Prace nad systemową, powszechnie obowiązującą regulacją procesu stanowienia prawa

W ramach swoich rozlicznych aktywności chodzę na otwarte spotkania dot. ważnych - jak uważam - prac legislacyjnych w rządzie. Wcześniej - o czym informowałem w tekście podsumowującym poprzedni rok działania serwisu, a także w notatce na temat tego, że się martwię stygmatem "najbardziej wpływowego prawnika w Polsce" - wspierałem Ministerstwo Gospodarki w pracach nad systemem konsultacji online, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji - w warsztacie, w którym zajmowaliśmy się technicznymi aspektami komunikacji rządu z obywatelami, Ministerstwo Sprawiedliwości - w pracach nad publikowaniem orzecznictwa. Brałem też udział w szeregu spotkań organizowanych przez Rządowe Centrum Legislacji oraz Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, a dotyczących problemów oceny skutków regulacji, Regulaminu prac Rady Ministrów, itp. Brałem wreszcie udział w pracach Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji, gdzie omawiano kwestie re-use danych publicznych, które mogą być przydatne dla bardziej rzetelnego przygotowania ocen skutków regulacji i oceny legislacji ex post. Generalnie te wszystkie elementy złożyły się następnie w całość w przyjętym niedawno rządowym programie "Lepsze regulacje 2015". No i teraz wypada odnotować prace podjęte w Ministerstwie Sprawiedliwości, które koncentrują się na stworzeniu projektu ustawy porządkującej proces legislacyjny na etapie rządowym oraz proces konsultacji publicznych z nim związanych. O taką regulacje w randze powszechnie obowiązującego prawa zabiega od dawna Obywatelskie Forum Legislacji, w którym również uczestniczę.

W zeszłym tygodniu odbyło się w poruszanej tu sprawie otwarte spotkanie z udziałem Ministra Sprawiedliwości. Brałem w nim udział. Przedstawiono zarys koncepcji ewentualnej regulacji ustawowej. Sprawdzano, w jaki sposób może być taka koncepcja odbierana przez różnych uczestników debaty publicznej. Było tam reprezentowane Obywatelskie Forum Legislacji, Stowarzyszenie Justitia, Forum Obywatelskiego Rozwoju, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Lewiatan, BCC i szereg innych jeszcze podmiotów. W trakcie dyskusji Ministerstwo Sprawiedliwości podkreślało bardzo silnie, że prace w MS nie są "konkurencyjne", a są "komplementarne" w stosunku do prac prowadzonych w innych ministerstwach. Ja się zaś ucieszyłem, ponieważ dorobek warsztatu MAiC, w którym uczestniczyłem, może być teraz włączony w całości do prac MS, podobnie dorobek prac prowadzonych w Ministerstwie Gospodarki, RCL, KPRM i tak dalej. Cieszę się po prostu, widząc działania zrywające z resortowością.

Po powyższym wstępie chciałbym Państwa odesłać do notatki opublikowanej dziś na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości, a zatytułowanej Deregulacja systemowa – koncepcja reformy rządowego procesu legislacyjnego. Przywołam ją w całości:

Informujemy, że w dniu dzisiejszym (tj. 27 lutego 2013 r.) Ministerstwo Sprawiedliwości przekazało do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniosek o wpisanie do wykazu prac legislacyjnych rządu projektu założeń ustawy o konsultacjach publicznych rządowych projektów aktów normatywnych oraz o ocenie skutków regulacji.

Celem przygotowywanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości propozycji jest bardziej efektywne wykorzystanie konsultacji publicznych w procesie legislacyjnym, podniesienie jakości oceny skutków regulacji rządowych projektów aktów prawnych oraz większa transparentność stanowienia prawa.

Projektowane zmiany są efektem wielomiesięcznych analiz prowadzonych w Ministerstwie Sprawiedliwości, z których wynika, że polski system stanowienia prawa wymaga głębokiej reformy. Systemowe słabości obecnego modelu przekładają się na zbyt dużą ilość uchwalanych ustaw, zbyt częste nowelizacje aktów prawnych oraz na niesatysfakcjonującą jakość tworzonego w Polsce prawa.

Naczelnym celem proponowanych przez resort sprawiedliwości rozwiązań jest uwolnienie energii Polaków poprzez umożliwienie głębokiej, systemowej deregulacji prawa. Dotychczasowe ustawy deregulacyjne, takie jak ustawy otwierające dostęp do zawodów regulowanych czy ustawy ograniczające bariery administracyjne są bardzo potrzebne, ale też niewystarczające z punktu widzenia potrzeb polskich przedsiębiorców i obywateli. Mechanizmy deregulacyjne powinny zatem zostać wpisane w sam proces stanowienia prawa, tak aby umożliwić usunięcie nadmiaru zbędnych i szkodliwych przepisów.

Proponowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości narzędzia, dotyczące przede wszystkim konsultacji publicznych oraz oceny skutków regulacji oparte zostały na najlepszych wzorcach zagranicznych, ale uwzględniają też specyfikę polskiej administracji. Rozwiązania te, po przedyskutowaniu możliwych rozwiązań alternatywnych, powinny przyjąć formę ustawy nakładającej na administrację rządową obowiązek stosowania się do określonych w niej procedur i zasad. Taka forma implementacji zapewni szybką i skuteczną poprawę w zakresie jakości tworzonych regulacji, przede wszystkim gospodarczych. Regulacja ustawowa będzie też stanowić gwarancję prawa obywateli do udziału w procesie stanowienia prawa poprzez rzeczywiste konsultacje publiczne.

Patrycja Loose
Rzecznik Prasowy
Ministra Sprawiedliwości

Warto to jeszcze skonfrontować z problemem inflacji prawa, na który zwracała uwagę prof. Irena Lipowicz, Rzecznik Praw Obywatelskich, przedstawiająca Sejmowi Informacja o działalności Rzecznika Praw Obywatelskich w roku 2011 wraz z uwagami o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela:

(...)
Procedura tworzenia prawa od strony formalnej bliska jest standardom europejskim. Zastrzeżenia dotyczą przede wszystkim etapu realizacji. Żywiołowość procesu stanowienia prawa powoduje rozchwianie systemowych rozwiązań prawnych, inflację przepisów tworzonych przez wiele ośrodków decyzyjnych oraz brak koordynacji. W ten sposób preferencję przyznaje się rozwiązaniom doraźnym, kosztem rozwiązań systemowych. Kolejne nowelizacje przepisów załamują stabilność i czytelność systemu prawnego. Ów brak stabilności dotyczy także regulacji o charakterze kodeksowym, które ze swej istoty nie powinny podlegać doraźnym zmianom. Przykładowo w 2011 r. Kodeks postępowania karnego oraz Kodeks karny były nowelizowane 11 razy, zaś Kodeks postępowania cywilnego został poddany 12 nowelizacjom.
(...)

Tutaj RPO chodziło o procedurę tworzenia prawa na etapie Sejmu, nie na etapie rządu. Resztą diagnozy dot. inflacji prawa można objąć zarówno etap rządowy, jak i sejmowy. Uważam, że prace podjęte przez rząd mogą przyczynić się do poprawy sytuacji, którą Rzecznik Praw Obywatelskich sygnalizował Sejmowi.

Przeczytaj również: Niech rok 2013 będzie rokiem walki z anomią.