Prace nad systemową, powszechnie obowiązującą regulacją procesu stanowienia prawa

W ramach swoich rozlicznych aktywności chodzę na otwarte spotkania dot. ważnych - jak uważam - prac legislacyjnych w rządzie. Wcześniej - o czym informowałem w tekście podsumowującym poprzedni rok działania serwisu, a także w notatce na temat tego, że się martwię stygmatem "najbardziej wpływowego prawnika w Polsce" - wspierałem Ministerstwo Gospodarki w pracach nad systemem konsultacji online, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji - w warsztacie, w którym zajmowaliśmy się technicznymi aspektami komunikacji rządu z obywatelami, Ministerstwo Sprawiedliwości - w pracach nad publikowaniem orzecznictwa. Brałem też udział w szeregu spotkań organizowanych przez Rządowe Centrum Legislacji oraz Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, a dotyczących problemów oceny skutków regulacji, Regulaminu prac Rady Ministrów, itp. Brałem wreszcie udział w pracach Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji, gdzie omawiano kwestie re-use danych publicznych, które mogą być przydatne dla bardziej rzetelnego przygotowania ocen skutków regulacji i oceny legislacji ex post. Generalnie te wszystkie elementy złożyły się następnie w całość w przyjętym niedawno rządowym programie "Lepsze regulacje 2015". No i teraz wypada odnotować prace podjęte w Ministerstwie Sprawiedliwości, które koncentrują się na stworzeniu projektu ustawy porządkującej proces legislacyjny na etapie rządowym oraz proces konsultacji publicznych z nim związanych. O taką regulacje w randze powszechnie obowiązującego prawa zabiega od dawna Obywatelskie Forum Legislacji, w którym również uczestniczę.

W zeszłym tygodniu odbyło się w poruszanej tu sprawie otwarte spotkanie z udziałem Ministra Sprawiedliwości. Brałem w nim udział. Przedstawiono zarys koncepcji ewentualnej regulacji ustawowej. Sprawdzano, w jaki sposób może być taka koncepcja odbierana przez różnych uczestników debaty publicznej. Było tam reprezentowane Obywatelskie Forum Legislacji, Stowarzyszenie Justitia, Forum Obywatelskiego Rozwoju, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Lewiatan, BCC i szereg innych jeszcze podmiotów. W trakcie dyskusji Ministerstwo Sprawiedliwości podkreślało bardzo silnie, że prace w MS nie są "konkurencyjne", a są "komplementarne" w stosunku do prac prowadzonych w innych ministerstwach. Ja się zaś ucieszyłem, ponieważ dorobek warsztatu MAiC, w którym uczestniczyłem, może być teraz włączony w całości do prac MS, podobnie dorobek prac prowadzonych w Ministerstwie Gospodarki, RCL, KPRM i tak dalej. Cieszę się po prostu, widząc działania zrywające z resortowością.

Po powyższym wstępie chciałbym Państwa odesłać do notatki opublikowanej dziś na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości, a zatytułowanej Deregulacja systemowa – koncepcja reformy rządowego procesu legislacyjnego. Przywołam ją w całości:

Informujemy, że w dniu dzisiejszym (tj. 27 lutego 2013 r.) Ministerstwo Sprawiedliwości przekazało do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniosek o wpisanie do wykazu prac legislacyjnych rządu projektu założeń ustawy o konsultacjach publicznych rządowych projektów aktów normatywnych oraz o ocenie skutków regulacji.

Celem przygotowywanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości propozycji jest bardziej efektywne wykorzystanie konsultacji publicznych w procesie legislacyjnym, podniesienie jakości oceny skutków regulacji rządowych projektów aktów prawnych oraz większa transparentność stanowienia prawa.

Projektowane zmiany są efektem wielomiesięcznych analiz prowadzonych w Ministerstwie Sprawiedliwości, z których wynika, że polski system stanowienia prawa wymaga głębokiej reformy. Systemowe słabości obecnego modelu przekładają się na zbyt dużą ilość uchwalanych ustaw, zbyt częste nowelizacje aktów prawnych oraz na niesatysfakcjonującą jakość tworzonego w Polsce prawa.

Naczelnym celem proponowanych przez resort sprawiedliwości rozwiązań jest uwolnienie energii Polaków poprzez umożliwienie głębokiej, systemowej deregulacji prawa. Dotychczasowe ustawy deregulacyjne, takie jak ustawy otwierające dostęp do zawodów regulowanych czy ustawy ograniczające bariery administracyjne są bardzo potrzebne, ale też niewystarczające z punktu widzenia potrzeb polskich przedsiębiorców i obywateli. Mechanizmy deregulacyjne powinny zatem zostać wpisane w sam proces stanowienia prawa, tak aby umożliwić usunięcie nadmiaru zbędnych i szkodliwych przepisów.

Proponowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości narzędzia, dotyczące przede wszystkim konsultacji publicznych oraz oceny skutków regulacji oparte zostały na najlepszych wzorcach zagranicznych, ale uwzględniają też specyfikę polskiej administracji. Rozwiązania te, po przedyskutowaniu możliwych rozwiązań alternatywnych, powinny przyjąć formę ustawy nakładającej na administrację rządową obowiązek stosowania się do określonych w niej procedur i zasad. Taka forma implementacji zapewni szybką i skuteczną poprawę w zakresie jakości tworzonych regulacji, przede wszystkim gospodarczych. Regulacja ustawowa będzie też stanowić gwarancję prawa obywateli do udziału w procesie stanowienia prawa poprzez rzeczywiste konsultacje publiczne.

Patrycja Loose
Rzecznik Prasowy
Ministra Sprawiedliwości

Warto to jeszcze skonfrontować z problemem inflacji prawa, na który zwracała uwagę prof. Irena Lipowicz, Rzecznik Praw Obywatelskich, przedstawiająca Sejmowi Informacja o działalności Rzecznika Praw Obywatelskich w roku 2011 wraz z uwagami o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela:

(...)
Procedura tworzenia prawa od strony formalnej bliska jest standardom europejskim. Zastrzeżenia dotyczą przede wszystkim etapu realizacji. Żywiołowość procesu stanowienia prawa powoduje rozchwianie systemowych rozwiązań prawnych, inflację przepisów tworzonych przez wiele ośrodków decyzyjnych oraz brak koordynacji. W ten sposób preferencję przyznaje się rozwiązaniom doraźnym, kosztem rozwiązań systemowych. Kolejne nowelizacje przepisów załamują stabilność i czytelność systemu prawnego. Ów brak stabilności dotyczy także regulacji o charakterze kodeksowym, które ze swej istoty nie powinny podlegać doraźnym zmianom. Przykładowo w 2011 r. Kodeks postępowania karnego oraz Kodeks karny były nowelizowane 11 razy, zaś Kodeks postępowania cywilnego został poddany 12 nowelizacjom.
(...)

Tutaj RPO chodziło o procedurę tworzenia prawa na etapie Sejmu, nie na etapie rządu. Resztą diagnozy dot. inflacji prawa można objąć zarówno etap rządowy, jak i sejmowy. Uważam, że prace podjęte przez rząd mogą przyczynić się do poprawy sytuacji, którą Rzecznik Praw Obywatelskich sygnalizował Sejmowi.

Przeczytaj również: Niech rok 2013 będzie rokiem walki z anomią.

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

Co do tego fragmentu ap ropo

Co do tego fragmentu ap ropo "deregulacji", czy nie lepiej było by zrobić tam, jak bodaj w Włoszech (i u Niemców?), że wprowadzając nowe przepisy, stare muszą zostać usunięte co najmniej w takim samym zakresie, w jakim zostały wprowadzone nowe. Nie znam się na tym, ale wyobrażam sobie to tak, że jak wprowadzono ustawę, która ma 10 stron (takie prostsze do wyobrażenia, ale pewnie nie o to chodzi), to inna ustawa dotycząca tego zagadnienia, musi zostać uchylona, lub zredukowana o CO NAJMNIEJ 10 stron, no i nowe przepisy nie mogą być "większe" od uchylanych...

Zapobiega to ciągłemu "puchnięciu" przepisów i aktów prawa, który widzimy u nas n.p w przepisach o ruchu drogowym.

Prawo

VaGla's picture

Prawo reguluje relacje społeczne, a te się zmieniają i pojawiają nowe tam, gdzie ich nie było. Nie było kiedyś - przykładowo - potrzeby regulowania usług świadczonych drogą elektroniczną. Krótko mówiąc - prawo nie jest taką dziedziną, w której da się przyjąć miarę stron, czy kilogramów. Jeśli zaczniemy postulować usuwanie stron w miejsce dodawania nowych - to jest właśnie element wulgaryzacji prawa. Liczyło się, oczywiście, wydania, pozycje, strony Dziennika Ustaw (dziś już jest elektroniczny), ale tylko dla pokazania skali rozrostu systemu prawnego. Ta metoda, jak uważam, nie jest przydatna do prac nad reformą konieczną do zapobieżenia dalszej inflacji prawa. Tu raczej właśnie trzeba analizować przepisy i skoncentrować się na tym, by w miejsce kazuistyki umieszczać przepisy obejmujące największą liczbę takich samych sytuacji. Tu trzeba zrezygnować z dopuszczania przepisów odrębnych, jeśli gdzieś jest ustawa horyzontalna. Tu trzeba ogarniać całe dziedziny legislacji w kodeksy, zamiast dopuszczać do rozsiania elementów systemu dotyczących takiej samej dziedziny w różnych miejscach tego systemu.

Dziś nikt nie wie ile jest w systemie prawnym różnych tajemnic prawnie chronionych, nie wiadomo, ile jest przepisów odrębnych dot. różnych aspektów re-use informacji publicznej itd. To trzeba zmienić. Do tego zatem potrzebna jest rzetelna ocena skutków regulacji. Do tej zaś przyda się proces konsultacji publicznych. A ponieważ wielu ma ciągoty, by omijać ten proces, zaś obecny stan prawa nie daje obywatelom podstawy by ich prawa w procesie legislacyjnym były gwarantowane - trzeba zatem myśleć o ustawowym, a więc powszechnie obowiązującym systemie prawnym (np. Regulamin Prac Rady Ministrów wiąże jedynie Radę Ministrów i - pomijając nawet fakt, że nie ma jego jednolitego tekstu, a po złożeniu w całość nie nadaje się do spójnej interpretacji - nie jest on podstawą do ochrony takich praw obywatelskich dot. procesu stanowienia prawa).
--
[VaGla] Vigilant Android Generated for Logical Assassination

Teksty ujednolicone

hub_lan's picture

Na początek dobrze byłby gdyby każda zmiana w dowolnej ustawie czy rozporządzeniu powodowała obowiązek powstania tekstu ujednoliconego i umieszczeniu go na stronach bip np sejmu.

Koniecznym jest również ustanowienie zasady iż taki tekst ujednolicony publikowany np przez kancelarię sejmu jest podstawą prawa i można się na niego powołać.

Następny element to obowiązek umieszczania odnośników to rozporządzeń wykonawczych do aktualnego stanu (tekstu ujednoliconego) jako załączników.

Do tego jeśli gdzieś powstaje jakakolwiek interpretacja danego prawa (sądowa czy urzędnicza) by była ona z dniem i godziną powstania umieszczana jako załącznik do ustawy bądź rozporządzenia.

Kolejny temat to całkowity zakaz umieszczania regulacji danego tematu w w różnych miejscach (ustawach i rozporządzeniach) czyli jeśli jakikolwiek temat jest regulowany i odnajdziemy taką regulację w jednej np ustawie to wiadomo ze nie musimy już szukać innych ustaw bo w tej jednej są wszystkie regulacje na ten temat (oraz oczywiście w rozporządzeniach wykonawczych do niej.

W ten sposób zwykły śmiertelnik miałby znacznie lepszy dostęp do informacji co jest a co nie jest dozwolone.

Jeśli uda się osiągnąć taki stan do następnym krokiem jest porządkowanie poszczególnych tematów w ustawach.

Wikiprawo?

Wydaje mi się, że najlepszym sposobem byłoby zorganizowanie jednolitego serwisu prawnego w postaci wiki - z możliwością wglądu we wcześniejsze wersje przepisów, historię ich zmian itp. Każde odwołanie do jakiegoś przepisu byłoby podlinkowane, więc można byłoby zobaczyć listę wszystkich interpretacji powołujących się na dany paragraf.

Takie serwisy są - i to

Takie serwisy są - i to rządowe. Np. http://www.comlaw.gov.au/Details/F2012C00621

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>