Rządowy portal elektronicznych konsultacji publicznych będzie stał na Drupalu

Drupal wynika z sygnalizowanych już w tym serwisie dokumentów przetargowych Ministerstwa Gospodarki (por. Rozpoczynają się prace nad realizacją zamówienia na System Konsultacji On-Line Ministerstwa Gospodarki). Szkielet "portalu" to najmniejszy z problemów. Drupal, jako otwarty system zarządzania treścią, który ma budowę modułową, z której na świecie korzysta wiele podmiotów administracji publicznej (w tym Biały Dom w USA) pozwoli na postawienie takiego narzędzia w dowolnym ministerstwie, w dowolnej organizacji pozarządowej lub w przez każdą osobę fizyczną, która będzie miała taką ochotę. Największym problemem w tym projekcie będzie coś innego. Największym problemem będzie przygotowanie edytora dla legislatorów, który w sposób ustrukturalizowany będzie prezentował treści ustaw (rozporządzeń), będzie pozwalał na śledzenie zmian w poszczególnych wersjach (z dokładnością do jednostki redakcyjnej, jak artykuł, ustęp, litera, tiret), z informacją o tym, kto dokonał modyfikacji, z możliwością inwentaryzacji uwag zgłoszonych do poszczególnych jednostek redakcyjnych, etc. Do tego potrzebny jest standard XML opisu dokumentu normatywnego. Jeśli to zostanie wypracowane, to reszta, w tym udostępnianie informacji w części portalowej (wraz ze stosownym API, które pozwoli na re-use konsultacyjnych danych) będzie załatwiona dedykowanymi drupalowymi modułami.

Jak - w większych szczegółach - będzie wyglądał projektowany system można przeczytać w Załączniku nr 3 (PDF) do umowy w przetargu na utworzenie Systemu Konsultacji On-Line prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego.

Sam "portal" to tylko jeden z elementów, które potrzebne są do tego, by system konsultacji był sensownie zrobiony. W przywołanych materiałach przeczytacie Państwo:

Celem Portalu WWW jest gromadzenie opinii oraz uwag dotyczący projektów legislacyjnych, prowadzonych przez Ministerstwo Gospodarki. Portal WWW wpływa też pozytywnie na transparentność procesu stanowienia prawa. Portal WWW swoją funkcjonalnością musi zapewniać swobodny dostęp do upublicznionych faz projektów legislacyjnych oraz publikowanej dokumentacji.

Będzie dostępna również dostępna wersja informacyjna (dostęp obserwatora) portalu dla przeglądarek internetowych na urządzeniach mobilnych.

Ważniejsza jest jednak aplikacja nazwana "Legislator":

System Konsultacji składa się z dwóch podstawowych aplikacji Portalu WWW oraz Aplikacji Legislator. Portal WWW umożliwia dostęp do systemu użytkownikom zewnętrznym, natomiast Aplikacja Legislator przeznaczona jest dla pracowników Ministerstwa Gospodarki. Kluczowym elementem systemu, umożliwiającym komunikację zarówno w ramach Aplikacji Legislator jak i pomiędzy Aplikacją Legislator a Portalem WWW jest Serwer Systemu Konsultacji.

Chodzi o to, że dziś same "konsultacje publiczne" z wykorzystaniem publikacji elektronicznych można (i - w obowiązującym stanie prawnym to chyba jedyna możliwość) przeprowadzać w ten sposób, że dokument będący przedmiotem konsultacji (np. projekt ustawy) publikuje się w Biuletynie Informacji Publicznej. W tymże samym BIP powinny się znaleźć następnie również uwagi nadesłane od wszystkich, którzy zdecydowali się wziąć udział w konsultacjach. Tam też powinny się znaleźć zestawienia uwag (wraz z informacją na temat tego, które z nadesłanych uwag zyskały aprobatę organizującego konsultacje, a które nie i dlaczego), tabele zgodności, etc. Do tego nie trzeba współpracy z żadnym zewnętrznym portalem innym niż BIP. To już mamy i z tego należy korzystać do czasu powstania systemu konsultacji.

Nie mamy jednak ustawowo uregulowanego procesu konsultacji publicznej i tym tematem będzie będzie się zajmował prawodawca już niebawem (wiem, że w różnych ministerstwach trwają różne prace związane z taką właśnie regulacją; to jest istotne m.in. ze względu na art. 7 Konstytucji RP, tj. na zasadę legalizmu; por. Zasada legalizmu (praworządności) w uzasadnieniach niedawnych wyroków NSA).

Ale to jest tylko wierzchołek problemu. Aby całość systemu miała ręce i nogi - potrzebne jest nie tyle samo "narzędzie portalowe", a coś ważniejszego: struktura opisu dokumentu normatywnego. Krótko mówiąc: potrzebny jest standard XML. I to taki standard, który będzie akceptowalny zarówno przez Rządowe Centrum Legislacji, przez narzędzia wykorzystywane przez legislatorów w poszczególnych urzędach, ministerstwach, itp, ale też później, w Kancelarii Sejmu RP, w kancelarii Senatu RP, w Kancelarii Prezydenta RP, a także w systemach Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, czy Sądu Najwyższego (czy wreszcie integrowane w ramach europejskiego systemu informacji o prawie państw członkowskich N-Lex). W oparciu o taki standard, który - taki jest postulat - byłby standardem otwartym, można tworzyć i rozwijać takie narzędzia wykorzystujące materiały z procesu legislacyjnego, jakie się będzie chciało (oczywiście to dotyczy tych podmiotów, które nie są adresatem normy z art. 7 Konstytucji, a więc np. biznesu czy organizacji pozarządowych, które w ramach re-use będą mogły wykorzystywać informacje z procesu konsultacji i - szerzej - procesu legislacyjnego do tworzenia własnych ośrodków, własnych konsultacji czy portali (aplikacji) informacyjnych.

Dziś RCL nie ma standardu struktury opisu dokumentu normatywnego. Próby przyjęcia takiego "standardu" kilka razy się objawiały. Wystarczy sięgnąć do takich materiałów, jak Dziennik Ustaw nr 75 z 2008 roku, poz 451, strona 4216... (mamy tu kawałek wolnej, bo opublikowanej w Dzienniku Ustaw schemy, które jednak jako przepisy nie weszła nigdy w życie, bo rozporządzenie przed jego wejściem w życie zostało zmienione), a także schema XML, która wykorzystywana miała być w EDAP, czyli edytorze aktów prawnych przygotowanym przez MSWiA w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wymagań technicznych dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, elektronicznej formy dzienników urzędowych oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych (por. również - w zakresie prawa miejscowego: Czytelnicy pytają: gdzie można znaleźć edytor do pisania aktów prawa miejscowego?).

Jest tu parę kłopotów z tym XML-em.

Na przykład - co sygnalizowało RCL na zorganizowanej dwa dni temu konferencji pt. "Udostępnianie aktów prawnych w postaci cyfrowej - doświadczenia i perspektywy" - problem z niektórymi elementami, które mogą pojawić się w aktach normatywnych. Jest przykład. Niech nim będzie podpisane przez Ministra Edukacji Narodowej 20 grudnia 2011 roku rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012. Tam - w załączniku do rozporządzenia - jest m.in. wzór: SO=SOA+SOB+SOC wraz z wyjaśnieniem. Są też inne akty normatywne, w których znajdują się bardziej skomplikowane wzory matematyczne.

Oczywiście w archaicznym modelu można myśleć o publikowaniu aktu normatywnego elektronicznie w ten sposób, że wrzuca się skan. Bardziej zaawansowana publikacja da już PDF z tekstem do zaznaczenia. Ale problem w tym, że np. taki wzór będzie po prostu mapą bitową w kontenerze PDF. Kolejny etap rozwoju, który zakłada pewną strukturalizacje, może uwzględnić, że wszystko będzie opisane, a w XML-u wzór taki będzie albo jakimś obrazkiem, albo inną "wyspą danych" (tak jest np. w standardzie Akoma Ntoso - zachodnio-afrykańskim standardzie XML dla przeróżnych prac parlamentarnych)...

Ale nie o to chodzi.

Chodzi o to, by wzór był w XML-u (dla potrzeb maszynowego przetwarzania danych) i był rozpoznany jako wzór. By każdy z elementów wzoru był opisany standardem. Do tego można wykorzystać np. Mathematical Markup Language (MathML).

Wzory matematyczne to tylko jeden z możliwych problemów, które pojawiają się przy kodowaniu dokumentów normatywnych. Wszystkie te problemy powinny być zidentyfikowane i objęte standardem. W końcu trzeba podjąć decyzję co do tego standardu. I podjęcie takiej decyzji staje się już dziś w Polsce sprawą pilną.

Na razie jest tak, że w RCL nie ma standardu XML dla opisu dokumentu normatywnego (wszystkich możliwych elementów, które mogą się w naszych aktach normatywnych pojawić). Projekty aktów normatywnych, a potem gotowe do publikacji akty normatywne przygotowywane są w MS Word. Na razie jest tak, że RCL dogadało się z Kancelarią Sejmu co do jednolitego sposobu korzystania ze stylów MS Word (nota bene są narzędzia do konwersji z Worda do MathML). Potrzebne jest jednak to, by wszystkie instytucje w państwie dogadały się co do standardu XML, którym opisywana byłaby struktura dokumentu elektronicznego zawierającego akty normatywne. Ale przecież nie tylko akty normatywne, a też np. orzecznictwo sądowe (i tu trwają prace na świecie, jest np. standard OASIS pod nazwą The LegalXML i próba implementacji w The Open XML Court Interface (OXCI)).

Podsumowując - dla przygotowania systemu konsultacji publicznych, które można by organizować drogą elektroniczną, nie trzeba dziś tworzyć dedykowanych portali, albo wchodzić w jakąkolwiek współprace np. z organizacjami pozarządowymi. Można wszystko publikować w BIP.

Tworzenie kolejnych serwisów internetowych, na których ktoś będzie mógł skomentować opublikowany projekt dokumentu, to nic innego, jak tworzenie kolejnych for internetowych. Wrzuca się zeskanowaną bitmapę, którą dodatkowo ktoś kilkukrotnie przepuścił przez fax i mówi się ludziom: proszę, komentujcie. To również nie o to chodzi. Bo komentować, to ja sobie wraz z czytelnikami mogę na VaGla.pl.

Chodzi o to, by projekt tworzony w administracji publicznej był ustrukturalizowany, taka struktura nadawała się do maszynowego przetwarzania, by powstały następnie narzędzia wykorzystujące taką strukturę (np. w procesie konsultacji międzyresortowych, a następnie w konsultacjach publicznych), by kolejne etapy pracy nad dokumentem nie powodowały zubożenia warstwy informacyjnej i strukturalnej dokumentu, by wszystkie te informacje (wraz ze strukturą) nadawały się do re-use, a także, aby dokument (wraz z całym bagażem poszczególnych dodatków, np. uwag w procesie konsultacji) mógł być dostępny przez wszystkie instytucje zaangażowane w proces legislacyjny (tu do rozwiązania jest sygnalizowany w dyskusji problem redundacji, czyli nadmiaru, a więc realizacja postulatu, by dany dokument był dostępny w jednym miejscu, a nie wielokrotnie kopiowany i przechowywany, a także dostępny w niezależnych kopiach w wielu miejscach; jeśli potrzeba przywołać dany dokument w publicznym obiegu dokumentów - wystarczy podlinkować do niego w autentycznym źródle).

Co można zatem zrobić dziś?

• Można wziąć udział w dyskusji o ustawowej regulacji procesu legislacyjnego (por. m.in. Interpelacja w sprawie udziału obywateli w procesie stanowienia prawa)
• Można zabiegać o stworzenie międzyinstytucjonalnego, a tak na prawdę otwartego standardu dotyczacego struktury danych XML dla dokumentów związanych z procesem legislacyjnym
• Można tworzyć narzędzia wykorzystujące wypracowywany standard XML, by każdy, kto będzie chciał, wykorzystywał w ramach re-use, dokumenty procesu legislacyjnego dla własnych potrzeb (np. organizując we własnym zakresie własne konsultacje, których efekt może np. przedstawić temu lub innemu ministerstwu, wykorzystać w opracowywanych przez think thanki raportach, albo chociażby tworząc niezależne od państwa narzędzia do monitorowania procesu legislacyjnego

Zgodnie z dokumentami przetargowymi Ministerstwa Gospodarki - system pilotażowy ma powstać do końca listopada 2012 r. Cytowany już tu załącznik nr 3 do umowy z wykonawcą stwierdza:

W pierwszym etapie System Konsultacji zostanie wdrożony w Ministerstwie Gospodarki. Jednak przewidywanym jest jego uruchomienie również w innych ministerstwach. Biorąc pod uwagę założenie architektoniczne, mówiące o tym, że projekt legislacyjny prowadzony w danym ministerstwie jest przechowywany wyłącznie na serwerach tego ministerstwa, należy zapewnić Aplikacjom Legislator i innym klientom systemu możliwość odnalezienia serwera, na którym znajduje się żądany projekt. Możliwość uzyskania takiej informacji będzie wymagana przez Portal WWW jak i przez wiele innych systemów, które będą integrowane z Systemem Konsultacji.