samym uszczupla zakres informacji jawnej, do której publiczny dostęp gwarantuje art. 61 konstytucji. Zaskarżone przepisy z uwagi na wadliwości wskazane we wniosku jako naruszenie art. 2 konstytucji, są przyczyną ekscesywnego nadawania klauzul tajności i tym samym ścieśnienia pola dla informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny zgodził się, że istnieje problem manipulacji zakresem informacji niejawnej, aby ograniczyć informację publiczną dostępną dla obywateli (art. 61 konstytucji). Natomiast stwierdził, że gdzie indziej leżą przyczyny tego stanu rzeczy. Tkwią one w mechanizmie gwarancji proceduralnych, zawartym nie w zaskarżonych przez Rzecznika przepisach, lecz w regulacjach rozproszonych w dwóch aktach normatywnych: ustawie o dostępie do informacji publicznej (tę ustawę w ogóle pominięto we wniosku) oraz co prawda w zaskarżonej ustawie o ochronie informacji niejawnych, jednakże w innych przepisach niż objęte zaskarżeniem (przepisy o kryteriach materialnego i formalnego kwalifikowania informacji niejawnych, efektywność zawartych w tym akcie całości działających norm gwarancyjnych mających zapewnić prawidłowość kwalifikacji informacji jako niejawnej itd). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że orzeka w granicach wniosku, nie może więc podjąć z urzędu kontroli norm we wniosku nie wskazanych.

Art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi, że osoba upoważniona do podpisania dokumentu z oznaczeniem dla niego klauzuli tajności "ponosi odpowiedzialność" za przyznanie tej klauzuli. Ten zwrot, zdaniem Rzecznika jest źródłem osobistej odpowiedzialności takiego funkcjonariusza, a niekonstytucyjność (naruszenie art. 2 konstytucji) polega na tym, że ów przepis w niejasny i niepełny sposób reguluje za co i w jakim trybie nakłada się sankcję na funkcjonariusza. Zarzuty te są oparte na błędnym przekonaniu co do funkcji i treści przepisu, którego celem nie jest regulacja osobistej odpowiedzialności za zachowania wiążące się z nakładaniem klauzul tajności ani regulacja całości reżimu prawnego odpowiedzialności za naruszające prawo posłużenia się władzą nadawania/zmiany/znoszenia klauzul tajności, jak to przyjmuje wniosek. Art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest przepisem kompetencyjnym, odnoszącym się do tego, że funkcjonariusz, który przyznał klauzulę, ma wyrażać zgodę na zmianę lub zniesienie klauzuli. Same zasady odpowiedzialności za naruszające prawo nałożenie (zniesienie) klauzuli, obejmujące jej pełny reżim, są określone w innych aktach normatywnych, przede wszystkim w kodeksie karnym. Zarzut, że art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie określa "o jaką odpowiedzialność chodzi, jak ona się kształtuje oraz czy zaniżenie, zawyżenie lub bezprawne utajnienie powoduje jej uruchomienie", jest dowolnie przyjętym założeniem wnioskodawcy, pomijającym zasady systemowej wykładni prawa.

Art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje obowiązek notyfikacji (funkcjonariuszowi, który nadał klauzulę albo jego przełożonemu) zauważonego przez odbiorcę informacji niejawnej faktu "wyraźnego" zawyżenia (zaniżenia) klauzuli tajności. Rzecznik uznał za niekonsekwencję ograniczenie obowiązku tylko do "wyraźnego" zawyżania lub zaniżania klauzuli. Trybunał stwierdził, że art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie oznacza zakazu notyfikacji czy wszczynania kontroli weryfikacyjnej, gdy zaniżenie/zawyżenie klauzuli nie ma cech "wyraźności" jak to interpretuje wniosek.

Orzekając o zgodności z konstytucją zaskarżonych przepisów Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zarzuty wniosku wynikały z przypisania zaskarżonym przepisom funkcji, których one nie miały pełnić. Nie one bowiem tworzą mechanizm gwarancyjny mający przeciwdziałać ekscesywnemu nakładaniu klauzul tajności.