Interpelacja w sprawie udziału obywateli w procesie stanowienia prawa

Przyjęte przez Radę Ministrów rozwiązania niosą za sobą szereg negatywnych konsekwencji. Najważniejszą jest bez wątpienia ograniczenie udziału obywateli w procesie legislacyjnym. Wprowadzony uchwałą tryb prac nad rządowymi projektami ustaw przeczy idei społeczeństwa obywatelskiego oraz jego roli w demokratycznym państwie prawnym. Prowadzi także do dalszego ograniczania transparentności procesu stanowienia prawa.

Skoro obywatele zostali pozbawieni udziału w procesie przygotowywania projektów aktów prawnych w drodze zmiany w akcie tak niewysokiej rangi, jak uchwała Rady Ministrów, to tym bardziej trzeba dążyć do tego, aby w demokratycznym państwie prawnym i społeczeństwie obywatelskim kwestie udziału obywateli w procesie stanowienia prawa, przebieg tego procesu oraz kalendarz i zakres przeprowadzenia konsultacji publicznych objęte były zasadą wyłączności ustawowej. Zwracają zresztą na to uwagę liczne organizację pozarządowe, m.in. skupione w Obywatelskim Forum Legislacji.

W związku z tym zwracam się do Pana Premiera o odpowiedź na następujące pytania:

1. Jakie przyczyny spowodowały uchwalenie przez Radę Ministrów omawianych zmian w Regulaminie pracy Rady Ministrów?

2. Czy Pana zadaniem udział obywateli w procesie stanowienia prawa jest istotną wartością w procesie stanowienia prawa?

3. Jeśli tak, to czy planuje Pan wycofanie się z przyjętych poprawek i zmianę kontrowersyjnych zapisów Regulaminu pracy Rady Ministrów oraz ustawowe uregulowanie partycypacji obywateli RP w procesie przygotowywania i stanowienia prawa?

Łączę wyrazy szacunku

Poseł Adam Kwiatkowski

Intencją przyjętej przez Radę Ministrów uchwały nr 214 z dnia 6 grudnia 2011 r. zmieniającej uchwałę Regulamin pracy Rady Ministrów była modyfikacja trybu rządowych prac nad projektami ustaw. Rada Ministrów dysponuje autonomicznym prawem ustanawiania procedur, według których wykonuje swoje konstytucyjne i ustawowe obowiązki. Działając w ramach tego uprawnienia, Rada Ministrów dokonała oceny funkcjonowania procedury opracowywania założeń projektów ustaw i projektów ustaw opracowywanych na ich podstawie i postanowiła o dokonaniu jej zmiany - przede wszystkim przez zmianę charakteru założeń projektu ustawy. Zmiana ta miała na celu wyeliminowanie praktyki opracowywania założeń jako obszernych dokumentów bardzo szczegółowo określających wszystkie przewidywane rozwiązania merytoryczne, jakie znajdą się następnie w projekcie ustawy, oraz ich uzasadnienie, czego konsekwencją były długotrwałe uzgodnienia projektów założeń. Po zmianie projekt założeń powinien zawierać wszystkie zasadnicze dane o projektowanej regulacji pozwalające na podjęcie decyzji co do potrzeby zmiany prawa i opracowania projektu ustawy, w tym przedstawienie testu regulacyjnego będącego swego rodzaju odpowiednikiem oceny skutków regulacji, uwzględniającego bardziej zwięzły i zasadniczy charakter projektu założeń i obejmującego wstępną analizę ekonomiczną, finansową i społeczną projektu. Natomiast pełna ocena skutków regulacji będzie sporządzana już do projektu ustawy opracowanej na podstawie przyjętych założeń.

Prawo obywateli i ich organizacji do udziału w procesie stanowienia prawa znajduje swoje podstawy w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obowiązującym ustawodawstwie. Abstrahując od form bezpośredniego udziału w procesie stanowienia prawa - wyrażającego się przede wszystkim w uprawnieniu do występowania przez obywateli z inicjatywą ustawodawczą (art. 118 ust. 2 konstytucji) i regulowanego przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli - również konstytucyjne prawa dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej (także działalności legislacyjnej) i wyrażania opinii na temat tej działalności znalazły odzwierciedlenie w szeregu regulacji ustawowych. Należy tu przywołać w szczególności ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz ustawę z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Natomiast w tych przypadkach, w których ustawodawca uznał to za uzasadnione, na organ władzy publicznej został nałożony ustawowy obowiązek zasięgnięcia opinii reprezentantów określonych grup społecznych czy zawodowych o projektach (np. w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych) bądź też przeprowadzenia procedury uzgodnień (np. w ustawie z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego).

Konstytucyjne i ustawowe gwarancje dostępu obywateli do informacji o projektowanych zmianach prawa, swobodnego wyrażania opinii o takich projektach oraz - w formach i zakresie określonych ustawami - również udziału w procesie stanowienia prawa są w pełni realizowane w procedurze prac nad projektami ustaw i innych aktów normatywnych określonej w uchwale nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów. W okresie ostatnich czterech lat rząd podjął szereg działań, których efektem jest ułatwienie realizacji przez obywateli ich prawa do informacji o projektach zmian aktów normatywnych, zwiększenie transparentności procesu stanowienia prawa i możliwości przedstawiania w tym procesie stanowisk i opinii przez obywateli i ich organizacje, a także ułatwienie dostępu do informacji o obowiązujących aktach prawnych. Należy w szczególności wskazać, że od dnia 1 lutego 2011 r., zgodnie z § 11a Regulaminu pracy Rady Ministrów, funkcjonuje system udostępniania wszystkich projektów założeń projektów ustaw i projektów aktów normatywnych (projektów ustaw i rozporządzeń) oraz dokumentów dotyczących prac nad tymi projektami w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji. System ten, gromadząc w jednym uporządkowanym serwisie informacje o projektach opracowywanych w ramach różnych działów administracji rządowej, ułatwia obywatelom i ich organizacjom dostęp do informacji o projektowanych zmianach prawa, w tym o zmieniających się w toku prac legislacyjnych wersjach projektów, i przedstawianie opinii i stanowisk wobec tych zmian. Podkreślić należy także opracowanie i wdrożenie systemu elektronicznych dzienników urzędowych, zapewniającego powszechny dostęp do tekstów obowiązujących przepisów.

W kontekście zmian wprowadzonych uchwałą nr 214 Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2011 r. należy podkreślić, że twierdzenie o pozbawieniu obywateli - w drodze tej uchwały - udziału w procesie przygotowywania projektów aktów prawnych nie znajduje podstaw. Podstawą przeprowadzania tzw. konsultacji społecznych projektów (czyli konsultacji innych niż obligatoryjnie wymagane na podstawie odrębnych przepisów) jest § 12 ust. 5 Regulaminu pracy Rady Ministrów, którego treść pozostaje niezmienna od początku obowiązywania uchwały Regulamin pracy Rady Ministrów i który nie był objęty zakresem uchwały nr 214. Przewiduje on możliwość skierowania projektu dokumentu rządowego do zaopiniowania przez inne organy administracji państwowej, organizacje społeczne oraz inne zainteresowane podmioty i instytucje, biorąc pod uwagę treść projektu dokumentu rządowego, a także uwzględniając inne okoliczności, w tym znaczenie oraz przewidywane skutki społeczne i ekonomiczne dokumentu, stopień jego złożoności oraz jego pilność. Przepis ten dotyczy każdego projektu dokumentu rządowego, a zatem również projektów założeń projektów ustaw oraz projektów aktów normatywnych, w tym projektów ustaw opracowanych na podstawie takich założeń. Fakultatywność konsultacji prowadzonych na podstawie § 12 ust. 5 regulaminu nie jest rozumiana jako ich ˝dowolność˝ - regułą jest występowanie o opinie, o ile określone okoliczności nie stoją temu na przeszkodzie. Jednakże przeprowadzanie konsultacji społecznych musi także mieścić się w ramach procedury przyjmowania dokumentów rządowych, która powinna przebiegać w sposób możliwie sprawny, również w odniesieniu do procedury przyjmowania projektów ustaw, w której wyróżniono etap przyjmowania założeń i etap przyjmowania projektu ustawy opracowanego na ich podstawie.

W 2009 r., po wejściu w życie zmian Regulaminu pracy Rady Ministrów wprowadzających procedurę uprzedniego przyjęcia założeń jako podstawowy tryb przyjmowania projektów ustaw, przedstawiciele organizacji społecznych kwestionowali praktykę konsultowania założeń projektów ustaw i rezygnacji z konsultowania samych projektów ustaw. Jednakże objęcie konsultacjami bardzo szczegółowych rozwiązań zawartych w założeniach powodowało, że ponowne konsultowanie tych samych rozwiązań, tyle że już zawartych w projekcie ustawy, było w wielu przypadkach uznawane, w świetle § 12 ust. 5 Regulaminu pracy Rady Ministrów, za już zbędne. Zmiana charakteru założeń wprowadzona uchwałą nr 214 z dnia 6 grudnia 2011 r. może spowodować zmianę praktyki stosowania § 12 ust. 5 regulaminu - brak wszystkich szczegółowych rozwiązań w założeniach projektu ustawy może prowadzić w konkretnych przypadkach do wniosku, że konsultowany będzie zarówno projekt założeń, jak i projekt ustawy albo też że konsultacjom zostanie poddany dopiero projekt ustawy zawierający wszystkie szczegółowe rozwiązania. W każdym bowiem przypadku ocena zasadności przeprowadzenia i zakresu konsultacji społecznych zarówno projektu założeń, jak i projektu ustawy opracowanej na ich podstawie jest dokonywana przez organ odpowiedzialny za dany projekt z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, w świetle § 12 ust. 5 regulaminu. Również jednak w przypadku gdy dany projekt dokumentu rządowego nie został skierowany do zaopiniowania w ramach konsultacji społecznych, zainteresowane podmioty mogą przedstawić o nim opinię z chwilą udostępnienia danego projektu w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji.

Jak przedstawiono powyżej, w żadnej mierze efektem zmian wprowadzonych uchwałą nr 214 z dnia 6 grudnia 2011 r. nie jest ograniczenie zakresu konsultacji społecznych tak projektu założeń, jak i projektu ustawy opracowanego na ich podstawie ani ograniczenie w jakikolwiek sposób zakresu dostępu obywateli do informacji o rządowym procesie legislacyjnym i ich udziału w tym procesie. Brak zatem podstaw, dla których wprowadzone tą uchwałą zmiany powinny zostać wyeliminowane z systemu prawnego. Kwestie wynikające ze zmian Regulaminu pracy Rady Ministrów wprowadzonych uchwałą nr 214 Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2011 r. były przedmiotem spotkania w dniu 12 stycznia 2012 r. podsekretarza stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Adama Jassera i prezesa Rządowego Centrum Legislacji Macieja Berka z reprezentantami inicjatywy Obywatelskie Forum Legislacji oraz Fundacji im. Stefana Batorego.

Zakres spraw, w jakich Rada Ministrów zamierza obecnie podjąć działania, został przedstawiony w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 18 listopada 2011 r. w programie działania Rady Ministrów (exposé) przez prezesa Rady Ministrów. Zakres tych spraw nie obejmuje inicjatywy ustawodawczej w kwestii uregulowania zasad stanowienia prawa, w tym udziału obywateli i ich organizacji w tym procesie, ponad regulacje obowiązujące w obecnym stanie prawnym.

Z wyrazami szacunku

Prezes Rządowego Centrum Legislacji

Maciej Berek