Obywatel ma prawo wiedzieć, kto redaguje teksty na urzędowych stronach i trochę o propagandzie

Sąd nie dał wiary włodarzom Nowego Wiśnicza, że nie wiedzieli, kto jest autorem tekstów publikowanych na stronach finansowanych przez urząd. Wielokrotnie w tym serwisie stawiałem problem odpowiedzialności za opublikowane na stronach urzędów treści. Wskazywałem m.in. na kłopot pojawiający się w sytuacji, w której do emanacji państwa będziemy chcieli zastosować przepisy prawa prasowego lub przepisy o świadczeniu usług drogą elektroniczną. W jednym przypadku mamy solidarną odpowiedzialność autora materiału prasowego, redaktora naczelnego oraz wydawcy, w drugim zaś mamy warunkowe ograniczenie odpowiedzialności. Ale państwo działa na innych zasadach niż świadczący usługi drogą elektroniczną obywatele (w tym przedsiębiorcy), a aktywność państwa (i samorządu) nie sprowadza się do publicystyki. Państwo nie korzysta z wolności, w tym nie korzysta z "wolności prasy". Państwo to szczególny byt prawny. Może robić tylko to, co wynika z przepisów i ma się powstrzymać od tego, na co przepisy mu nie pozwalają. Stąd tak wiele energii poświęciłem na gardłowanie przeciwko "oficjalnym kontom" na twitterach i innych fejsbukach. W BIP, który jest regulowany ustawowo, trudniej siać propagandę polityczną. Tymczasem mamy wyrok w sprawie dostępu do informacji o autorach tekstów.

W lipcu 2013 roku zapadł wyrok WSA w Krakowie, sygn. II SAB/Kr 134/13, jako wyrok pierwszej instancji. Poszło o to, że obywatel postanowił dowiedzieć się, kto właściwie jest autorem tekstów opublikowanych w serwisach internetowych. Zobowiązany do udostępnienia informacji zignorował wniosek, więc skarga trafiła do sądu, a Sąd Administracyjny zobowiązał burmistrza gminy (bo to do burmistrza skierowano wniosek) do podjęcia czynności lub wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni. WSA powiedział po prostu, że burmistrz nie może zignorować obywatela i skoro obywatel wnioskuje, to albo powinien udostępnić wnioskowaną informacje, albo wydać decyzję odmowną - to w przypadkach wymienionych w ustawie. Dla obywatela istotne jest to, by zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, który jakoś nie chce takiej informacji udostępnić, by wydał decyzję administracyjna, bo wówczas taką decyzję można podważać przed sądem.

O co wnioskował obywatel? Wniosek dotyczył:

1. wykazu pracowników, którzy są autorami artykułu "Ekspert od inwestycji" opublikowanego 21.01.2012 r. na stronie www.nw.com.pl i www.wisnicz24.pl;

2. wykazu osób, które jako redakcja administratora, są autorami artykułu "Kto wiatr sieje, ten zbiera burze" zamieszczonego 26.03.2013 r. na portalu Wiśnicz.24.pl;

3. nazwiska osoby, która dokonuje wpisów podpisując się jako "admin" na portalu Wisnicz24.pl

Tu ciekawostka z pobocznego tematu, czyli z obszaru udostępniania informacji o orzeczeniach (por. Zwiększenie dostępności treści orzeczeń sądowych w Sejmie i zapowiedź jesiennych dyskusji). W opublikowanym na stronach Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych wyroku zanonimizowano organ ("Burmistrz Gminy [...]"), ale - na szczęście - w opisie stanu faktycznego nie zanonimizowano adresów serwisów internetowych www.nw.com.pl i www.wisnicz24.pl. Dzięki temu wiemy, że chodzi o Wiśnicz, a ściślej - o Nowy Wiśnicz (skoro wiemy o który urząd chodzi, to przekażmy zatem ukłony dla Urzędu Gminy Nowy Wiśnicz). Byłoby bardzo słabo - z perspektywy możliwości monitorowania działań państwa i samorządu terytorialnego, gdyby ktoś postanowił w tym przypadku zanonimizować te adresy. Jest słabo, ponieważ zanonimizowano organ.

Wracając do tematu - WSA uznał, że obywatelska skarga na bezczynność jest zasadna. Co powiedział Sąd (wytłuszczenie moje)?

Oceniając opisany powyżej wniosek, stwierdzić należy, że trafny jest pogląd skarżącego A. S., iż żądane przez niego informacje, stanowią informację publiczną. Podkreślić bowiem trzeba, że zgodnie z art. l ust. l u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Katalog rodzajów informacji publicznej, został przykładowo wymieniony w art. 6 ust. l u.d.i.p. Z analizy wskazanych przepisów wynika ogólny wniosek, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy wykładni przepisów powołanej ustawy należy mieć także na uwadze konstytucyjne prawo dostępu obywatela do wiadomości na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wykaz osób zatrudnionych w organach władzy publicznej, jest informacją publiczną (por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 8.03.2011 r. sygn. akt II SA/Op 3/2011; LexPolonica nr: 3937843). Przyjmuje się także, iż informację publiczną stanowić będzie, np. informacja o numerach telefonów służbowych pracowników urzędu oraz adresach poczty elektronicznej wraz z przypisaniem ich do poszczególnych komórek organizacyjnych oraz do stanowisk (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r. II SAB/WA 22/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30.05.2012 r.; sygn. akt II SA/Wr 36/12). Mając na uwadze powyższe, należy na gruncie analizowanej sprawy wskazać, że będzie stanowić informację publiczną wykaz osób (pracowników urzędu gminy) zatrudnionych na określonym stanowisku (redaktora portalu internetowego) odpowiedzialnych za tworzenie i umieszczanie, na żądanie pracodawcy, określonej treści materiałów (artykułów). Zauważyć bowiem należy, że skoro osoby te wyznaczone zostały do realizacji zadań informacyjnych gminy, mających na celu przekazanie lokalnej społeczności konkretnych treści, będących stanowiskiem organu w określonej sprawie, a jednocześnie osoby te są zatrudnione przez ten urząd, to nie ulega wątpliwości, iż wykaz tych osób stanowić będzie informację publiczną. Stosownie bowiem do art. 6 ust. l pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. l (organach władzy publicznej), w tym o ich organizacji (lit. b przepisu) oraz organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (lit. d przepisu). Nie było zatem podstaw do podzielenia stanowiska organu, iż żądana przez skarżącego informacja, nie jest informacją publiczną. Informacją tą, jak wskazano, będzie informacja o osobach wykonujących na rzecz organu określone zadania, w tym informacyjne. Wskazać należy, że powyższe rozważania odnoszą się do osób odpowiedzialnych i redagujących zarówno portal www.nw.com.pl, jak również portal www.wisnicz24.pl. Ocena ta wynika z przyznanego przez stronę przeciwną faktu, iż oba portale internetowe są stronami Urzędu Gminy, finansowanymi ze środków tej gminy (k. 28 a.s.).

Gdy zatem Urząd Gminy "tworzy sobie" strony internetowe, to musi liczyć się z tym, że to nie jest takie sobie dowolne działanie, że oto (aktualne) władze samorządowe będą mogły ze środków gminnych sprytnie finansować sobie np. propagandową huraoptymistyczną aktywność ich wspierającą. Skoro to aktywność w zakresie zadań publicznych, to włodarze muszą się jednak "spowiadać" z różnych informacji.

Ale to nie jest koniec tej historii. Oto bowiem przegrywający zobowiązany postanowił złożyć skargę kasacyjną i rozpatrywał ją Naczelny Sąd Administracyjny. I zapadł wyrok, który jeszcze nie jest opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (a szkoda, bo wówczas zainteresowani i chcący potwierdzenia tego, co tu piszę, nie musieliby składać wniosków o udostępnienie orzeczenia NSA w trybie dostępu do informacji publicznej, tylko mogliby się z nim zapoznać po prostu na stronach NSA). Wyrok NSA ma sygnaturę I OSK 2822/13.

Urząd Gminy Nowy Wiśnicz podnosił w kasacji m.in. to, że nie ma informacji o osobach redagujących wspomniane serwisy. Sądy wskazały, że to nie powód do tego, by ignorować wniosek o dostęp, gdy obywatel ładnie pyta o konkretne informacje. Prawdopodobnie po uzyskaniu odpowiedzi (że Urząd nie wie, kto właściwie redaguje strony finansowane najpewniej przez Urząd) obywatel zacząłby pytać dalej o kolejne sprawy. Dość powiedzieć, że NSA uznał, że WSA prawidłowo odczytał treść złożonego przez obywatela wniosku o dostęp do informacji publicznej. NSA potwierdził, że WSA prawidłowo uznał wnioskowaną informację za informację publiczną. NSA wprost napisał w uzasadnieniu, że "W sprawie istotną jest okoliczność, że oba portale internetowe są stronami Urzędu Gminy Nowy Wiśnicz, finansowanymi ze środków tej Gminy".

I dalej - w odniesieniu o wniosek o nazwiska pracowników redagujących gminne strony i w odniesieniu do tego, że są to informacje publiczne w rozumieniu ustawy:

Tego rodzaju informacją są niewątpliwie dane pracowników urzędu Gminy, którzy będąc zatrudnieni w tym Urzędzie na określonych stanowiskach, są odpowiedzialni za tworzenie i umieszczanie na stronie internetowej Gminy określonej treści materiałów. Osoby te będąc zatrudnione w Gminie realizują jej zadania informacyjne, co niewątpliwie wiąże się z wynikającą z art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminy (...) - zasadą jawności działalności organów gminy. Zadania te mieszczą się w obszarze zadań publicznych i dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie ulega wątpliwości, że wykaz tych osób, realizujących przez pracodawcę, którym jest Gmina, kompetencje, jest informacją publiczną i nie ma przy tym znaczenia, że osoby te nie mają przymiotu funkcjonariusza publicznego.

I potem mały przytyk, który NSA zrobił nowowiśniczańskim samorządowcom:

Odnosząc się do twierdzeń kasatora, że nie posiada żądanej informacji, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na niekonsekwencję organu w tym zakresie. W piśmie z 25 maja 2013 r., kierowanym do skarżącego, a stanowiącym odpowiedź na jego wniosek z 10 maja 2013 r., organ podał, że nie posiada informacji dotyczącej danych osobowych autora wymienionych we wniosku artykułów (pkt 1 i 2 wniosku). Natomiast w odpowiedzi na skargę wskazał, że informacja w powyższym zakresie nie ma przymiotu informacji publicznej, nie twierdząc jednak, że nią nie dysponuje oraz że nie posiada wiadomości pozwalających mu udzielić odpowiedzi na pytanie 3.

Dalej jest ciekawie, bo NSA twierdzi, że informując o braku wnioskowanej informacji zobowiązany powinien uprawdopodobnić brak takich informacji. Zastanawiam się, jak miałbym uprawdopodobnić, że jakąś informacja nie dysponuję. Inna sprawa, że z obserwacji praktyki wnioskowania o informacje publiczne wynika, że zobowiązani czasem bardzo starają się nieudostępniać informacji, które mają, a czasem wręcz kłamią, że jej nie mają, chociaż potem okazuje się (również przed sądami), że mieli, chociaż twierdzili przeciwnie. Ale to wątki nieco poboczne.

Wróćmy do NSA i tego, że NSA potwierdził stanowisko WSA, przyznające rację obywatelowi. Urząd twierdził, że nie zna tożsamości redaktorów stron. WSA przyznał rację obywatelowi, który domagał się informacji i przyjął, że Urząd jednak miał wnioskowane informacje. NSA potwierdza to słowami:

Na ocenę tę pozostają bez wpływu twierdzenia kasatora, że autorzy artykułów publikowanych na podanych we wniosku stronach internetowych są często osobami spoza Urzędu Gminy. Już samo użycie przez autora skargi kasacyjnej określenia "często", a nie np. "jedynie" wskazuje, że autorami zamieszczanych na tych stronach artykułów są również pracownicy Urzędu Gminy, mający w zakresie swych obowiązków działalność w zakresie promocji Gminy.

Aż wreszcie gwóźdź, który NSA wbija Urzędowi Gminy Nowy Wiśnicz, a raczej włodarzom gminy:

Jako niewiarygodne należy ocenić przy tym twierdzenia kasatora, że organ nie zna danych osobowych autorów publikowanych artykułów. Skoro oba portale internetowe są stronami Urzędu Gminy Nowy Wiśnicz, finansowanymi ze środków publicznych, to organ bierze odpowiedzialność za treści na tych stronach umieszczone. Aby ta odpowiedzialność mogła być realizowana, niewątpliwie konieczna jest znajomość danych autorów zamieszczonych tekstów. W przeciwnym wypadku takie teksty byłyby anonimami, których organ władzy publicznej nie powinien rozpowszechniać.

Zderzmy to z wcześniejszymi dywagacjami, które umieściłem w tekście Jaskółka potencjalnej tamy dla informacyjno-reklamowego rozpasania państwa. Pamiętacie Państwo, że we Wrocławiu Regionalna Izba Obrachunkowa oceniała zasadność wydawania pieniędzy na propagandę samorządową (RIO uznała, że gminne publikacje polityczne nie mieszczą się w zadaniach własnych gminy). W linkowanym tekście wskazałem argumentację przeciwko aktywności publicystycznej gminy. RIO zresztą zajęła takie stanowisko, jak prezentowałem w tym serwisie również w innych tekstach. Tu mamy kłopot z zasadą subsydiarności, mamy kłopot z równym traktowaniem wszystkich obywateli, mamy kłopot z zasadą legalizmu, praworządności, mamy kłopot z finansowaniem ze środków publicznych aktywności niemieszczących się w zadaniach gminy, mamy wreszcie kłopot polegający na zabijaniu pluralizmu mediów (bo tam, gdzie powstają serwisy internetowe i gdzie wydawana jest prasa finansowana z kasy publicznej, tam prywatni wydawcy mają trudniej). W efekcie mamy kłopot fundamentalny - państwo i samorząd rozwijając skrzydła swojego informacyjnego rozpasania uniemożliwiają obywatelom realną kontrolę swojej aktywności. To złe i niedemokratyczne.

Nota bene: w Nowym Wiśniczu aż dwa portale dla jednego urzędu gminy? Dlaczego? Po co? Odpowiedzi chyba może udzielić rzut oka na aktualny stan obu stron internetowych. Idą wybory samorządowe, prawda? No to popatrzmy, co na stronach wskazanych w obu wyrokach dziś mogą zobaczyć obywatele:

Dzisiejszy zrzut ekranu strony www.nw.com.pl. Widać nagłówek, że to strona Urzędu Miasta i Gminy Nowy Wiśnicz. Zastanawiam się, dlaczego taka strona w domenie com.pl się znajduje, co sugeruje komercyjny jej charakter. Urząd miasta i gminy i komercyjny charakter przekazu?

A co znajdujemy pod adresem www.wisnicz24.pl? Otóż jest tam dziś nie jakiś informacyjny, samorządowy portal informacyjny, który wszystkich obywateli traktuje równo i jest neutralny politycznie, tylko anons Komitetu Wyborczego Wyborców Nasz Samorząd. Strona "w budowie". Idą wybory, zatem środków urzędu Gminy nie trzeba już przeznaczać na polityczne wspieranie polityków w toku kadencji, a należy przeznaczyć teraz wypracowaną ze wspólnej kasy pozycję i zasięg na cel w postaci sukcesu wyborczego w kolejnej kadencji:

Komitet Wyborczy Wyborców Nasz Samorząd pod adresem www.wisnicz24.pl.

Tak. To problem moje-wspólne-niczyje. To problem odpowiedzialności za słowo. Urząd nie może sobie tak dowolnie brykać informacyjnie. Skoro daje kasę na "informowanie", to powinien wiedzieć, powinien kontrolować sposób, w jaki ta kasa przepływa, do kogo przepływa, kto realizuje zadania. A obywatele to oceniają.

I taka oto nasza przaśna rzeczywistość wyłania się z lektury orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w zderzeniu z tym, co widać na stronach będących przedmiotem zainteresowania obywatela domagającego się informacji publciznej.

Idą wybory samorządowe. To - poza referendum odwołującym władze samorządowe - jedyny moment, w którym obywatele mogą mieć realny wpływ na sposób realizowania ich interesów w gminie. Szkoda, że orzeczenia NSA są tak anonimizowane, że obywatele nie mogą sobie przeszukiwać rozstrzygnięć sądów administracyjny w poszukiwaniu spraw prowadzonych przeciwko ich samorządowi. Anonimizacja tu nie jest dobrym pomysłem. Stanowi ograniczenie możliwości sprawowania przez obywateli kontrolnej funkcji w państwie (por. Odmowa udzielenia informacji organizacji pozarządowej stanowi naruszenie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka).

Kiedyś sygnalizowałem, że "oficjalny" serwis Prezydent RP stał na domenie, której abonentem była "prywatna osoba". Dopiero w momencie, gdy przygotowując się do wydania książki poprosiłem o komentarz NASK - domena prezydent.pl została "przeniesiona" na Kancelarię Prezydenta RP. Tak właśnie było przez dwie kadencje Prezydenta Kwaśniewskiego. Dziś raczej już chyba nikt nie zgodzi się na to, by głowa państwa "oficjalnie" spozierała do nas z prywatnego medium, chociaż - gdyby poskrobać owo przeświadczenie - wielu nadal zgadza się na "oficjalne" konta na Twitterach czy Fejsbookach. A przecież to to samo. W takich sytuacjach można zapytać, kto właściwie redaguje te wiadomości. Tak zrobiłem w sytuacji, w której zaczęła mnie obserwować Prokuratura Generalna (por. Kiedy obserwuje cię prokuratura... oraz Odpowiedzi z Prokuratury Generalnej w sprawie konta na Twitterze).

Pojawia się praktyka sądowa, która nagłaśniany w tym serwisie problem jakoś "ogarnia" i wyroki dotyczące stron (i autorów) internetowych Nowego Wiśnicza kładę na półce obok tych, które wcześniej dotyczyły wykorzystywania stron Policji do pozycjonowania (por. Akt oskarżenia za wykorzystanie stron policyjnych do pozycjonowania), albo wykorzystywania w tym celu stron Straży Pożarnej (por. BIP Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu jak słup ogłoszeniowy SEO). W pierwszym z linkowanych tekstów, a opublikowałem go w 2008 roku, pokazałem też zrzut ekranu witryny Sądu Rejonowego w Radziejowie. Ponieważ sąd nie miał kontroli nad serwerem, na którym znajdowała się jego strona internetowa, to pod domeną sądu (a ta była w domenie gov.pl!) można było znaleźć anonse hostess.

Tak. Uzyskanie władzy to nie tylko konfitury. W społeczeństwie obywatelskim obywatele mają prawo wiedzieć, w jaki sposób piastuni władzy publicznej bawią sie informacjami, w jaki sposób nami manipulują, w jaki sposób kształtują "politykę informacyjną". Jako obywatele mamy prawo reagować. Nie tylko w sytuacji, w której pojawia się na horyzoncie umowa na "zniwelowanie opinii publicznej w mediach społecznościowych" (por. Umowa między KPRM a brandADDICTED na wsparcie komunikacyjne).

I chociaż mamy już wyrok (a nawet dwa) w sprawie Nowego Wiśnicza, to słabe w całej sytuacji jest trochę to, że wniosek w tej sprawie został złożony półtora roku temu. Słabe w kontekście wyborów i okresowego wzmażania aktywności propagandowej chcących - z tak wielką niechęcią i w poczuciu odpowiedzialności za państwo i lokalne społeczności - pochylić się po sprawowanie władzy kandydatów. Tu potrzebna jest stała obywatelska kontrola władzy. Dlatego - jak uważam - wyroki sądów administracyjnych nie powinny być anonimizowane w zakresie, w którym prezentują informacje o organach władzy publicznej. Obywatel powinien mieć do tego dostęp od razu, gdy wstając rano z łóżka, jeszcze w szlafroku i z kubkiem gorącej kawy, wpadnie na pomysł, by sprawdzić, jakie to sprawy przegrali przed sądami włodarze jego gminy w minionej kadencji.

Co słychać w Twojej gminie? Ile przegrali procesów z obywatelami? Czy w ostatniej kadencji zachowywali się właściwie i dobrze realizowali Twoje interesy? Klik.

PS
Dziś Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok sygn. I OSK 564/14, z którego wynika, że partia Prawo i Sprawiedliwość jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i musi pokazać swoje faktury. Można pytać partie polityczne o wydatki. Ciekawe, czy w Centralnej Bazie Danych NSA nazwa partii zostanie zanonimizowana?