Kwartalny raport z walki z anomią

Ostatniego dnia roku 2012 składałem Państwu i sobie życzenia, a konkretnie, by rok 2013 był rokiem walki z anomią. W poprzednim roku starałem się intensywnie zabiegać o dostęp do informacji publicznej. Wspierałem wówczas Fundację ePaństwo, w Ministerstwie Sprawiedliwości argumentowałem na rzecz udostępnienia orzeczeń sądów powszechnych, w MAiC starałem się tworzyć podstawy strukturalizacji dokumentów elektronicznych, które to podstawy wykorzystane zostały w powstałym, pilotażowym systemie konsultacji publicznych online Ministerstwa Gospodarki. Wydaje się, że udało się przekonać wielu do tego, że dostęp do danych publicznych jest potrzebny. Mam tu na myśli w szczególności aktywnych działaczy organizacji pozarządowych. Spodziewam się, że tego trendu już się nie da zadusić. Dostęp do informacji publicznej i możliwość ponownego wykorzystania takiej informacji, to podstawa możliwości praktycznego zastosowania zasady, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej należy do Narodu. No, ale jedno to możliwość patrzenia na to, jak działa państwo, a drugie, to tworzenia prawa lepszej jakości. Aby tworzyć prawo lepszej jakości - muszą istnieć przemyślane zasady dotyczące jego tworzenia i oceny skutków projektowanych przepisów (zarówno przed przyjęciem przepisu, jak i po jego przyjęciu). I temu zagadnieniu poświęciłem się w tym roku. Mija pierwszy kwartał, więc warto może napisać kilka słów na temat tego, co się właściwie w tym temacie dzieje.

Wypada zacząć od tego, co - w sumie - jest już znane, tj., że Ministerstwo Gospodarki pracuje od dawna nad koncepcjami "lepszych regulacji". Wcześniej był przygotowany pewien program, który był przyjęty "do stosowania", ale nie miał zbyt dużej rangi. W styczniu już Rada Ministrów przyjęła uchwałę w sprawie Programu "Lepsze Regulacje 2015". Nadal nie jest to powszechnie obowiązujące prawo, ale w tym programie znalazły się takie wątki, które przychylnie oceniane są przez organizacje pozarządowe, w których sobie funkcjonuję (mam tu na myśli głównie swoją aktywność w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji przy Fundacji Batorego, w którym to Forum reprezentuję jednoosobowy Departament Ninja).

Niebawem pełną parą ruszy gotowy już niemal portal konsultacji publicznych Ministerstwa Gospodarki. Jeszcze chwilę potrwa sprawdzenie ostatnich szczegółów działania, a za kilka dni MG będzie już zachęcało wszystkich do udziału (wiem, że Minister Gospodarki już się pochwalił na Twitterze, no, ale wiem również, że jeszcze kilka dni trzeba poczekać z odpaleniem szampanów). Jak wiadomo - brałem udział w tworzeniu tego narzędzia (por. Konsultacje online - gdzieś idziemy, Konsultacje publiczne: moja "warsztatowa" agenda, Rozpoczynają się prace nad realizacją zamówienia na System Konsultacji On-Line Ministerstwa Gospodarki, Rządowy portal elektronicznych konsultacji publicznych będzie stał na Drupalu, czy wreszcie Zapraszam na spotkania prezentujące przygotowane w MG narzędzia systemu Konsultacji on-line). Oczywiście chodzi tu o partycypację obywatelską. Ale nie tylko.

Wychodzę z założenia, że uwagi "strony społecznej" zgłaszane do projektów aktów prawnych mogą przyczynić się do tego, że administracja publiczna zyska potrzebną jej wiedzę do stworzenia lepszego prawa. Lepszego, a więc bardziej spójnego, bardziej odpowiadającego oczekiwaniom różnych interesariuszy, uwzględniającego różne elementy kosztów, nie tylko tych finansowych, ale i społecznych. Tym samym kierowałem się również w swoich zabiegach o udostępnienie obywatelom orzecznictwa sądów. Takie orzeczenia - jak uważam - mogą być wykorzystywane do ewaluacji działania przepisów prawa. No, ale wcześniej muszą być dostępne. Dziś zaś już jest z tym lepiej i możemy teraz pracować nad bardziej wyrafinowanymi narzędziami analizy orzecznictwa (o tym napiszę przy innej okazji).

W ramach udziału w dyskusji na temat poprawy jakości prawa brałem udział w szeregu spotkań już wcześniej. Chodzi o spotkania organizowane zarówno przez Kancelarię Prezydenta RP, jak też i przez Ministerstwo Gospodarki oraz Ministerstwo Sprawiedliwości, brałem też udział w spotkaniach organizowanych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów...

No i z tych dyskusji wynika, że mamy tu kilka wątków. Konsultacje publiczne jako pewien proces, który powinien być jakoś umocowany w systemie prawnym, aby to dawało rzeczywiście normatywną podstawę obywatelom domagania się respektowania ich praw, to jedno. Drugie to narzędzia, takie jak system konsultacji online (to będę sygnalizował w odrębnej notatce). Trzecie zaś to systemowe podejście do oceny skutków regulacji, w tym metodologii ewaluacji, konsekwencji braku spełnienia określonych przesłanek, jak np. brak właściwego wyliczenia wpływu w sferze finansów publicznych (brak szczegółowej informacji publicznej na temat wydatków jest nadal aktualnym problemem), etc..

Wróćmy na chwilę to tego systemowego umocowania procesu konsultacji publicznych i unormowania procesu legislacyjnego na poziomie prac w rządzie.

Jest tu Regulamin Pracy Rady Ministrów, o którym wiemy, że da się go zmienić z dnia na dzień, a chociaż wielokrotnie o to zabiegaliśmy - nie udało nam się uzyskać go w jego jednolitym brzmieniu. Z moich obserwacji wynika, że otoczenie Pana Premiera generalnie uważa, że taki Regulamin w zupełności wystarczy do opisu takiego procesu powstawania prawa. Obywatelskie Forum Legislacji (w tym również ja) postuluje zaś, by proces legislacyjny toczący się na etapie rządowym był opisany przepisami rangi ustawy (względnie: by niektóre elementy tego procesu znalazły się w rozporządzeniu wydanym na podstawie takiej ustawy). Tylko mocą powszechnie obowiązujących przepisów obywatele będą mieli jakieś, nadające się do egzekucji, prawa w tym procesie. Dziś zaś jest tak, że ten proces regulowany jest Regulaminem Pracy Rady Ministrów. Taki regulamin to akt wewnętrzny. Niby wiąże on rząd, ale jest w nim tyle różnych furtek i ścieżek, że nigdy nie wiadomo gdzie jesteśmy i co się za chwile zdarzy. Trochę rozumiem otoczenie Pana Premiera, bo przecież łatwo sobie wyobrazić, że nie każdy lubi być związany przepisami prawa, a przecież "rząd potrzebuje elastyczności". W każdym razie wiemy, że ciężko przekonać Kancelarię Prezesa Rady Ministrów do naszej koncepcji, ale oczywiście bierzemy udział w dyskusjach, wspierając takie propozycje rozwiązań, które bardziej realizują nasze postulaty.

Bardzo nam się wszystkim zaangażowanym w te dyskusje z rządem zrobiło miło, gdy Prezes Rządowego Centrum Legislacyjnego postanowił skonsultować publicznie przygotowaną w RCL propozycje noweli tego regulaminu (można się z nią zapoznać w BIP RCL: Projekt uchwały Rady Ministrów - Regulamin pracy Rady Ministrów). Zaraz potem zrobiło nam się smutno. Bo zaczęliśmy porównywać to, co napisano w uchwale Rady Ministrów na temat programu Lepsze Regulacje 2015 z tym, co wynika z proponowanych przez RCL przepisów wewnętrznych. Bo o ile z zadowoleniem odnotowujemy wprowadzenie do tego Regulaminu samego pojęcia „konsultacje publiczne”, to zauważamy również, że w Programie „Lepsze Regulacje 2015” proces konsultacji publicznych umieszczono w centralnym miejscu procesu stanowienia prawa, od czego odchodzi projektowany właśnie Regulamin Pracy Rady Ministrów w nowym brzmieniu. W swoich uwagach zatem napisaliśmy, że:

Podstawową zasadą procesu stanowienia prawa, w świetle Programu rządowego, jest nie tylko obligatoryjny charakter konsultacji publicznych, ale także prowadzenie ich w czterech etapach (analiza problemu, założenia, projekt aktu normatywnego, ocena ex post). Tymczasem w Projekt Regulaminu przyjmuje zupełnie odmienne założenie, stwierdzając, że konsultacje – choć mogą być prowadzone na różnych jego etapach – są jednak fakultatywnym elementem procesu stanowienia prawa. W tym zakresie projekt Regulaminu pozostaje w sprzeczności z Programem.

To tylko jeden z przykładów w tej dyskusji. Teraz zastanawiamy się, jak interpretować następujące po sobie zdarzenia. Na przykład zastanawiamy się, czy przyjęty niebawem uchwałą Rady Ministrów, znowelizowany Regulamin pracy Rady Ministrów, będzie uchylał te postanowienia uchwały Rady Ministrów dot. programu rządowego, które są z tym Regulaminem sprzeczne? Ponieważ ani jedno, ani drugie nie jest powszechnie obowiązującym prawem nie wiemy, jakie należy tu zastosować zasady wykładni. Być może tak, jak w przypadku przepisów powszechnie obowiązującego prawa, norma późniejsza uchyli normę wcześniejszą? Ale jeśli jest tak, że Regulamin będzie szedł w innym kierunku niż przyjęty wcześniej rządowy program, to zastanawiamy się, jakie znaczenie też może mieć taki program dla obywateli.

Tymczasem w Ministerstwie Sprawiedliwości trwają prace prelegislacyjne, które koncentrują się na rozważaniu ew. zasad ustawy o procesie stanowienia prawa. Jest tu przy okazji wiele interesujących zdarzeń, jak to, że prace w MS wydają się nie być przychylnie odbierane przez RCL czy KPRM. Co prawda MS zgłosiło do zespołu programowania prac rządu koncept przyjęcia ustawy (konkretnie zaś Ministerstwo Sprawiedliwości przekazało do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniosek o wpisanie do wykazu prac legislacyjnych rządu projektu założeń ustawy o konsultacjach publicznych rządowych projektów aktów normatywnych oraz o ocenie skutków regulacji), ale spodziewamy się, że mający inną koncepcję Zespół Programowania Prac Rządu nie uzna za konieczne dania zielonego światła dla takiej inicjatywy ustawodawczej.

Skoro pracujemy z każdym, kto przybliża nas do realizacji stawianych sobie celów - chodzimy sobie na spotkania do Ministerstwa Sprawiedliwości (zob. Rządowy proces legislacyjny – kolejne seminarium 3 kwietnia 2013 r.). W ramach takiego "kółka dyskusyjnego" rozważamy sobie różne "za i przeciw", rysujemy różne koncepcje i zasady takiego, "potencjalnie idealnego", proces, szukamy dobrych i złych konsekwencji takiego lub innego rozwiązania (nawiasem mówiąc: Ministerstwo Sprawiedliwości również przesłało do RCL swoje uwagi dot. projektowanego Regulaminu Pracy Rady Ministrów). Dwa dni temu, w trakcie takiego spotkania, wprost zostało powiedziane, że wobec pewnego "twórczego napięcia" między różnymi aktorami w rządzie - bierzemy udział w "marnowaniu czasu, ale w dobrym towarzystwie". Bo te dyskusje - jak uważam - są potrzebne, ale aby proces doprowadzić do dobrego dla Polski, w tym dla obywateli, finału - powinna się pojawić spójna wola działania i wzajemne rozumienie oczekiwań.

Trzeba też powiedzieć, że w KPRM pracuje sobie wspomniany Zespół do spraw Programowania Prac Rządu, a w ministerstwach powołano pełnomocników ds oceny skutków regulacji. Spotykają się oni raz na jakiś czas, ale to dopiero początki, a te, jak wiadomo, są trudne. Miałem okazję uczestniczyć w spotkaniach z tymi Podsekretarzami Stanu, którzy mają być w ministerstwach odpowiedzialni za oceny skutków projektowanych regulacji...

No, ale coś się dzieje. W ścisłym związku z powyższymi dyskusjami i postulatami ze strony organizacji pozarządowych jest to, że do Programu Lepsze Regulacje wpisano akapity dotyczące kodeksu konsultacji publicznych, potem zaś Minister Administracji i Cyfryzacji przyjął zarządzeniem (znów akt wewnętrzny) taki kodeks postępowania w sprawie konsultacji publicznych w MAiC. Teraz zaś trwa proces przekonywania poszczególnych innych ministrów, by oni również jakoś spróbowali takie zasady w kierowanych przez siebie ministerstwach przyjąć. Idzie to różnie. Ostatnio udało się zrealizować jeden z pomysłów z Departamentu Ninja i - w ramach OFL - postawiliśmy Ministra Spraw Wewnętrznych w sytuacji "na musiku" (pisałem o tym w tekście Czy już można uznać, że MSW przyjęło kodeks konsultacji publicznych?). Akcja w MSW poniekąd się udała, bo po "dziennikarskim jajeczku prasowym" Minister Sienkiewicz był uprzejmy odpisać wreszcie na list (PDF), a w swojej odpowiedzi przyznaje racje argumentom formułowanym przez nas w - przyznaję - nieco prowokacyjnej formie. Teraz zaś spodziewamy się, że przez jakiś czas MSW nie będzie wysyłało listów zapraszających na konsultacje, w których będzie sugerowało, że brak nadesłania pisma ze strony organizacji pozarządowych będzie skutkowało nieuwzględnieniem przez ministerstwo zgłaszanych przez te organizacje wcześniej uwag. Przez jakiś czas będą tam o "zasadach konsultacji" pamiętali. Zobaczymy. Tak, czy inaczej - te zarządzenia ministerialne w sprawie konsultacji publicznych, to realizacja raczej koncepcji "miękkiej regulacji", nie zaś zgoda na ustawowe uregulowanie zasad udziału obywateli w procesie stanowienia prawa.

Trwa też dyskusja na temat samej metodologii oceny skutków regulacji. Dziś na przykład brałem udział w organizowanym przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów seminarium nt. doświadczeń Polski oraz krajów nordyckich i bałtyckich w zakresie systemu oceny wpływu.

Poniżej krótkie nagranie wideo, które zarejestrowałem w Sali Świetlikowej KPRM zaraz po zakończeniu tego spotkania:

Ale to nie wyczerpuje procesu walki z anomią. Otóż trzeba powiedzieć, że dwa dni temu brałem udział w spotkaniu w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich na temat partycypacji obywatelskiej w procesie stanowienia prawa i - siłą rzeczy - na temat oceny skutków regulacji. Doszedłem przy tym do wniosku, że to w sumie mogłoby być w pewien sposób zabawne, gdyby się okazało, że wszyscy powyżej przywołani włodarze różnych procesów rządowych nie mają świadomości, że Polska brała udział w przyjmowaniu Deklaracji Spotkania Wysokiego szczebla Zgromadzenia Ogólnego w sprawie rządów prawa w płaszczyznach krajowej i międzynarodowej (A/RES/67/1), rezolucji Zgromadzenia Ogólnego NZ (A/RES/67/1) oraz indywidualnych zobowiązań związanych z rządami prawa. Są np. takie zobowiązania, które zaciągnęła już na siebie Polska oraz Unia Europejska (można je znaleźć na dedykowanej stronie ONZ). No i właśnie trzy dni temu, wraz z innymi zaproszonymi gośćmi, staraliśmy się wspomóc Rzecznika Praw Obywatelskich w przygotowaniu pewnego stanowiska dla Ministra Spraw Zagranicznych, by ten ostatni wiedział, jakie wiążą się problemy z przyjętymi przez Polskę zobowiązaniami i co jest do zrobienia.

Interesująco to wszystko wygląda, prawda? Dobrze. Chyba tyle wystarczy tytułem raportu z walki z anomią w pierwszym kwartale. Mam jeszcze na podorędziu kilka wątków z tym związanych, jak w szczególności podejmowane przeze mnie ostatnio prace zmierzające do utworzenia narzędzi informatycznych, wspomagających analizy działania prawa, ale może na opisanie tego przyjdzie czas później, jak będę miał konkrety (czyli: jak okaże się, że udało się zdobyć finansowanie takich prac). Nie wyprzedzajmy zatem faktów. Tymczasem brodę mam coraz dłuższą, idzie wiosna, a przed nami "długi marsz".