Skargi SLLGO dotyczące pryncypiów dostępu do informacji publicznej trafiły do Strasburga i do Trybunału Konstytucyjnego

Inaczej niż wiele pseudonewsów, to jest prawdziwy news: po przejściu całej drogi przed sądami administracyjnymi Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskiej skierowało do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka skargę odnośnie nieudostępnienia przez Prezesa Rady Ministrów korespondencji poczty elektronicznej dotyczącej zmian legislacyjnych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Chwilę wcześniej SLLGO skierowało też do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną, w której podnosi, że art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej jest niezgodny z art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Wszystko to dlatego, że NSA był uprzejmy, chroniąc administrację publiczną przed przypuszczalną obstrukcją, wyinterpretować sobie koncept "dokumentu wewnętrznego", który nie ma - jak uważam - oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

To, że sprawa trafi do Trybunału Praw Człowieka nie jest zaskoczeniem dla stałych czytelników tego serwisu. Pisałem o tym w czerwcu 2012 roku w tekście Zapowiada się zatem, że "dostęp do informacji publicznej po polsku" trafi do Strasburga. Dziś można zapoznać się z treścią skargi SLLGO do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 stycznia 2013 roku (PDF). Można też zapoznać się ze skargą SLLGO do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (PDF). W tej ostatniej z wymienionych skarg SLLGO zarzuca naruszenie przez Polskę art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (prawo do wiedzy obejmujące prawo do uzyskania informacji na temat działalności władz publicznych), co miało się stać - jak każdy łacnie przeczyta w dokumencie - w wyniku wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. (sygn. I OSK 666/12). Wyrok NSA uchylał wcześniej wydany Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. II SAB/Wa 260/11).

O sprawie związanej z próbą uzyskania dostępu do treści maili urzędników pracujących w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów pisałem na tych łamach w tekście Maile doradców Premiera mogą zawierać informacje publiczne. To była relacja z wyroku WSA, który stwierdził, że korespondencja mailowa doradców Premiera jest informacją publiczną. Tą koncepcję następnie podważył NSA, przychylając się do stanowiska rządu w tej sprawie. Treść obu wyroków dostępna jest w ramach Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: Wyrok WSA sygn. II SAB/Wa 260/11 oraz Wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 666/12.

NSA stwierdził:

[O]d "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.).

I - jak uważam, a uważam podobnie jak SLLGO - takie rozróżnienie nie ma oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sprawę tą komentuję niejako z kilku pozycji. Otóż intensywnie brałem udział w rozlicznych pracach związanych z implementacją w Polsce przepisów o ponownym wykorzystaniu informacji z sektora publicznego (i nie jestem zadowolony z tego, jaki uzyskano efekt; a przecież i tu mieliśmy sprawę w TK związaną z niesławną poprawką p. Rockiego, który wepchnął ją w Senacie, co potem podważył Trybunał Konstytucyjny). Brałem też udział w pracach tzw. Grupy dialog (powiem od razu, że z wewnątrz tej "grupy" zadawałem pytania o podstawę prawną prac nad przepisami w takiej formie organizacyjnej). "Grupa Dialog" posługiwała się listą dyskusyjną utworzoną w ramach infrastruktury Stowarzyszenia Internet Society Poland, którego jestem Członkiem Założycielem i pełniłem w tym Stowarzyszeniu funkcję Członka Zarządu. Ta "Grupa Dialog" pojawiła się w wyniku zamieszania spowodowanego w pierwszej kolejności propozycjami rządu dotyczącymi Rejestru Stron i Usług Niedozwolonych (wówczas organizacje społeczne stworzyły listę "rejestr" w infrastrukturze ISOC Polska, gdzie odbywała się dyskusja NGO-sów na temat tych propozycji i za pomocą której koordynowane były działania zmierzające do przeciwdziałania wprowadzeniu w Polsce takiego rejestru), a potem, w wyniku organizacji szeregu spotkań "internautów" z Premierem (w których wszak też uczestniczyłem) - pojawiła się koncepcja "Grupy Dialog". Ponieważ ktoś doszedł do wniosku, że mamy nowe otwarcie i nie należy używać do dyskusji istniejącej listy dyskusyjnej - pojawił się nowa lista dyskusyjna, czyli dialog@isoc.org.pl (na serwerze ISOC Polska, ponieważ Stowarzyszenie Internet Society Poland potrafiło dość szybko skonfigurować listserwer dla potrzeb dowolnej dyskusji). Na listę "dialog" wysłano ogółem 111 listów. Wśród nich taki, który wskazywany był przez SLLGO w treści wniosków o dostęp do informacji publicznej.

W dyskusji na temat dostępu do informacji publicznej mam podobne poglądy, co SLLGO. Uważam i uważałem, że proces legislacyjny powinien być przejrzysty i nie powinno się iść na skróty. Informacje publiczne powinny być dostępne dla wszystkich i w tym celu publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Mając taką możliwość - korzystałem z zaproszeń rządu, w tym Pana Premiera, i argumentowałem w ten sposób w trakcie odbywających się spotkań.

Dziś jesteśmy w innym miejscu tej dyskusji. W międzyczasie wybuchła ACTA, która pokazała, że negocjacje legislacyjne ponad głowami obywateli są ryzykownym przedsięwzięciem. Dziś też rząd przyznaje, że sprawa ACTA otworzyła wiele oczu na sygnalizowane we wcześniejszych debatach problemy. Przypominam, że ten proces trzeba interpretować łącznie: styczeń 2010 roku to niepokoje "internautów" (obywateli korzystających z internetu) w związku z Rejestrem Stron i Usług Niedozwolonych, styczeń 2011 roku to niepokoje "internautów" (obywateli korzystających z internetu) w związku z nowelizacją ustawy o radiofonii i telewizji w zakresie wprowadzenia regulacji dot. audiowizualnych usług medialnych na żądanie (tu warto przypomnieć, że w wyniku tamtych niepokojów Premier zaapelował do Senatorów swojego ugrupowania, by podzielili ustawę na dwie części i kontrowersyjne przepisy "wypadły" na ostatnim etapie prac parlamentarnych do ponownego przyjrzenia się im w toku podjętych na nowo prac legislacyjnych w rządzie), styczeń 2012 roku to oczywiście ACTA. Uczestniczyłem intensywnie we wszystkich tych dyskusjach.

Dziś jesteśmy w innym miejscu tej dyskusji również dlatego, że przyjęto rządowy program Lepsze Regulacje 2015, trwają różne prace związane z kodeksami konsultacji publicznych, mamy już pilotaż konsultacji publicznych online uruchamiany właśnie przez Ministerstwo Gospodarki, MAiC przyjął zarządzeniem kodeks konsultacji publicznych w ministerstwie, nowelizowany jest Regulamin Prac Rady Ministrów, gdzie wiodącą rolę odgrywa RCL, a w Ministerstwie Sprawiedliwości trwają prace prelegislacyjne nad założeniami ewentualnej przyszłej ustawy o procesie stanowienia prawa na etapie prac rządu. To wszystko nie wydarzyłoby się pewnie, gdyby nie społeczna perystaltyka związana m.in. ze spotkaniami z Premierem czy pracami grupy Dialog lub innymi spotkaniami organizowanymi ad hoc.

W każdym razie: jeśli istniejące zasady gry nie są respektowane, to powstające w wyniku takich działań "produkty" również są wadliwe, a działamy w istocie nie w "demokratycznym państwie prawnym", tylko w takim, w których demokratycznych zasad gry się nie respektuje. Jeśli istniejące zasady gry nie były wystarczające dla prowadzenie debaty publicznej w nowych, "internetowych", okolicznościach - należy zmienić te zasady gry i zrobić to "po bożemu". I to się, poniekąd, dzieje.

Proces polityczny jest burzliwy i rządzi się swoją własną dynamika i logiką. Zaś prace nad zmianami legislacyjnymi wymagają czasu. Dlatego zdecydowano w wielu miejscach o wybraniu "drogi na skróty". Uznano mianowicie, że nie jest możliwa, względnie; nie jest łatwa, zmiana systemu w oparciu o zasady tworzące zmieniany system. Przełamanie zasad obowiązujących miało przyczynić się do zmiany systemu, który jest wadliwy.

Stowarzyszenie Lokalnych Liderów Grup Obywatelskich występowało w tych dyskusjach z pozycji zasad legalizmu i praworządności, wspiera mechanizmy zapewnienia przejrzystości działania państwa i - z braku lepszego określenia - postuluje działanie "po bożemu". To niezwykle ważna postawa i - jak uważam - godna wsparcia. Podobnie oceniam działania polegające na skierowaniu wniosków o dostęp do informacji publicznej (SLLGO zrobiło to zarówno dlatego, by wyświetlić w pełni cały mechanizm nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i pokazać nieprawidłowości tego procesu, ale też dlatego, że nie można iść "na skróty" kiedy prowadzi się publiczną debatę na temat prawa; taka droga "na skróty" dyskryminuje wszystkich tych, którzy nie zostaną dopuszczeni do konfidencji rządu i nie mają szansy brać udział w spotkaniach mniej lub bardziej formalnych). Dziś, na kolejnym ze spotkań w MAiC (jestem nadal zapraszany, chociaż wielu mnie pyta, na jakich zasadach można brać udział w tych spotkaniach), Minister Boni określił zachodzące w społeczeństwie zmiany mianem tektonicznych. Będąc uczestnikiem wielu różnych procesów konsultacyjnych i debat publicznych rozumiem, dlaczego podejmowane są takie lub inne działania. Rozumiem wszakże i wspieram walkę o pryncypia: przejrzystość, oparcie działań administracji na przepisie, partycypacja społeczna, itp. To tego typu postawa, która neguje tak popularną na podwórkowych boiskach postawę "sędzia nie widział, grać dalej". To postawa raczej - przywołując słowa Juliana Tuwima - "Niech prawo zawsze prawo znaczy, a sprawiedliwość – sprawiedliwość".

W czasie, gdy przewagę ma ten, kto głośniej krzyczy, w czasie, gdy silniejsi, sprawniejsi i bogatsi mają większe zasoby logistyczne, by uzyskiwać przewagi nad słabszymi, chromymi i biednymi, w czasie, gdy zachodzą "tektoniczne przemiany społeczne", niezwykle ważne jest kreślenie map i układanie fundamentów. I właśnie sprawy przed sądami administracyjnymi w Polsce, a także skargi do TK oraz do Strasburga, by uzyskać rozstrzygnięcia tych właśnie Trybunałów, są - w mojej ocenie - działaniami skierowanymi na jednoznaczne wykreślenie granic i stworzenie punktu orientacyjnego dla przyszłych debat i dyskusji dotyczących zasad działania państwa polskiego.

Dlatego biorąc udział w kolejnych spotkaniach organizowanych przez ministerstwa i w pracach kolejnych, bardziej lub mniej formalnych, grup roboczych, kibicuję SLLGO licząc na to, że Trybunał Konstytucyjny poważnie pochyli się nad fundamentalnymi zasadami dostępu do informacji publicznej. Dlatego kibicuję SLLGO również w sprawie przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, gdzie spodziewam się, że przeciwko Polsce zapadnie podobny wyrok, jak ten, który zapadł przeciwko Węgrom w sprawie Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary (no. 37374/05) (por. Odmowa udzielenia informacji organizacji pozarządowej stanowi naruszenie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). To byłby ważny punkt orientacyjny, do którego moglibyśmy się odnosić w dalszych pracach nad naprawą wadliwie działającego systemu.