Kolejny etap informatyzacji ogłaszania aktów prawnych...

Jak ktoś nie śledzi prac legislacyjnych, to pewnie nie zgadnie, projekt jakiej ustawy przyjął wczoraj rząd. Jest to projekt ustawy o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przedłożony przez prezesa Rządowego Centrum Legislacji. To przepisy, które "wdrażają kolejny etap informatyzacji procesu ogłaszania aktów prawnych". Tak. Poprzednio pisałem o tym w czerwcu: Projekt ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - RCL proponuje wyłącznie elektroniczną publikację... Trochę się poniżej rozpisałem na temat tego projektu. Nie powinienem go krytykować, bo przecież mogłem napisać uwagi w czasie, w którym prowadzono konsultacje społeczne, prawda? Tymczasem ja zamiast tego publikuję jakieś uzewnętrznienia w serwisie...

Elektroniczne ogłaszanie prawa nie miało do tej pory szczęścia. Linki do wcześniejszych materiałów można znaleźć w przywołanym wyżej, czerwcowym tekście. Projekt ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wraz z uzasadnieniem (a ściślej - różne wersje tego projektu) można znaleźć na stronach Rządowego Centrum Legislacji. Nie chodzi o to, żeby za każdym razem krytykować, chociaż i tym razem odnotuję, że dokumenty tam zebrane, to skany ubrane w PDF-y. Dobrze, że są, chociaż na dłuższą metę to nie wystarczy. Zwłaszcza w tym obszarze ważne jest równe traktowanie osób niepełnosprawnych, np. niewidomych (por. accessibility), nie zapominając o tym, że i mnie byłoby łatwiej odnieść się do fragmentów, gdybym mógł je zaznaczyć, skopiować i przywołać. Tak zaś muszę przepisywać, a to chyba nie o to rządowi powinno chodzić.

Pamiętając, że omówienia dokumentów "po Radzie Ministrów" bywają dość uproszczone i, że poszukując informacji o projekcie tak na prawdę trzeba go po prostu przeczytać, przywołam notatkę przygotowaną wczoraj przez CIR (za to wytłuszczę fragmenty):

Przepisy projektu nowelizacji ustawy wdrażają kolejny etap informatyzacji procesu ogłaszania aktów prawnych, który umożliwi łatwiejszy i prostszy dostęp do regulacji ogłaszanych w dziennikach urzędowych. Tym samym Polska dołączy do grupy państw, które są najbardziej zaawansowane w procesie elektronizacji dostępu do prawa – Austrii, Belgii, Danii, Hiszpanii, Holandii, Portugalii i Węgier.

Zgodnie z projektem ustawy, dzienniki urzędowe takie jak: Dziennik Ustaw, Monitor Polski, dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe będą wydawane wyłącznie z postaci elektronicznej. Również zbiory dzienników urzędowych będą prowadzone w tej postaci. Wyjątkiem od tej reguły będzie Monitor Polski „B” oraz wyodrębnione edycje dzienników wydawanych przez szefów: MON, MSWiA, MSZ, ABW, AW, CBA, z aktami zawierającymi informacje niejawne.

Organ wydający Dziennik Ustaw i Monitor Polski będzie przechowywał egzemplarze tych dzienników w formie wydruków poświadczonych za zgodność z oryginałem. Prezydent RP oraz Biblioteka Narodowa otrzymają po jednym egzemplarzu tych wydruków w celu wieczystego przechowywania. Pozwoli to zapewnić kontrolę autentyczności i integralności aktów prawnych ogłaszanych w postaci elektronicznej.

Organ wydający zostanie zobowiązany do prowadzenia odrębnej strony internetowej dla każdego dziennika. Dzięki temu będą one wyraźnie wyodrębnione od innych informacji opublikowanych na stronach tych organów.

Dzięki wprowadzeniu elektronicznej postaci dzienników urzędowych i pozostawieniu jedynie pozycji aktów prawnych skróci się czas potrzebny na ogłoszenie aktu prawnego. Akty te będą ogłaszane na bieżąco. Oznacza to odejście od dotychczasowej praktyki, która zakładała konieczność grupowania publikowanych w dziennikach urzędowych aktów w kolejne numery.

Do ogłoszenia mają być kierowane akty prawne w postaci dokumentu elektronicznego, który będzie opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą kwalifikowanego certyfikatu organu wydającego dziennik. Nie będzie więc konieczne dostarczenie podpisanego oryginału i trzech jego kopii.

Zgodnie z projektem nowelizacji ustawy, gdy z powodu nadzwyczajnych okoliczności ogłoszenie aktu w postaci elektronicznej nie będzie możliwe, akt taki będzie ogłaszany w postaci papierowej, przy czym po ustąpieniu tych okoliczności będzie on udostępniany również w postaci elektronicznej. Także i w tym przypadku organ będzie zobowiązany do takiego ustalenia warunków wydawania i rozpowszechniania dziennika, by mógł być on powszechnie i nieodpłatnie dostępny.

Terenowe organy administracji rządowej oraz organy jednostek samorządu terytorialnego zostały zobowiązane do nieodpłatnego wglądu lub odpłatnego w postaci wydruków udostępniania w swoich siedzibach Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Analogicznie mają być udostępniane zbiory dzienników urzędowych oraz zbiory akt prawa miejscowego stanowionego przez powiat lub gminę. Wydruki z dzienników urzędowych, zbiorów akt prawa miejscowego stanowionych przez powiat lub gminę będą odpłatne, ale cena pokrywać ma jedynie koszt wydruku.

Zgodnie z nowymi przepisami, teksty jednolite aktów prawnych będą ogłaszane nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, o ile akt był nowelizowany. Rozwiązanie to będzie dotyczyć wszystkich aktów normatywnych ogłaszanych w dziennikach urzędowych.

Dziennik Ustaw i Monitor Polski będą wydawane przez Rządowe Centrum Legislacji, natomiast wydawanie Monitora Polskiego B będzie nadal należało do kompetencji Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Proponuje się, by znowelizowane przepisy dotyczące informatyzacji dzienników urzędowych weszły w życie 1 stycznia 2012 r.

Wiem, że zwróciliście Państwo uwagę, że w Polsce organ nie może mieć własnego "bezpiecznego podpisu" (por. podpis elektroniczny), bo ten osobie fizycznej tylko przysługuje, a ta może wchodzić w skład organu, ale pisałem o tym już wcześniej, więc jak tak będę do tego wracał, to ktoś mnie posądzi o złą wolę. A ja uważam, że działania ministra Berka idą w dobrym kierunku. Byle tylko jeszcze strukturalizować publikowane informacje i struktura była przewidziana dla każdej jednostki redakcyjnej...

Zastanawiacie się Państwo, co to znaczy "odrębna strona internetowa"? Ja również się zastanawiam. Nie tylko nad tym, co to jest "odrębna", ale też, co to jest "strona internetowa". Co na ten temat znajdę w uzasadnieniu projektu?

Uwaga:

Nałożenie na organy wydające dzienniki urzędowe obowiązku prowadzenia odrębnej strony internetowej wynika z konieczności zapewnienia tym dziennikom odpowiedniej szaty graficznej oraz wymagań technicznych.

Klops. Winna szata graficzna. Ale nieco dalej jest równie ciekawie:

Niezależnie od powyższego przewiduje się zamieszczenie na stronie podmiotowej BIP danego organu linku do strony z dziennikami urzędowymi. Powyższe uzasadnione jest faktem, że obywatele przyzwyczaili się do funkcjonowania stron BIP w systemie prawa i właśnie od tych stron zaczynają swoje poszukiwania dotyczące aktów prawnych.

Aż się prosi o to, by dodać: "...jeśli nie potrafią korzystać z wyszukiwarek internetowych, które potrafią wskazać zasób z pominięciem czegokolwiek zbędnego dla wyników wyszukiwania"... Ale to już może jakaś żółć mi się wylewa. Po prostu wielokrotnie wyrażałem pogląd, że trzeba zmniejszać ilość "stron" i "serwisów", a uregulować formy internetowej aktywności wydawniczej administracji publicznej, zmierzając do tego, by każdy serwis (cokolwiek to znaczy) był w istocie BIP-em, a jednocześnie, by rząd przełamał resortowość prowadząc w całości jedną stronę z dobrą wyszukiwarką i strukturą danych (por. Ministerstwo Transportu ma nową stronę - dlaczego każdy resort ma mieć własną?). Nie zapominając oczywiście o tym, że w bardziej cywilizowanych elektronicznie krajach ludzie zastanawiają się, jak zminimalizować liczbę urzędowych serwisów internetowych ze względu na określone cele, które miałyby realizować (por. Brytyjski rząd policzył koszty i zdecydował, że zamknie 3/4 rządowych serwisów internetowych).

I nie przypuszczam, by ten projekt miał na celu wsparcie podmiotu obsługującego RCL w zakresie BIP. To, że "oficjalny" BIP RCL znajduje się pod adresem www.rcl.bip-e.pl, to po prostu dlatego, że tak wyszło. Nie chodzi o to, że oferta dostępna w serwisie bip-e.pl nawet nie wymienia przedsiębiorcy, który tą ofertę składa. A z WHOIS dowiadujemy się, że domena bip-e.pl zarejestrowana jest na osobę fizyczną...

DOMAIN NAME:           bip-e.pl
registrant's handle:   nsk80038 (INDIVIDUAL)
nameservers:           ns1.first-ns.de. 
                       robotns3.second-ns.com. 
                       robotns2.second-ns.de. 
created:              2003.06.12 08:45:04
last modified:        2010.05.24 09:57:44

Czego nie ma w ww. notatce opublikowanej po Radzie Ministrów? Ano np. tego, że zmodyfikowano art. 15 ustawy (por. Okazuje się, że rozporządzenia MSWiA pasują do różnych delegacji ustawowych), no i projekt nie przewiduje teraz w tym artykule delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia określającego wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać dokumenty elektroniczne kierowane do ogłoszenia... Jest za to propozycja następującego przepisu (która wskazuje nam sugestię dotyczącą technikaliów):

Akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu ogłasza się w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (...), chyba, że ustawa stanowi inaczej.

Tych wyjątków od formowanych zasad zresztą w projekcie ustawy trochę poupychano: generalnie elektronicznie, ale... Marszałek ogłasza tekst jednolity nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, chyba że...

Moment, moment. Co jest o tekstach jednolitych w uzasadnieniu?

W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że istniejące programy komputerowe zajmujące się sporządzaniem tekstu ujednoliconego nie są powszechnie dostępne dla obywateli, co potwierdza tylko zasadność projektowanych zmian w zakresie tekstów jednolitych.

Strukturalizacja! Zróbcie strukturalizację!

No właśnie. I mamy zwód (drybling, jeśli ktoś woli) również w przypadku technikaliów. Co prawda wypadły z art. 15, ale pojawia się delegacja do wydania rozporządzenia w nowym - wedle propozycji - art. 28c. A przecież wydawać by się mogło, że to odwołanie do ustawy o informatyzacji wystarczyłoby w zupełności (pomijając strukturalizację danych), ale jednak projektodawca przewidział, że:

Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wymagania techniczne:

1) dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne kierowane do ogłoszenia w dziennikach urzędowych;

2) dzienników urzędowych wydawanych w postaci elektronicznej;

3) środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych używanych do udostępniania dzienników urzędowych oraz zbiorów aktów prawa miejscowego stanowionych przez powiat lub gminę [nadal to przepisuję ręcznie, słowo po słowie, litera po literze - dopisek mój, VaGla] lub zawartych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych.

- uwzględniając odpowiednio konieczność zachowania jednolitości dokumentów elektronicznych kierowanych do ogłoszenia i możliwości ich przetwarzania na potrzeby wydania dziennika urzędowego, a także konieczność zapewnienia powszechnej dostępności dzienników urzędowych oraz zbiorów aktów prawa miejscowego stanowionych przez powiat lub gminę lub zawartych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych.

Po pierwsze - horyzontalność ustawy o informatyzacji chyba już szlag trafił. Wydaje się nawet, że nie tylko samą horyzontalność ustawy, ale też proklamowane w niej neutralność technologiczną, interoperacyjność, wzmiankę o niepełnosprawnych. Po drugie - zauważono "przetwarzanie na potrzeby wydania dziennika urzędowego", a czy dostrzeżono przetwarzanie inne? O tym niżej.

Jest coś dla webmasterów (chyba, ponieważ nie wiem, o jaką stronę chodzi):

Dzień ogłoszenia aktu w postaci elektronicznej umieszcza się w obrębie nagłówka strony.

Nagłówka strony www, czy może takiego dokumentu wirtualizującego papierowy format A4, lub inny, jeśli się go potem wydrukuje?

Będę chyba miał kłopot ze swoim działem Monitor Polski be, gdyż projekt przewiduje:

Nazwy Dziennik Ustaw i Monitor Polski oraz wzór graficzny winiety tych dzienników mogą być wykorzystywane jedynie przez organ wydający te dzienniki. Winieta obejmuje w szczególności nazwę dziennika urzędowego, wizerunek orła w koronie oraz miejsce i dzień ogłoszenia aktu prawnego.

Nie za bardzo wiem, jak należy rozumieć ten przepis. Czy chodzi (to byłoby w pewien sposób logiczne) o to, że nie można w oparciu o ten wzór wydrukować czegoś, co w istocie nie jest Dziennikiem Ustaw lub Monitorem Polski, czy też chodzi o to, że nie można wykorzystywać czegoś, co nazwane jest wzorem graficznym winiety, a w istocie jest elementem graficznym powielanym przy każdym pobraniu elektronicznej wersji aktu prawnego?

To ostatnie rozumienie może mieć wpływ na re-use. No właśnie! Co z ponownym wykorzystaniem informacji z sektora publicznego, a zatem dlaczego ustalając technikalia, o czym była wyżej mowa, nie wprowadzić wymogu uwzględnienia możliwości przetwarzania w innych niż wydawanie dziennika urzędowego celu? Bo poza pytaniem - czy będę mógł sobie powiesić na stronie wszystkie elektroniczne dokumenty zawierające akty prawne, a przy nich reklamy? - jest jeszcze pytanie o to, czy tworząc dokumenty elektroniczne nie dałoby się ich tak robić, żebym od razu mógł je "zasysać" do własnej bazy danych (por. Dlaczego tak trudno w Polsce zrobić dobry publiczny i bezpłatny system informacji prawnej?).

Nazwy oraz wzór graficzny winiety dzienników (...), nie mogą być wykorzystywane przez inne podmioty, w szczególności w celach handlowych w publikacjach, wydawnictwach lub innych formach upowszechniania aktów prawnych.

Czy będę mógł wykorzystać u siebie w serwisie plik elektroniczny ze strony RCL? Skoro mowa jest o winiecie, to wydaje się, że autorzy projektu jednak elektroniczną wersję widzą niczym niemal papierowy byt. Gdyby to była taka elektroniczna, elektroniczna wersja, to wygląd zależałby bardziej od przeglądarki. Okazuje się jednak, że może być wzór graficzny winiety i może - jak rozumiem - dotyczyć to również dokumentów elektronicznych. Mam nadzieję, że RCL nie zamierza umieszczać grafik w publikacjach elektronicznych, bo takich grafik niewidomy nie przeczyta.

"Dokument elektroniczny" z projektem i uzasadnieniem ma 41 "stron" (umownie, wszak to plik PDF i wizualnie dzieli się na tyle, chociaż wiadomo, że dokument elektroniczny nie ma "stron"). Przeczytałem całość, by sprawdzić, czy mowa jest gdzieś o dostępności dla niepełnosprawnych, ale nie znalazłem. Znalazłem jedynie deklarację:

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że intencją projektodawcy nie jest wykluczenie pewnej kategorii osób - nie posiadających dostępu do Internetu, lecz zwiększenie dostępności w stosunku do osób, które go posiadają.

Oczywiście, jeśli nie widzą, to ich problem.

Nie znalazłem innych odesłań do niepełnosprawności. Mógłbym oczywiście przeszukać dokument, gdyby nie był w istocie włożoną w kontenerek PDF-a bitmapą. Tak to wygląda.

Na co jeszcze warto zwrócić uwagę? W części "wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego" czytamy

Z kolei, jak wskazuje na to zestawienie kosztów przedstawione przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wynika, że wprowadzenie projektowanych regulacji spowoduje wzrost kosztów w zakresie zwiększenia liczby bezpiecznych podpisów elektronicznych dla pracowników ministerstwa, w wysokości 1200 zł, wzrost kosztów w zakresie uruchomienia odrębnej strony internetowej w wysokości 5000 zł, zaś utrzymanie tej strony to koszt w wysokości 6000 zł, natomiast przygotowywanie tekstów jednolitych aktów raz w roku to koszt 100 zł za każdy akt normatywny.

To tylko z jednego ministerstwa.

W kontekście takich materiałów, jak Pan Premier nie wie, ile kosztują rządowe serwisy internetowe, lub Ile i kogo będzie kosztował system re-use w Polsce?, informacja, że utrzymanie odrębnej strony kosztuje 6 tysięcy złotych jest interesująca. Niestety nie podano informacji na temat czasu przyjętego dla wyliczenia tego kosztu. Czy to roczne utrzymanie, czy też może "wieczne"? Ale uzasadnienie zawiera również odniesienia do innych szacunków kosztowych innych pytanych urzędów. Konkluzja zaś tej części brzmi:

Pozostałe organy wydające dzienniki urzędowe wyraziły zdanie, zgodnie z którym brak jest aktualnie możliwości oszacowania kosztów związanych z wydawaniem dzienników urzędowych wyłącznie w postaci elektronicznej.

Nie wiemy, ile nas to będzie kosztowało, zatem to dobry pomysł, żeby w to wejść.

To zresztą ciekawe, że nie wiadomo, ile to będzie kosztowało, gdy w uzasadnieniu czytamy:

Ze względu na fakt, iż w obecnym stanie prawnym istnieje już obowiązek wydawania dzienników urzędowych w postaci elektronicznej, a projektowana regulacja ogranicza się głównie do zniesienia podwójnego obowiązku wydawania dzienników urzędowych zarówno w postaci elektronicznej, jak i papierowej, zauważyć należy, że źródła finansowania projektowanej regulacji w odniesieniu do budżetu państwa nie ulegną zmianie.

Rozumiecie Państwo coś z tego? Jest już obowiązek elektronicznego wydawania dzienników urzędowych w postaci elektronicznej, dlatego nie wiemy ile to nas dziś kosztuje...

Nie powinienem może zbyt wiele krytycznych uwag teraz pisać, ponieważ - jak czytam - projekt wisiał w BIP i nie zgłoszono uwag w trybie ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. W części Ocena Skutków Regulacji uzasadnienia stwierdzono również, że wysłano projekt m.in. do PTI, PIIT, KIGiTE, Lewiatana, a także do IAB Polska... A z wymienionych tam podmiotów "uwagi zgłosiło jedynie Stowarzyszenie Instytutu Informatyki Śledczej"... Inne uwagi zgłosiły różne urzędy i te uwagi w uzasadnieniu zostały omówione. Brawo! Tu nie można się chyba przyczepić projektodawcy.