Debatujemy o konieczności poprawy procesu stanowienia prawa

Kiedy widzę, jak się czasem przepychają między sobą różne organy władzy publicznej, to wzbiera we mnie frustracja. Z drugiej strony - jako obywatel jestem zadowolony, gdy administracja rządowa podejmuje działania, z których może zrodzić się jakiś trend zwalczania silosowości (resortowości). Takie działania - mam wrażenie - dzieją się właśnie w sferze procesu stanowienia prawa. Nie chciałbym być nadmiernym optymistą, ale jednak chciałbym docenić wspólne działania Ministerstwa Gospodarki, Ministerstwa Sprawiedliwości, Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, które zmierzają do poprawy obecnej sytuacji. Wczoraj odbyła się całodzienna konferencja pt. "Deregulacja i proces stanowienia prawa – profesjonalizm, partycypacja, przejrzystość", w trakcie której omawiane były kolejne problemy procesu stanowienia prawa. Konferencja była zorganizowana przez Ministerstwo Sprawiedliwości i wzięli w niej udział również przedstawiciele innych resortów i organów państwa. Wzięli w niej udział również goście z Wielkiej Brytanii i z USA.

W czasie wczorajszej konferencji mówiłem o rzeczach oczywistych, jak na przykład o tym, że nie możemy mówić o partycypacji w procesie stanowienia prawa jeśli wcześniej nie zapewnimy przejrzystości działania poszczególnych aktorów tego procesu. Przypomniałem historię prośby o udostępnienie materiałów z aplikacji legislacyjnej (por. Materiały z aplikacji legislacyjnej - otrzymałem odpowiedź z RCL), wspomniałem o nieszczęsnych notach copyright-owych w Sejmie (por. "Otwartość" w Krynicy) i o tym, że przygotowywane w ramach Biura Analiz Sejmowych materiały niektórzy chcieliby widzieć, jako chronione prawem autorskim (por. Kancelaria Sejmu RP a prawa autorskie majątkowe - czy to temat na merytoryczną dyskusję w kampanii wyborczej?).

Moim zdaniem wielkim nieobecnym w tych dyskusjach, które prowadzimy od pewnego czasu, jest Ministerstwo Finansów. Nie wiem, w jaki sposób obywatel może próbować skłonić MinFin do współpracy z innymi ministerstwami, ale - skoro mówimy np. o prognozowaniu wydatków publicznych - bez MinFinu będzie ciężko coś poprawić.

Notatka z wczorajszej konferencji została opublikowana na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości, pod tytułem „Deregulacja i proces stanowienia prawa – profesjonalizm, partycypacja, przejrzystość” – konferencja Ministerstwa Sprawiedliwości. Można tam przeczytać m.in.:

(...)
Wśród zagadnień, nad którymi obecnie trwają prace w zakresie reformy rządowego procesu legislacyjnego i o których rozmawiano w trakcie dzisiejszej konferencji są: 1) kwestia przejrzystości procesu legislacyjnego, począwszy od etapu pre-legislacyjnego, poprzedzającego powstanie założeń i projektów ustaw; 2) kwestia konsultacji społecznych i udziału interesariuszy w stanowieniu prawa; 3) problem rzetelności i metodologii oceny skutków regulacji zarówno przed wprowadzeniem nowych przepisów jak i po pewnym okresie ich funkcjonowania.
(...)

Widzę, że stopniowo poprawia się serwis rządowego procesu legislacyjnego. W nadchodzących stamtąd mailach pojawiły się już linki do publikowanych dokumentów, a w tytule maila pojawiły się dane pozwalające odróżnić jeden dodany dokument od innego dodanego dokumentu (wcześniej wszystkie maile były zatytułowane "Dodano nowy dokument"). Czyli jednak coś się dzieje w pozytywnym kierunku.

Oczywiście jest jeszcze wiele do zrobienia. Na przykład to, by publikowane dokumenty nie były skanami. Mam też postulat, który poprawiłby znacząco możliwość śledzenia procesu konsultacji publicznych: w pismach kierujących dany dokument do takich konsultacji nie ustandaryzowano określenia terminu, w jakim autorzy projektów czekają na uwagi. Takie daty pojawiają się w treści w różnych miejscach - zatem trudno to też wyłowić automatycznymi mechanizmami parsującymi. Dlatego w Fundacji ePaństwo (Sejmometr.pl) mamy np. pewien kłopot, by zrobić narzędzie sygnalizujące najbliższe końce terminów na wzięcie udziału w poszczególnych konsultacjach. Bo materiały z portalu RCL już pobieramy i staramy się łączyć rządowy proces legislacyjny z dokumentami sejmowymi. Strukturalizacja danych jest tu istotnym czynnikiem sukcesu stworzenia serwisu przejrzystego, nadającego się do wygodnego śledzenia zmian w prawie. Innym elementem wartym poprawienia jest stworzenie jednolitego skorowidza prawa w Polsce. Dziś nadal RCL posługuje się jednym skorowidzem, a Sejm innym (por. Potrzebne słowniki i skorowidze do łatwiejszego śledzenia procesu legislacyjnego (i nie tylko)).

Dla osób rozwijających serwis RCL może być istotną informacja, że ktoś jednak te maile czyta i dostrzega zachodzące zmiany.

No, ale mamy jeszcze coś takiego: strona Sejmu RP informuje o wpływie do Sejmu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks Cywilny. W Sejmie, projekt ten otrzymał numer druku 74. Tymczasem strona Rządowy Proces Legislacyjny nie zawiera informacji o jakimkolwiek projekcie ustawy zmieniającym Kodeks Cywilny...

Na wniosek o dostęp do informacji publicznej w tej sprawie Fundacja ePaństwo otrzymała następującą odpowiedź:

(...)
System elektroniczny Rządowy Proces Legislacyjny uruchomiony został z dniem 1 lutego 2011 r. Na mocy uchwały Nr 215 Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. zmieniającej uchwałę - Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. Nr 11, poz. 6) projekty założeń projektów ustaw oraz projekty aktów normatywnych oraz wszelkie dokumenty dotyczące prac nad tymi projektami miały być udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji.

Jednocześnie w uchwale tej wprowadzony został przepis przejściowy, zgodnie z którym nowe zasady w zakresie udostępniania miały mieć zastosowanie do projektów założeń projektów ustaw, projektów ustaw oraz projektów rozporządzeń Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, przekazywanych do uzgodnień od dnia 1 lutego 2011 r. Powyższe oznacza, iż projekty znajdujące się w tym czasie w bardziej zaawansowanym stadium prac legislacyjnych powinny być udostępniane na dotychczasowych zasadach, tj. na stronach podmiotowych właściwych ministrów. Tym samym skoro omawianej regulacji nie można odnaleźć w systemie Rządowy Proces Legislacyjny oznacza to, iż prace nad nią musiały zostać podjęte zanim został wprowadzony obowiązek udostępniania projektów w systemie i dlatego wszelkie pytania w przedmiotowym zakresie powinny być kierowane do Ministra Sprawiedliwości.

To pokazuje tylko, że zanim przejdziemy do w pełni działającego systemu wyłoni się on z nicości. Czego nie będzie w systemie - tego nie będzie można łatwo analizować. Przypuszczam, że nie będzie pieniędzy, by umieścić w systemie historyczne dane. Dlatego należy ten system zrobić jak najszybciej i powinien on być najlepszy, jak to tylko możliwe. Błędy, braki, zubożenia zrobione na początku będą, niczym grzech pierworodny, ciągnęły się w przyszłość...

Tymczasem przedstawiciele Obywatelskiego Forum Legislacji spotkali się wcześniej z ministrem Adamem Jasserem i poprosili m.in. o udostępnienie listy osób - wiceministrów w poszczególnych resortach - którzy stają się właśnie odpowiedzialni za przygotowywanie ocen skutków regulacji. OFL poprosiło już wcześniej o jednolity tekst Uchwały Rady Ministrów - Regulamin pracy Rady Ministrów. To trochę dziwne, że takiej wersji ujednoliconej nie można znaleźć na stronach rządowych.

W dyskusji o procesie stanowienia prawa strona społeczna podnosi konieczność uregulowania tego procesu przepisami powszechnie obowiązującymi (Uchwała Rady Ministrów nie należy do katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa). Administracja publiczna nieco boi się tego, że jak będą takie przepisy powszechnie obowiązujące, to cały proces legislacyjny stanie się mniej elastyczny. Strona społeczna zaś podnosi, że takie przepisy mają też zapewnić prawa obywateli w takim procesie. To właśnie tam powinny być dane okresy konsultacji publicznych, to tam powinny znaleźć się przepisy nakazujące odnoszenie się do zgłaszanych przez obywateli uwag. Być może również powinny się tam znaleźć przepisy związane z odpowiedzialnością konkretnych osób za przygotowywane projekty (dziś bardzo często nie wiadomo, kto właściwie przygotował projekt - znamy to m.in. z historii Rejestru Stron i Usług Niedozwolonych).

Ministerstwo Sprawiedliwości wydaje się skłaniać do koncepcji uregulowania tego procesu ustawą. Być może wraz z Ministerstwem Gospodarki i innymi ministerstwami przygotuje założenia takiej ustawy. Zobaczymy, co się z tego urodzi.