Niczym kręgi na tafli jeziora - fala projektowanych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej...

W ramach dalszych prac nad przepisami wprowadzającymi w Polsce zasady ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego pojawiła się kolejna wersja projektu przepisów nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Szykuje się niezły bigos, a to m.in. ze względu na próbę szerokiego i bezwarunkowego ograniczenia dostępu do niektórych informacji związanych z działaniami państwa. W nowej odsłonie (czy to jest teraz przedmiotem nowych konsultacji, czy nie będzie konsultowane, a rząd po prostu przyjmie to rozwiązanie?) zmodyfikowano nieco wcześniej komentowane tu propozycje (por. Informacja publiczna a tajemnice - jak gwarantować interesy gospodarcze i procesowe państwa?). Teraz już nie ma być tak, że coś ma "nie stanowić informacji publicznej", a postanowiono wprowadzić wyłączenia w dostępie do informacji publicznej. Przy okazji rozszerzono - w stosunku do wcześniejszej dyskusji na ten temat - zakres informacji publicznej, które mają nie być udostępniane.

Przy okazji komentowania prac nad ACTA sygnalizowałem już, że prawo odrywa się od woli obywateli (por. ACTA: Stanowienie prawa odrywa się od woli obywateli (również w Polsce)). Pokazywałem m.in. w jaki sposób ogranicza się kontrolę nad pracami urzędników, a związanymi z negocjacjami przepisów na szczeblu ponadnarodowym (por. MKiDN przesłało odpowiedź w sprawie ACTA, czyli dlaczego nie możemy wiedzieć). To jeden z elementów diagnozy problemu. Innymi elementami diagnozy muszą być przepisy Unii Europejskiej (por. Klasyfikacja dokumentów UE ze względów bezpieczeństwa - na przykładzie dokumentu nt. ACTA).

Jak wiadomo - prawo się globalizuje. Wraz z kryzysem "państwa narodowego" coraz większe znaczenie dla sytuacji prawnej jednostek mają przepisy prawa ponadkrajowego. O ile trwa dyskusja o jawności procesu legislacyjnego i o konsultacjach społecznych na każdym etapie prac nad projektami ustaw, to tworzenie prawa ponad granicami jest w "szarej strefie". Elementem tej szarej strefy są "negocjacje" umów międzynarodowych. Obserwować takie prace mogą wybrani, brać udział w negocjacjach mogą nieliczni (jeśli zostaną dopuszczeni, np. w przypadku ACTA kilka przedsiębiorstw o globalnej skali działania dopuszczono do materiałów źródłowych, a odmówiono dostępu do informacji domagającym się tego organizacjom pozarządowym). W takich dyskusjach tylko podmioty o "globalnej skali działań" są w stanie podołać logistycznie. Jeśli w jednym miesiącu negocjacje toczą się w Meksyku, a w drugim w Japonii, to trzeba mieć zasoby organizacyjne, finansowe, logistycznie nie tylko by przeanalizować dostępne materiały, ale też zwyczajnie po to, by móc być na miejscu. Stąd coraz większe oczekiwania, że państwo po prostu będzie jawnie działało wobec swoich obywateli również w warstwie takich negocjacji międzynarodowych.

Ci negocjujący urzędnicy reprezentują wszak kraj, a ich działania wpływają następnie na krajowy system prawny. Tylko w taki nieco mało demokratyczny sposób, bo przecież nie mówimy o działaniach osób wybranych w powszechnych wyborach... Jasne, że rząd operuje w ramach większości parlamentarnej i obywatele mogą później jeszcze próbować wyrazić swoje zdanie w czasie etapu ratyfikowania już wynegocjowanej umowy. Ale wówczas może być już zwyczajnie za późno...

Wracając do polskiego podwórka: przypominam, że wcześniej strona rządowa chciała, by za informację publiczną nie były uznane:

stanowiska, opinie lub analizy sporządzone przez lub na zlecenie Rzeczypospolitej Polskiej, Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, dla potrzeb:

1) dokonania rozstrzygnięcia lub złożenia oświadczenia woli w procesie gospodarowania mieniem:
a) Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji,
b) jednostek samorządu terytorialnego, w tym komercjalizacji i prywatyzacji,
– do czasu dokonania rozstrzygnięcia lub złożenia oświadczenia woli;

2) postępowań przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi, z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej, Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

W "środowisku" biorącym udział w dyskusji na temat systemu dostępu do informacj publicznej te propozycje spotkały się ze sporą krytyką. Podnoszono m.in. brak konstytucyjności propozycji. Rząd postanowił zatem zmienić podejście i - zgodnie z częścią sugestii - odpowiednie sytuacje uwzględnić w wyłączeniach udostępania (przyjmując jednocześnie, że jednak chodzi o informacje publiczne).

Jak to zrobić? Jedną z form ograniczenia dostępu do informacji istotnych dla sprawowania władzy zwierzchniej przez Naród (art. 4 Konstytucji RP) jest bezwarunkowe wyłączenie dostępności do "instrukcji negocjacyjnych w rozumieniu ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych". Po prostu mamy nie widzieć, w jaki sposób rząd negocjuje w naszym imieniu postanowienia umów, które następnie - bo tak się może zdarzyć - będą służyły jako argument za koniecznością zmiany przepisów krajowych... ACTA jest tu dobrym przykładem problemu.

Co zaproponowano?

5) w art. 5 ust. 1 otrzymuje brzmienie:

„1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisah o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, z wyjątkiem prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5a, które podlega ograniczeniu w zakresie określonym w tym przepisie.“;

6) po art. 5 dodaje się art. 5a w brzmieniu:

„Art.5a. 1. Prawo do informacji publicznej w zakresie:

1) stanowisk, opinii, instrukcji lub analiz sporządzonych przez lub na zlecenie Rzeczypospolitej Polskiej, Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, dla potrzeb:
a) dokonania rozstrzygnięcia lub złożenia oświadczenia woli w procesie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w tym komercjalizacji i prywatyzacji tego mienia,
b) postępowań przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi, z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej, Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

2) instrukcji negocjacyjnych w rozumieniu ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443, z 2002 r. Nr 216, poz. 1824 oraz z 2010 r. Nr 213, poz. 1395),

– podlega ograniczeniu do czasu odpowiednio dokonania ostatecznego rozstrzygnięcia, złożenia oświadczenia woli w procesie gospodarowania mieniem, ostatecznego zakończenia postępowania lub zawarcia umowy międzynarodowej, ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

2. Prawo dostępu do informacji publicznej w zakresie, o którym mowa w ust. 1, podlega również ograniczeniu w toku postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego o udostępnienie informacji publicznej.“;

Zwracam uwagę, że projektowane ograniczenie jest bezwarunkowe (bo tak będzie interpretowane, mimo wzmianki o względzie "na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa"). Nie jest - w powyżej przywołanej propozycji - uzależnione od nadającego się do oceny wymiaru sprawiedliwości istnienia ważnego interesu gospodarczego państwa (por. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), co zakładałoby również, że rozstrzygający wątpliwości sąd miałby dostęp do treści instrukcji, której udostępnienia się ktoś domaga... Trudno też sobie wyobrazić kryteria oceny "ważnego interesu". Kto ma decydować o tym, co jest, a co nim nie jest? Pojawia się polityczna uznaniowość i brak przejrzystości.

Jak widać pojawiło się wyłączenie związane z instrukcjami. Zainteresowanych tematem odsyłam m.in. do przepisów ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych. Jak wyglądają te przepisy? Zacytuję fragment:

(...)
Art. 5.
1. Minister kierujący działem administracji rządowej właściwy do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa, po uzgodnieniu projektu umowy i instrukcji negocjacyjnej z ministrem właściwym do spraw zagranicznych oraz z innymi zainteresowanymi ministrami, składa Prezesowi Rady Ministrów wniosek o udzielenie zgody na rozpoczęcie negocjacji umowy międzynarodowej.

2. Prezes Rady Ministrów wyznacza organ właściwy do prowadzenia negocjacji oraz określa zakres jego upoważnienia.

Art. 6.
1. Organ właściwy do prowadzenia negocjacji składa Radzie Ministrów, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw zagranicznych oraz innymi właściwymi ministrami, wniosek o udzielenie zgody na podpisanie umowy międzynarodowej i proponuje, w uzasadnionych przypadkach, treść zastrzeżeń strony polskiej do umowy wielostronnej.

2. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, określa tryb związania umową międzynarodową Rzeczypospolitej Polskiej.

3. Rada Ministrów, w drodze uchwały, udziela zgody na podpisanie umowy międzynarodowej.

4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio do umów międzynarodowych niepodpisywanych, o których mowa w art. 13 ust. 1.

Art. 7.
Rada Ministrów, na wniosek organu właściwego do prowadzenia negocjacji, podejmuje uchwałę w sprawie sprzeciwu wobec zastrzeżenia innej umawiającej się strony złożonego do umowy wielostronnej.

Art. 8.
Rada Ministrów, mając na uwadze specyfikę stosunków międzynarodowych, określi w drodze rozporządzenia, tryb opracowania projektu umowy międzynarodowej i instrukcji negocjacyjnej, uwzględniając przypadki, w których organ właściwy do prowadzenia negocjacji może je prowadzić bez projektu umowy międzynarodowej lub pisemnej instrukcji negocjacyjnej, oraz określi wzory wniosków, o których mowa w art. 5-7. Rozporządzenie określi w szczególności sposób uzasadniania projektów umów międzynarodowych.
(...)

Nie mając dostępu do informacji związanej z instrukcją negocjacyjną obywatele nie wiedzą w istocie, jakie stanowisko w sprawie negocjowanej umowy zajmuje rząd ich państwa. Chyba, że ktoś opublikuje takie informacje w serwisach takich, jak WikiLeaks...

Wedle informacji pochodzącej z zespołu strategicznych doradców premiera - na posiedzeniu Rady Ministrów pojawić się może jeszcze wniosek MSZ dot. rozszerzenia zakresu art 5a o "instrukcje dla przedstawicieli rządu na posiedzeniach Rady EU"...

Projekt nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej w nowej wersji jest oczywiście bardziej rozbudowany, chociaż jeszcze nie został - jak widzę - opublikowany w BIP MSWiA. Ostatnia wersja projektu ustawy, to nadal ta, opublikowana w BIP MSWiA 16 czerwca w brzmieniu skierowanym do rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów.