Konsultacje publiczne: moja "warsztatowa" agenda

Mierzi mnie nazwa "Kongres Wolności w Internecie". Nie wiem skąd się wzięła, ale trąci PR-em na kilometr. Odpowiedzią na taką nazwę może być tylko hasło: "kiedy rząd organizuje kongres wolności, to wiedz, że coś się dzieje". I takie hasło w Sieci się pojawiło. Nie byłem na zorganizowanym w Centrum Kopernika kongresie (w zapowiedziach imprezy nazywanego debatą „Co po ACTA” - ta nazwa, jak uważam, jest lepsza), ponieważ byłem w tym czasie na konferencji większej i dla mnie istotniejszej - na PLNOG Meeting. Ponieważ, tak jakoś wyszło, biorę udział w dyskusji o ACTA od początku, oczywiście wysłuchałem i obejrzałem materiały dostępne po tym wydarzeniu w Sieci. Mam na temat tamtych "obrad" swoje własne zdanie, chociaż nie wiem, czy tak jak ja śledzę różne dyskusje robią to również inni. Nie byłem, więc ciężko mi być kontynuatorem "kongresu". Ale zgodziłem się współprzewodniczyć jednemu z organizowanych przez MAiC "warsztatów", ponieważ chcę taką możliwość wykorzystać do zrobienia czegoś ważnego, co - jak jestem o tym przekonany - jest do zrobienia. Oczywiście dyskusja o modelach biznesowych, o prawie własności intelektualnej, etc., jest ważna, ale uprzejmie proponowałbym zakończyć z próbami stwarzania wrażenia, że władze publiczne są gospodarzami tych dyskusji. Jeśli miałyby być - powinny wiedzieć, co jest do zrobienia i to zrobić. Organizowanie debat świadczy o tym, że nie wiedzą. Pogódźmy się z tym faktem i idźmy dalej. Uważam, że trzeba w Polsce stworzyć fundamenty dla systemu konsultacji publicznych (by zarówno obywatele mogli sygnalizować władzom czego oczekują, jak i po to, by władze wiedziały, jakie są oczekiwania społeczne). Trzeba położyć kamień węgielny pod dalsze prace. Taką agendę chcę realizować w ramach zapowiedzianych warsztatów, ale taki "warsztat" to tylko kolejne narzędzie do realizacji tej agendy. Bez "warsztatów" i tak bym starał się to robić.

Proponowałbym również, by - jeśli ktoś żywi inne nadzieje - pogodził się z tym, że efektem pracy "warsztatów" nie będzie wcale gotowa recepta na to, co zrobić należy. "Warsztaty" jedynie mogą zebrać te głosy, które już od dawna padają w dyskusji. Nie łudźmy się, że za sprawą jakiejś magicznej siły różne grupy sygnalizujące różne wektory oczekiwań i interesów nagle w trakcie warsztatów znajdą wspólny cel. Nie da się tego zrobić - jak uważam - zwłaszcza w sferze dyskusji o prawach własności intelektualnej. Pomijając radykalne ekstrema - z jednej strony są ci, którzy chcą większego monopolu, z drugiej ci, którzy chcą mniejszego monopolu informacyjnego.

"Warsztaty" nie zastąpią decyzji podejmowanych przez premiera i rząd, a podejmowania rozsądnych i oczekiwanych przez Naród decyzji od premiera i od rządu się oczekuje. Z nich są też rozliczani. Udział organizacji społecznych i ludzi "spoza rządu" w procesach ucierania się pomysłu na decyzję nie może zdjąć z rządu odpowiedzialności za jego działania i decyzje (przypominam tu tekst sprzed dwóch lat, gdy pojawiały się pomysły na "grupę inicjatywną" po kryzysie Rejestru Stron i Usług Niedozwolonych: Czy "grupa inicjatywna" mogłaby również liczyć na ministerialne pensje?).

Piszę o tym wszystkim w kontekście ogłoszonego przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji planu: Nowy etap prac Kongresu Wolności w Internecie. Można tam przeczytać:

Reforma praw własności intelektualnej i przemysłowej, budowa modeli biznesowych, komunikacja i konsultacje, ochrona danych osobowych i prywatność w sieci, oraz integracja cyfrowa– tak nazwaliśmy grupy, które kontynuują prace Kongresu Wolności w Internecie z 5 marca. Grupy te zajmą się m.in. tematami i postulatami wypracowanymi 5 marca na otwarciu Kongresu. Każda z grup będzie miał dwóch przewodniczących – przedstawiciela administracji oraz ekspertów społecznych.

• Reforma praw własności intelektualnej i przemysłowej: przedstawiciele MKiDN i MAC oraz mec. Helena Rymar (Centrum Cyfrowe)
• Budowa modeli biznesowych: dyr ektor Maciej Groń (MAC) i mec Xawery Konarski, partner Kancelarii Traple, Konarski, Podrecki
• Komunikacja i konsultacje: tu tworzymy dwa podzespoły 1. Witold Przeciechowski (MAC) i Piotr Waglowski, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet 2. Małgorzata Steiner (MAC) i Jakub Wygnański (Pracownia Badań i Innowacji Społecznych Stocznia)
• Ochrona danych osobowych i prywatność w sieci: Dariusz Dąbek (MAC) oraz  Małgorzata Szumańska i Katarzyna Szymielewicz (Fundacja Panoptykon)
• Integracja cyfrowa: Violetta Szymanek (MAC) i Tomasz Schimanek, ekspert Akademii Rozwoju Filantropii w Polsce

Zaczynamy od przyszłego tygodnia.

Jak widać - występuje tam w charakterze jednego ze współprzewodniczących podzespołu ds konsultacji publicznych. Co prawda nie za bardzo wiem, co mam powiedzieć tym, którzy mnie pytają na jakiej formalnej zasadzie te warsztaty będą działać, ale uznałem, że mam tu coś do zrobienia. Dlaczego na to się zdecydowałem? Już tłumaczę.

W niniejszym serwisie wiele miejsca poświęcam dostępności do informacji publicznej i zasadom działania serwisów internetowych administracji publicznej. Ostatnio trochę miejsca w tym serwisie poświęcam serwisowi Trybunału Konstytucyjnego (por. Obserwator Konstytucyjny zaczyna się przeobrażać, chociaż pytania wciąż pozostają), ale w dziale BIP zebrałem już ponad 350 tekstów. A przecież byłem też jednym z autorów „Białej Księgi Nowego BIP”, opracowania przygotowanego w ramach prac Zespołu ds. Nowego Biuletynu Informacji Publicznej powołanego do życia w sierpniu 2005 roku. Zespół ten prowadził od sierpnia 2005 roku do stycznia 2006 roku prace przy Departamencie Społeczeństwa Informacyjnego Ministerstwa Nauki i Informatyzacji, a następnie przy Departamencie Społeczeństwa Informacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ramy prawne działania serwisów internetowych administracji publicznej, dostęp do informacji publicznej, standardy w zakresie dostępności infrastruktury teleinformatycznej państwa (m.in. zasady accessibility; elementem zabiegania o dostęność było m.in. moje zaangażowanie w przygotowanie „Czarnej Księgi Dyskryminacji - Polska droga do Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych ONZ”, która powstała z inicjatywy Fundacji Instytut Rozwoju Regionalnego oraz Polskiego Forum Osób Niepełnosprawnych), to wszystko wiąże się ściśle z tematem konsultacji i komunikacji na linii państwo-obywatel.

Wiąże się z tym również mój udział w dyskusji o ponownym wykorzystaniu informacji z sektora publicznego (por. dział re-use). W ramach tej dyskusji, w maju 2008 roku opublikowałem tekst Przejmujemy państwo. Pod wpływem niedawnych wydarzeń pojawiła się kontynuacja tych postulatów: Przejmujemy państwo: początek społecznej inwentaryzacji, Przejmujemy państwo: skąd wziąć statystyki oglądalności poszczególnych serwisów administracji publicznej?, Potrzebne słowniki i skorowidze do łatwiejszego śledzenia procesu legislacyjnego (i nie tylko) i inne (np. Jeden uczciwy serwis rządu zamiast chmury witryn marketingu politycznego ministrów). Z tym zaś wiąże się moje zaangażowanie w działania fundacji ePaństwo i wsparcie dla serwisu Sejmometr.pl (jest nawet dział Sejmometr w niniejszym serwisie). W takim paradygmacie staram się funkcjonować w Radzie Informatyzacji - organie opiniodawczo-doradczym Ministra Administracji i Cyfryzacji (ministra właściwego ds informatyzacji), a także (ostatnio) w zespole ds otwartych zasobów Komitetu Rady Ministrów ds Cyfryzacji.

Poza tym gardłuję za konsultacjami publicznymi m.in. w ramach prac Obywatelskiego Forum Legislacji przy Fundacji Batorego (por. Społeczna e-partycypacja oraz dobra legislacja). OFL od dawna zabiega o zwiększenie partycypacji obywatelskiej w procesie stanowienia prawa. Działania i stanowiska OFL zostały dostrzeżone już zarówno przez posłów (którzy wystosowali szereg interpelacji poselskich; por. Interpelacja w sprawie udziału obywateli w procesie stanowienia prawa), jak i przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który kilka dni temu wystosował wystąpienie generalne do premiera (por. RPO o udziale obywateli w procesie stanowienia prawa). Z ramienia OFL uczestniczyłem zarówno w cyklu debat w Kancelarii Prezydenta RP, w spotkaniach Zespołu ds. dialogu i współpracy Rady Działalności Pożytku Publicznego funkcjonującej przy Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. Ostatnio również wziąłem udział w posiedzeniu podkomisji sejmowej ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi, które dotyczyło m.in. problemu unormowania konsultacji społecznych.

Wreszcie zaangażowałem się w prace nad pilotażowym systemem elektronicznych konsultacji, który tworzony jest przez Ministerstwo Gospodarki (tu występuję w charakterze eksperta ds konsultacji publicznych po stronie wykonawcy). Więcej na temat tego pilotażu napisałem w odrębnych notatkach: Rozpoczynają się prace nad realizacją zamówienia na System Konsultacji On-Line Ministerstwa Gospodarki czy Rządowy portal elektronicznych konsultacji publicznych będzie stał na Drupalu.

Biorąc udział w tej dyskusji w różnych rolach i w różnych jej przejawach uważam, że jednym z istotnych fundamentów konsultacji publicznych, którego brakuje dziś w Rzeczpospolitej Polskiej, jest schema XML jako standard w administracji publicznej. Ona jest niezbędna do tego, by właściwie zrobić serwis konsultacji publicznych i płynniej udostępniać dane publiczne w ramach re-use prawa i wyroków. Taki re-use zaś jest potrzebny właśnie po to, by obywatele mieli kontrolę nad działaniami państwa w sferze stanowienia i działania prawa; to też jest potrzebne do analizy orzecznictwa i działania wymiaru sprawiedliwości (tym się m.in. obecnie zajmuje Ministerstwo Sprawiedliwości, a także do powiązania orzecznictwa z aktami normatywnymi np. w celu ewaluacji prawa ex post (to może interesować Ministerstwo Gospodarki). W tym celu staram się wspierać Rządowe Centrum Legislacji, które dziś jest gospodarzem procesu publikacji prawa w Polsce (chociaż mam świadomość, że RCL czasem może uważa, że bardziej przeszkadzam, niż pomagam). Staram się też współpracować z biurem Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż Rzecznikowi informacja o działaniu prawa jest potrzebna chociażby po to, by interweniować w Sądzie Najwyższym w przypadku, gdy zauważy rozbieżności w orzecznictwie.

Schema XML dotycząca publikacji prawa była już w Rzeczpospolitej elementem dość dużego skandalu, który być może nie spotkał się z dużym zainteresowaniem mediów, a to ze względu na niszowość i wybitnie techniczny aspekt sprawy. Pisałem o tym m.in. w cyklu tekstów: Dziennik Ustaw nr 75 z 2008 roku, poz 451, strona 4216..., Dz. U. nr 75: Ruszają główne media, ale nadal nie ma odpowiedzi na wcześniejsze pytania, Dz. U. nr 75: Kolejne pytania do MSWiA po opublikowaniu oświadczenia.

Aby taki system mógł funkcjonować niezbędne jest porozumienie się przynajmniej rządu (różnych ministerstw, które działają dziś w swoich resortowych silosach), ale także organizacji pozarządowych i przedsiębiorstw zaangażowanych od dawna w tworzenie systemów informacji o prawie. Chociaż dziś np. wiem również, że to nie schema XML powinna być pierwszym etapem pracy, a edytor dla legislatorów. Taki edytor, za pomocą którego będą oni mogli w różnych ministerstwach pisać projekty przesyłane następnie do uzgodnień międzyresortowych a potem publikować w systemie konsultacji publicznych. Korzystający z takiego narzędzia nie będą oczywiście chcieli wgłębiać się w strukturę XML, chociaż ona w takim edytorze powinna być "zaszyta". Wyzwaniem jest takie przygotowanie edytora, z którego urzędnicy będą chcieli korzystać. Bo już mamy np. EDAP (por. Czytelnicy pytają: gdzie można znaleźć edytor do pisania aktów prawa miejscowego?), który został, owszem, przygotowany, ale z którego korzystać nikt nie chce. Edytor dla legislatorów jest elementem uruchomionego i realizowanego dla Ministerstwa Gospodarki przetargu na system konsultacji publicznych online. Chodzi teraz o to, by zrobić go dobrze.

Opisane tu prace i tak się toczą, niezależnie od "warsztatów".

W czasie "warsztatów", w czasie których mam być współprzewodniczącym tego z warsztatów, który dotyczy konsultacji publicznych, będę chciał zebrać dotychczasowy "urobek" z tych wszystkich aktywności, ale też wnioski z toczących się niezależnie dyskusji na temat sygnalizowanych przez różne podmioty potrzeb (przy czym wiem już na pewno, że różne agendy rządowe mogą sygnalizować różne potrzeby) i możliwości ich realizacji. Będę starał się, niczym kosmita, który nie wie, że coś jest niemożliwe, więc napiera, walczyć z resortowością (ja wiem, że mogę polec, ale odpycham od siebie wizję takiej możliwości). To trochę przypomina puzzle, przy czym różne podmioty mają swoje kawałki i nawet nie wiedzą czasem, że można je zestawić z innymi dla realizacji wspólnego przedsięwzięcia. Potrzebny jest gładki stół, na który da się wysypać poszczególne elementy i zacząć zestawiać z nich kompletny obrazek. I racjonalnie gospodarując wysiłkiem da się - jestem o tym przekonany - doprowadzić do sytuacji, w której wszyscy zaangażowani do tej pory w tworzenie takiego systemu (a jest ich wielu i na co dzień pracują dla organizacji pozarządowych, ministerstw, czy innych urzędów). Byle byśmy "na koniec dnia" mieli sprawny, elektroniczny system konsultacji publicznych.

Mając najdoskonalszy system konsultacji publicznych (w ujęciu programistycznym, technicznym) nie przybliżymy się do zwiększenia partycypacji obywatelskiej, jeśli nie zostanie dokonana zmiana organizacji państwowej. Pisze o tym ostatnio Kuba Chabik w swoim felietonie Cyfryzacja okiem praktyka. Opisując problem zarządzania zmianą w organizacji wymienia on czynniki, które należy uwzględnić dla osiągnięcia sukcesu: przywództwo, metodyka, procesy, miary, narzędzia, kultura, czas... I pisze on też:

W skali państwa – jak sądzę – podstawowym instrumentem wdrażania procesów i miar jest prawo oraz struktury organizacyjne. Nadadzą one „oficjalny rys” zmianie i sprawią, że stanie się one nieodwracalne. Administracja nie będzie mogła „przeczekać Boniego”, bo nagle obok grupy przeciwników zmian (starych biurokratów) pojawią się ich beneficjenci (nowi biurokraci).

Zatem abstrahując od kwestii technicznych, aby budowa systemu konsultacji publicznych miała szanse okazać się sukcesem, do tego wszystkiego "w mojej działce" dochodzi również otoczenie prawne procesu konsultacji publicznych. Bez uporządkowania tych kwestii cały trud programistów, XML-owych standaryzatorów, realizatorów, pójdzie na marne. Bo przygotowując pilotaż systemu do konsultacji elektronicznych, a potem rozlewając go na całą administrację rządową, procesy w nim zachodzące i przezeń realizowane powinny mieć umocowanie ustawowe (a to ze względu na art. 7 Konstytucji RP - zasadę legalizmu tam zawartą).

Rozglądam się od pewnego czasu i pytam wszystkich, którzy w dyskusji publicznej o konsultacjach publicznych biorą udział i okazuje się, że nie mamy dziś nawet kompletnego zestawienia wszystkich przepisów polskiego systemu prawnego, w których w jakikolwiek sposób mowa jest o konsultacjach społecznych/publicznych.

Przykładowo: w dokumencie pt. Podręcznik konsultacji społecznych przy inwestycjach infrastrukturalnych (PDF) Ministerstwa Gospodarki jest zestawienie pt. "Obowiązki administracji publicznej w zakresie
konsultacji społecznych wynikające z regulacji krajowych". Wymieniono tu jedynie trzy pozycje:

1. Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

2. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

3. Dokument programowy Rady Ministrów „Zasady dialogu społecznego”, przyjęte 22 października 2002 r.

Podręcznik nie wspomina o innych.

Gdybyśmy chcieli przygotować takie zestawienie, to musielibyśmy uwzględnić również takie przepisy, które do konsultacji odnoszą się nie wprost.

Weźmy np. ustawę z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych, która w art. 4 stwierdza:

1. Izba gospodarcza jest uprawniona do wyrażania opinii o projektach rozwiązań odnoszących się do funkcjonowania gospodarki oraz może uczestniczyć, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w przygotowywaniu projektów aktów prawnych w tym zakresie.

2. Izba gospodarcza może dokonywać ocen wdrażania i funkcjonowania przepisów prawnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej.

A przecież są i inne regulacje prawne, bardziej podstawowe (poczynając od Konstytucji i przepisów o władzy zwierzchniej należącej do Narodu, przez przepisy konstytucyjne o prawie dostępu do informacji publicznej, a potem przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wraz z niedoskonałym rozporządzeniem dotyczącym BIP, przepisy ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa - tu m.in. w zakresie publikacji projektów w BIP, aż do bardzo szczególnych przepisów, jak właśnie wspomniane regulacje dające uprawnienia izbom gospodarczym i innym podmiotom, jak organizacje pracodawców, związkom zawodowym, etc.), które należałoby zestawić dla pełnego obrazu.

Wydaje mi się, że brak takiego zestawienia (jeśli rzeczywiście go nie ma) stanowi istotny problem w dyskusji o ramach prawnych konsultacji publicznych i o respektowaniu/nierespektowaniu norm prawnych wynikających z interpretacji tych przepisów.

Wydaje mi się również, że jeśli zestawić ze sobą takie przepisy, to może się nagle okazać, że wiele różnych "kategorii" podmiotów dysponuje "zaczepieniem konsultacyjnym" innym niż ogół obywateli. Być może można by postulować przy reformie podejścia do konsultacji publicznych, by usunąć z systemu prawnego przepisy "odrębne" (jeśli potrafilibyśmy je zidentyfikować i ocenić ich wzajemne relacje) wprowadzając w ich miejsce jedną ogólną zasadę dla wszystkich obywateli (również takich, którzy pełnią różne funkcje w izbach, związkach, etc.).

To, mniej więcej, jest do zrobienia. Jeśli "warsztaty" w jakikolwiek sposób przybliżą realizację takiego celu, to "warsztatowy" czas nie będzie zmarnowany.