Kto i kiedy odpowie w sprawie łamania Konstytucji w pracach nad ustawą medialną?

Zgodnie z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP "Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów". Projekt ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji został zgłoszony przez Rząd jako projekt "pilny". Na to, że doszło zatem do złamania Konstytucji zwróciła uwagę Główna legislator Senatu RP. Pani Danuta Drypa napisała to delikatniej: "Mając na uwadze zakres przedmiotowy opiniowanej ustawy, w szczególności fakt, że ustawa ta określa zadania i kompetencje Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wydaje się być nieuzasadnionym poddawanie jej procedurze pilnej". Będąc obywatelem, który chciałby mieć chociaż trochę zaufania do mojego państwa, chciałbym móc liczyć, że ktoś odpowiedzialny za przestrzegania konstytucyjnych zasad odniesie się do tej opinii Głównego legislatora Senatu RP. Na te i podobne tematy rozmawialiśmy wczoraj z mec. Igorem Ostrowskim z Zespołu Doradców Strategicznych Premiera oraz red. Ewą Wanat w audycji Mediacje, na antenie radia TOK FM.

Jeśli chodzi o aktualny stan spraw, to zachęcam do lektury materiału Bój o ustawę medialną. Przerwane posiedzenie. MSZ ostrzega, w którym czytamy: "Zaledwie kilka minut zajęła dziś członkom sejmowej komisji kultury i środków przekazu sprawa senackich poprawek do ustawy medialnej, odrzucających kontrowersyjne pomysły regulacji internetu". Ten materiał może stanowić punkt wyjścia do kolejnych rozważań. Na razie nie wiemy, kiedy Sejm zechce zająć się wprowadzonymi przez Senat poprawkami do ustawy.

Oto komentarz Pani Poseł Iwony Śledzińskiej - Katarasińskiej, przewodniczącej sejmowej Komisji Kultury i Środków Przekazu:

Wspomniałem jednak wcześniej o pewnej opinii senackiego legislatora. Czujnie Pani Danuta Drypa odwołuje się do art. 123 Konstytucji w kontekście noweli ustawy o radiofonii i telewizji, ale przecież mamy już pewne rozstrzygnięcia, które tego tematu dotyczyły. Mam na myśli Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2006 r (Sygn. akt K 4/06), kiedy to Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał połączone wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich i grup posłów na Sejm RP dotyczące ustawy z 29 grudnia 2005 roku o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji. Wtedy też TK uznał, że ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji nie jest niezgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji. Na co warto zwrócić uwagę w tamtym rozstrzygnięciu Trybunału, a co stanowi różnicę do obecnych prac legislacyjnych? Otóż wówczas projekt nowelizacji nie był projektem rządowym, a poselskim. Przy rozpoznawaniu sprawy Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził zatem żadnego odniesienia do konstytucyjnego unormowania pilnego trybu ustawodawczego (gdzie mowa o projektach rządowych). Trybunał dostrzegł, że sam fakt szybkiego procedowania nad projektem zaskarżonej ustawy nie oznacza, że została ona uchwalona w trybie pilnym w rozumieniu Konstytucji. Ale tym razem mamy projekt rządowy oraz tryb "pilny" w rozumieniu przepisów Konstytucji.

A czy procedowany w Sejmie projekt dotyczy właściwości władz publicznych? Teraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie jest właściwa w sferze audiowizualnych usług medialnych na żądanie, a Przewodniczący KRRiT nie prowadzi "wykazu" takich usług. Po noweli w kształcie proponowanym przez Sejm (przed zmianami wniesionymi przez Senat) takie coś miało się w zakresie właściwości Rady i jej Przewodniczącego pojawić. Czy ustawa o radiofonii i telewizji reguluje ustrój Rzeczpospolitej Polskiej? Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji regulowana jest w pierwszej kolejności przepisami art. 213 i następnymi Konstytucji RP. W art 215 tejże czytamy, że "zasady i tryb działania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, jej organizację oraz szczegółowe zasady powoływania jej członków określa ustawa". Uważam, że ustawa o radiofonii i telewizji jest ustawą ustrojową. I konieczność implementacji prawa unijnego nie stanowi - jak uważam - uzasadnienia dla przymykania oczu na konstytucyjnie określony tryb przyjmowania prawa w Polsce.

Z przedstawioną wyżej opinią nie polemizują oświadczenia Komisji sejmowej, nie polemizuje również Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, kiedy przed spodziewaną decyzją Sejmu opublikowała na swojej stronie internetowej kolejne już oświadczenie: Audiowizualne usługi medialne na żądanie. Przewidywana praktyka regulacyjna KRRiT. Krajowa Rada odnosi się tam tylko do wybranych głosów w debacie. Ja w tej debacie staram się nie posługiwać odesłaniami do "cenzury", a na takie najchętniej odpowiada Rada. To, co mnie niepokoi w nowym oświadczeniu Rady, to m.in. następujące stwierdzenia:

...skoro padają stwierdzenia, że „Ustawa jest niezgodna z Dyrektywą i podobnie jak ustawa węgierska będzie przedmiotem krytyki Komisji Europejskiej”, możemy jedynie wskazać, że takie porównanie jest nadużyciem. Ustawa węgierska rzeczywiście spotkała się z potępieniem w całym demokratycznym świecie. Polskiej nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji taka sytuacja nie grozi. Jak wszystkie ustawy, podlegała ona ocenie pod względem zgodności z prawem Unii Europejskiej.

Czy z tego należy wyciągnąć wniosek, że węgierska ustawa o usługach medialnych i komunikacji masowej nie podlegała, jak wszystkie ustawy, ocenie jej zgodności z prawem Unii Europejskiej? Przecież pamiętam, że władze węgierskie zapewniały w trakcie prac legislacyjnych, że tamtejszy projekt jest oczywiście zgodny z prawem UE. Komu wierzyć?

Komu wierzyć, gdy czytam:

Organ regulacyjny może w procesie legislacyjnym wystąpić w roli konsultanta i doradcy, przede wszystkim jednak ma za zadanie stosować obowiązujące prawo i wskazywać skąd te jego obowiązki się wzięły i jak będzie się z nich wywiązywać.

Komu wierzyć: opublikowanym wskazówkom Krajowej Rady na temat tego, jak będzie ona stosować nieuchwaloną jeszcze ustawę, czy też może własnym oczom, kiedy wodzą one po tekście niespójnego, posługującego się wadliwie przygotowanymi definicjami, wprowadzającymi obowiązki rejestracji tam, gdzie ich wcześniej nie było, powszechnie obowiązującego - gdy zostanie podpisane przez Pana Prezydenta i ogłoszone w Dzienniku Ustaw - prawa?

Krajowa Rada w oświadczeniu pisze, co znajdzie się "w „Strategii regulacyjnej na lata 2011-2013”, która zostanie wkrótce opublikowana". Jak strategia będzie opublikowana, to oczywiście chętnie ją przeczytam. Byłoby mi miło, gdyby projekt takiej strategii był przedmiotem szerokich konsultacji społecznych. Tymczasem jednak oświadczenie Krajowej Rady odnosi się do czegoś, co ma być, zatem nie powinienem - taki z tego wniosek - się niepokoić. Ale się niepokoję. Bo tego jeszcze nie ma, a dopóki nie ma, to może być różnie.

Telewizja, to nie to samo, co internet. Krajowa Rada publikuje zestawienie podmiotów, które - jej zdaniem - mogłyby podlegać przepisom ustawy. Tabela ma 44 pozycje. "Z łatwością można zauważyć, że nie ma tam indywidualnych internautów a jedynie podmioty prowadzące działalność gospodarczą, przy czym znaczna część z nich wykorzystuje inne niż Internet drogi świadczenia usług: sieci kablowe, czy platformy satelitarne" - pada w oświadczeniu. Odnieść można wrażenie, być może niesłusznie, że Krajowa Rada wydaje się mówić, iż proponowana regulacja dotyczyć będzie tylko dużych podmiotów, a nie dotknie ludzi, którzy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej publikują w internecie pliki video. Oświadczenie podpisane jest dwoma nazwiskami, na końcu dokumentu ujawniono nazwisko p. Katarzyny Twardowskiej, rzecznika prasowego, ale pod tym jeszcze pada: "opracował dr Karol Jakubowicz oraz Biuro Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji", zatem chciałbym przywołać archiwalny materiał, który opublikowałem pod tytułem O kurczeniu się swobody komunikacji medialnej w internecie w 2008 roku. Tam zaś znajdą Państwo nagranie wypowiedzi dr Jakubowicza z tamtego okresu. Z tej wypowiedzi wynika, że duzi gracze - akurat ten fragment wypowiedzi odnosi się do telewizji mobilnej - wcale nie denerwowali się regulacjami dyrektywy. Przedsiębiorcy mobilni ponoć w tamtym czasie prosili jedynie państwa, "by państwa się zdecydowały, jaki reżim regulacyjny ma obowiązywać telewizję mobilną. Oni chcą mieć jasną sytuację" (samo nagranie opublikowałem kiedyś w serwisie YouTube: Wystąpienie dr Karola Jakubowicza, Przewodniczącego Międzyrządowej Rady Programu UNESCO Informacja dla wszystkich). To samo pewnie musi się odnosić do dużych podmiotów, zajmujących się mediami. Ale telewizja TVN w jednym ze swoich reportaży poświęconych ustawie pokazała jednego z przedsiębiorców prowadzących mały zakład zajmujący się usługami polegającymi na nagrywaniu wideo ze ślubów, studniówek i innych tego typu imprez. Tenże przedsiębiorca pokazuje na swojej stronie próbki swoich nagrań. Nie umieszcza ich na YouTube, czy w innym agregatorze, ale na wynajmowanym i obsługiwanym przez siebie serwerze. O takich podmiotach Krajowa Rada nie wspomina w oświadczeniu, ale z treści projektu ustawy wyłączenie takich podmiotów nie wynika. Co więcej - sam dr Karol Jakubowicz wymieniał w 2008 roku sfery, które dyrektywie mają - jego zdaniem - podlegać i ten katalog jest dość znaczny. Co więcej, dr Jakubowicz konkluduje, że w trakcie prac nad dyrektywą, którą dziś mamy wdrażać, chodziło właśnie o uregulowanie nawet takich sfer, jak "blogi", prywatne strony, a nawet sytuacji, w których na stronie korporacyjnej będzie "kawałek filmu", a pod wpływem pewnych protestów "dyrektywa contentowa stała się dyrektywą medialną", a zaraz potem dodaje: "aczkolwiek ciągle jeszcze są daleko idące trudności z określeniem: co jeszcze jest medium, a co już nim nie jest". Przypominam, że te słowa padły już po tym, gdy dyrektywa 2007/65/WE została przyjęta.

Tymczasem debatujemy.

Poniżej prezentuję moje nagranie audycji Mediacje z udziałem mec. Igora Ostrowskiego oraz prowadzonej przez red. Ewę Wanat:

Materiał Mediacje w TOK FM - audycja na temat ustawy medialnej został opublikowany w serwisie Vimeo. Na jego obejrzenie należy przeznaczyć 35 minut. Nagranie sprzed dówch tygodni, gdy debatowaliśmy z mec. Igorem Ostrowskim w TOK FM na temat wcześniejszego stanu prac nad tą ustawą, dostępne jest przy tekście Usługa audiowizualna i pytania dotyczące projektowanych przepisów.

Materiał TOK FM po tej audycji można znaleźć pod tytułem Regulacja Internetu? "Jest niepotrzebna. Już to robimy". Tam też dwa klipy video, które nagraliśmy po zakończeniu debaty radiowej. Mam na myśli wypowiedź mec. Ostrowskiego:

Jest też moja wypowiedź:

Skąd przeświadczenie, że wdrożenia dyrektywy 2007/65/WE można dokonać w Polsce jedynie przez modyfikację ustawy o radiofonii i telewizji? Kiedy czytam w oświadczeniu Krajowej Rady, że:

Dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych została uchwalona dlatego, aby uwzględnić zmiany technologiczne zachodzące na rynku i w kompleksowy sposób uregulować go w celu uniknięcia zakłóceń konkurencji...

...to myślę sobie, że mamy w Polsce - przykładowo - ustawę o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mamy też ustawę o nieuczciwych praktykach rynkowych. Tam są też - przy okazji - regulowane różne aspekty reklamy i promocji. Jeśli potrzebujemy wprowadzić jakieś szczególne zasady w tym zakresie, a związane działalnością w Sieci, to wprowadzajmy je na przykład tam, nie zaś w ustawie o radiofonii i telewizji. Telewizja i radiofonia, to nie jest to samo, co internet (Sieć). Zresztą - w polskim porządku prawnym mamy też ustawę o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Ta ustawa dokonuje transpozycji dwóch dyrektyw europejskich: dyrektywy o handlu elektronicznym oraz dyrektywy o ochronie prywatności i komunikacji elektronicznej. Można jedną ustawą wdrożyć dwie dyrektywy - można zatem w jednej ustawie uwzględnić inne przepisy europejskie. Ponieważ ta ustawa definiuje takie pojęcia, jak "świadczenie usług drogą elektroniczną", "informacja handlowa", albo "środki komunikacji elektronicznej", a sama ustawa określa (art. 1 ustawy tak stanowi) m.in.: "obowiązki usługodawcy związane ze świadczeniem usług drogą elektroniczną", a więc reguluje działania "profesjonalistów", skoro dyrektywa o handlu elektronicznym również wspomina o samoregulacji, to właśnie w tej ustawie, tj. w ustawie o świadczeniu usług drogą elektroniczną, nie zaś w ustawie o radiofonii i telewizji, powinny być regulowane pewne sfery aktywności społecznej, które polegają na korzystaniu ze środowiska elektronicznego (cyfrowego, jeśli ktoś tak woli). Zwracałem na to uwagę w sąsiednim tekście: Wulgaryzacja prawa obrotu elektronicznego na przykładzie prac nad ustawą hazardową, gdy komentowałem sejmowe prace nad znajdującym się w Sejmie projektem ustawy hazardowej, której "gospodarzem" jest ministerstwo finansów.

I chyba to jest główny problem, z jakim mamy dziś do czynienia. Co prawda media są konwergentne i kompozytowe, ale rząd proponujący i przepychający w procesie politycznym swoje rozwiązania przez Sejm jest resortowy. Obywatele muszą znać i stosować cały system prawny, ale:

• Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego porusza się głównie w sferze ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, ustawy Prawo prasowe albo ustawy o radiofonii i telewizji,
• Ministerstwo Infrastruktury proponuje regulacje m.in. w ustawie Prawo telekomunikacyjne,
• Ministerstwo Gospodarki trzyma pieczę nad ustawą o podpisie elektronicznym (lub "o podpisach elektronicznych", nad czym wszak trwają prace),
• Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji czuje się odpowiedzialne za ustawę o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ustawę o świadczeniu usług drogą elektroniczną, ustawę o ochronie danych osobowych, teraz trwają w tym ministerstwie prace nad ponownym wykorzystaniem informacji z sektora publicznego,
• Ministerstwo Finansów zaczęło intensywnie zajmować się hazardem i na swoim poletku zaproponowało - w swoim czasie - Rejestr Stron i Usług Niedozwolonych, a teraz, przy kolejnym podejściu do regulacji hazardu, wpycha do ustawy o grach hazardowych pojęcie "internet" - o tym właśnie pisałem w tekście o "wulgaryzacji prawa obrotu elektronicznego".

Wszystko to odbywa się bez ładu i składu, każdy ciągnie w swoją stronę, każdy proponuje przepisy tam, gdzie sięgają jego resortowe ręce. To wszystko przepuszcza przez siebie Komitet Stały, o którym mówił dziś mec. Ostrowski w debacie radiowej. Nie ma w tym spójności, nie ma w tym "holistycznego podejścia" do systemu prawnego. Czasem zastanawiam się, czy legislatorzy z jednego ministerstwa wiedzą w ogóle o istnieniu ustaw, którymi opiekują się inne ministerstwa. Oczywiście to krzywdząca insynuacja, bo przecież muszą wiedzieć, ale chociaż wiedzą, to administracja rządowa jest tak skonstruowana, że powstający w wyniku jej pomysłów system prawny nie jest spójny. A my potem, obywatele, musimy się w tym wszystkim jakoś odnajdować. Dowiadujemy się tylko czasem, że "to trudna materia". Pewnie, że jest trudna. Zwłaszcza wówczas, gdy patrzy się tylko na swój fragment słonia (stąd niektórzy myślą, że słoń musi być pionowy, bo z bliska widzą jedynie jego nogę, inni zaś myślą, że jest płaski - bo widzą tylko fragment jego grzbietu). Do tego dochodzi jeszcze Unia Europejska, która dokonuje "wrzutów" do system krajowego (czy jak rząd obejmie zaraz Prezydencję, to zaproponuje jakąś rewizję dyrektyw elektronicznej gospodarki?). Ale nie jest wcale tak, że jednej dyrektywie ma odpowiadać w krajowym systemie prawnym jedna ustawa. System prawny ma być spójny. Jeśli w jednej dyrektywie regulowane są różne sfery normatywne - poprawna implementacja tych dyrektyw powinna następować w przepisach ustawowych, regulujących taką właśnie sferę. Jak coś dotyczy świadczenia usług drogą elektroniczna, to tam się powinno proponować przepisy, nie zaś na siłę konstruować "quasi telewizję" (takim określeniem posługuje się oświadczenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, która chce występować "w charakterze doradcy" w prowadzonym właśnie procesie legislacyjnym, dotyczącym kompetencji tej Rady). "Quasi telewizja" to nie telewizja.

Mamy zapewnić, by w mediach nie było treści nawołujących do nienawiści ze względu na rasę, płeć, religię i narodowość? Sięgnijmy do Kodeksu karnego, na przykład do art. 256 § 1 i następnych Kodeksu:

Kto publicznie propaguje faszystowski lub inny totalitarny ustrój państwa lub nawołuje do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

Za mało? Nie zgadzam się z tezą, że zapewnić brak określonych treści w mediach można jedynie wprowadzając stosowny, administracyjny rejestr, wykaz, czy inną księgę tych, którzy mogą lub nie mogą publikować informacje. Oczywiście - to gruba przesada, ale pociągnę wątek - można też postulować, aby materiały przed publikacją były poddawane ocenie. Wówczas na pewno będzie się publicznie ukazywało tylko to, co przejdzie przez urzędnicze sito...

Kiedy podnosi się w tej dyskusji, że trzeba wprowadzić ułatwienia osobom niepełnosprawnym, to odpowiadam: ratyfikujmy traktat ONZ w sprawie osób niepełnosprawnych. Wiele temu zagadnieniu poświęciłem miejsca w tym serwisie (por. dział accessibility niniejszego serwisu, w szczególności Rada Unii Europejskiej zatwierdziła Konwencję ONZ o prawach osób niepełnosprawnych). Dlaczego Sejm RP nie chce ratyfikować podpisanej już wszak umowy międzynarodowej, która po ratyfikacji stanie się - w myśl art. 87 Konstytucji RP - jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej?

Kontrola dostępu osób małoletnich do określonych usług społeczeństwa informacyjnego jest rzeczywiście nie lada problemem. Proszę przy tym zwrócić uwagę na to, co się dzieje w tej dziedzinie przy okazji innych prac Unii Europejskiej: Pięć tez w dyskusji o systemie blokowania stron internetowych i LIBE uważa, że blokowanie stron nie powinno być obowiązkowe, ale je dopuszcza.... To nie jest łatwy temat, a jeśli chciałoby się blokować dzieciom dostęp, to trzeba wcześniej zapewnić, że wszyscy ludzie są wobec świadczących usługi drogą elektroniczną w pełni identyfikowalni. Skąd miałby wiedzieć ten czy inny portal (w tym taki, który prezentuje treści video), że po drugiej stronie komputera siedzi małoletni? Chip w czaszce? Stosowne PIN-y? Dziecko nie będzie potrafiło wpisać PIN-u? Gwarantem ma być to, że strony są płatne? A dlaczego ograniczać przedsiębiorców w wyborze modeli biznesowych? To już nie będzie można wybrać modelu, w którym treść jest dostępna bezpłatnie, a zarabia się na reklamach?

Wiele w tej dyskusji mówi się o samoregulacji, a zapomina się, że o kodeksach dobrych praktyk, a więc o samoregulacji w polskim porządku prawnym, mowa w ustawie o nieuczciwych praktykach rynkowych (por. Ciekawe, jak będą działały "nieuczciwe praktyki rynkowe"?)... Dyrektywa o handlu elektronicznym, która wdrożona jest w Polsce m.in. w ustawie o świadczeniu usług drogą elektroniczną, również do samoregulacji zachęca. Nie twórzmy zatem bytów, nie powodujmy inflacji stanowionego prawa.

Komisja Europejska dała nam jeszcze dwa miesiące na wdrożenie przepisów dyrektywy medialnej. Ponoć w tym czasie ma się odbyć debata na temat regulacji internetu w Polsce. Może trzeba postulować, aby sferę aktywności internetowej regulowano w szczególnej ustawie, jaką jest kodeks. Zmian w kodeksach, podobnie jak zmian w ustawach regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, również nie można dokonywać projektem pilnym, o czym więcej można przeczytać w uzasadnieniu Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 2008 r., sygn. K 5/07.