Trybunał Sprawiedliwości: Polska nie wdrożyła przepisów dot. re-use, czyli wyrok w sprawie C-362/10

A skoro jesteśmy przy re-use, to 27 października 2011 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał wyrok przeciwko Polsce. Jak brzmi wyrok? "Nie przyjmując w wyznaczonym terminie wszystkich przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu transpozycji do polskiego porządku prawnego art. 2–4, 6–8, 10 i 11 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy tych artykułów."

Polska została również obciążona kosztami postępowania. Wyrok dostęny jest w Sieci: Wyrok w sprawie C-362/10. Co warto zauważyć - w wyroku nie uwzględniono tych przepisów, które zostały przyjęte w Polsce kilka tygodni temu (a które również wprowadziły pewne zamieszanie; por. Wniosek Prezydenta w sprawie poprawki sen. Rockiego już w Trybunale Konstytucyjnym, a właśnie rozpoczęto konsultacje dot. rozporządzenia wykonawczego do tej noweli: Konsultacje w sprawie wzoru wniosku o re-use (stanowisko do 9 listopada)). No i teraz rodzi się pytanie: czy te przepisy, które zostały przyjęte na parę sekund przed końcem poprzedniej kadencji Sejmu, można uznać za przepisy wdrażające dyrektywę, czy też Trybunał miałby zastrzeżenie również do tych przepisów?

Poniżej fragment rozważań Trybunału (wytłuszczenie moje):

(...)

47 W pierwszej kolejności, w odniesieniu do art. 2 pkt 4 i art. 3 dyrektywy Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje braku transpozycji tych przepisów do prawa krajowego. Uznaje ona jednak, że w związku z rzekomo nieograniczonym prawem do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w tym państwie nie jest zobowiązana dokonywać ich transpozycji.

48 W tej kwestii należy stwierdzić po pierwsze, że z motywu 9 oraz art. 3 dyrektywy wynika, iż nie nakłada ona na państwa członkowskie obowiązku umożliwiania ponownego wykorzystywania dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego. Zatem okoliczność, iż zgodnie z obowiązującym prawem polskim wszelkie dostępne informacje sektora publicznego mogą być ponownie wykorzystywane automatycznie i bez ograniczeń, jest sama w sobie pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia kwestii prawidłowej transpozycji przepisów dyrektywy do porządku prawnego tego państwa członkowskiego.

49 Po drugie, argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wprowadzenie przepisów reglamentujących rzekomo nieograniczone prawo do ponownego wykorzystywania dokumentów sektora publicznego w Polsce prowadziłoby do ograniczenia tego prawa, pomija zarówno cele dyrektywy, jak i przewidziane w niej warunki ponownego wykorzystywania.

50 Jak bowiem wynika z motywu 8 dyrektywy, ustanawia ona ogólne ramy w celu zapewnienia, by warunki te były uczciwe, proporcjonalne i niedyskryminacyjne. Następnie, zobowiązując państwa członkowskie do zapewnienia, by dokumenty takie mogły być ponownie wykorzystywane zgodnie z warunkami określonymi w rozdziałach III i IV, art. 3 dyrektywy ustanawia prawo do ponownego wykorzystywania zgodnie z tymi warunkami. Wspomniane warunki te należy wobec tego uznać nie za ograniczenie prawa do wykorzystywania dokumentów sektora publicznego, lecz za obowiązki, których organy sektora publicznego muszą przestrzegać, gdy ponowne wykorzystywanie posiadanych przez nie dokumentów jest dopuszczalne.

51 W związku z tym transpozycja art. 2 pkt 4 dyrektywy, który określa jeden z aspektów materialnego zakresu stosowania dyrektywy, jest konieczna, w szczególności w celu zapewniania, by zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 46 niniejszego wyroku osoby zamierzające ponownie wykorzystywać informacje sektora publicznego były w stanie ustalić, w jakich okolicznościach mogą liczyć na poszanowanie warunków ponownego wykorzystywania określonych w dyrektywie. Sam brak zakazu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w żaden sposób nie zapewnia więc przestrzegania przez organy sektora publicznego ustanowionego w art. 3 dyrektywy prawa do ponownego wykorzystywania tych informacji, gdy ich ponowne wykorzystywanie jest dopuszczalne, na warunkach określonych w rozdziałach III i IV dyrektywy.

52 Zatem zarzut Komisji oparty na braku prawidłowej transpozycji do polskiego porządku prawnego art. 2 pkt 4 i art. 3 dyrektywy jest zasadny.

53 W drugiej kolejności Komisja uznaje, że powołane przez Rzeczpospolitą Polską przepisy ustawy z 2001 r. oraz zasady ogólne prawa nie stanowią prawidłowej transpozycji art. 2 pkt 1–3 oraz art. 4, 6, 7 i 10 dyrektywy.

54 W tej kwestii Komisja słusznie twierdzi co do istoty, iż z okoliczności, że dyrektywa oparta jest, zgodnie z jej art. 1 ust. 3, na zasadach dostępu do informacji sektora publicznego obowiązujących w państwach członkowskich, takich jak przepisy ustawy z 2001 r., w żaden sposób nie wynika, by zasady te mogły bez żadnych zmian stanowić prawidłową transpozycję dyrektywy. O ile bowiem ponowne wykorzystywanie dokumentów sektora publicznego wymaga uprzedniego dostępu do nich, oba procesy są oczywiście odmienne. Ponadto cele dyrektywy, wśród których znajduje się, jak to wynika z jej motywu 5, polepszenie możliwości ponownego wykorzystywania informacji pochodzących od sektora publicznego służące rozwojowi usług w Unii Europejskiej, niekoniecznie są tymi samymi celami, jakim służą uregulowania krajowe dotyczące dostępu do tych informacji.

55 Ponadto Trybunał miał już okazję stwierdzić, że uregulowania krajowe dotyczące dostępu do dokumentów publicznych same w sobie nie są w stanie zapewnić wdrożenia przepisów dyrektywy z wystarczającą szczegółowością, precyzją i jasnością, aby uczynić zadość zasadzie pewności prawa oraz umożliwić osobom fizycznym i prawnym zamierzającym ponownie wykorzystywać takie dokumenty zapoznanie się w pełni z przysługującymi im prawami (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 6, 7).

56 Zatem powołane przez Rzeczpospolitą Polską przepisy ustawy z 2001 r., niezawierające żadnej wskazówki dowodzącej, że znajdują one również zastosowanie do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, nie mogą stanowić prawidłowej transpozycji art. 2 pkt 1–3 oraz art. 4, 6, 7 i 10 dyrektywy.

57 Wbrew temu, co zdaje się twierdzić wspomniane państwo członkowskie, wniosek taki nasuwa się niezależnie od tego, w jakim zakresie treść tych przepisów krajowych odpowiada, w odniesieniu do dostępu do informacji sektora publicznego, treści wymienionych powyżej artykułów dyrektywy dotyczących ponownego wykorzystywania takich informacji. W celu rozstrzygnięcia niniejszego sporu nie ma zatem potrzeby badania odpowiednich przepisów ustawy z 2001 r. z punktu widzenia, między innymi, definicji i gwarancji proceduralnych zawartych w art. 2 pkt 1–3 i art. 4 dyrektywy.

58 Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli dyrektywa przewiduje wprost obowiązek zawarcia w przepisach stanowiących jej transpozycję odniesienia do niej lub zamieszczenia takiego odniesienia w ich urzędowej publikacji, wydanie odrębnego aktu jest w każdym razie niezbędne w celu transpozycji tej dyrektywy (zob. w szczególności wyrok z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie C-326/09 Komisja przeciwko Polsce, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).

59 W niniejszej sprawie art. 12 akapit drugi dyrektywy zawiera takie postanowienie. Jest zaś bezsporne, że przepisy ustawy z 2001 r., które zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej pozwalają osiągnąć cele artykułów dyrektywy wymienionych w pkt 56 niniejszego wyroku, nie zawierają takiego odniesienia, ani nie zostało ono do nich dołączone.

60 W odniesieniu do art. 10 dyrektywy Rzeczpospolita Polska powołuje się na ogólne zasady prawa. Właściwą zasadą z punktu widzenia tego przepisu dyrektywy jest zasada równego traktowania. Trybunał orzekał wprawdzie, że zasady takie mogą powodować brak konieczności dokonywania transpozycji w drodze konkretnych przepisów ustawowych lub wykonawczych. Jednakże w niniejszej sprawie istnienie w polskim porządku konstytucyjnym ogólnej zasady równego traktowania nie wystarcza do wykazania, iż w prawie krajowym zapewnione jest w pełni przestrzeganie konkretnych wymagań ustanowionych w szczególności w akapicie drugim tego artykułu, dotyczących ponownego wykorzystywania dokumentów przez organ sektora publicznego w ramach działalności gospodarczej, odrębnej od jego zadań publicznych.

61 Zatem zarzut Komisji oparty na braku prawidłowej transpozycji do polskiego porządku prawnego art. 2 pkt 1–3 oraz art. 4, 6, 7 i 10 dyrektywy jest zasadny.

62 W trzeciej kolejności Rzeczpospolita Polska przyznaje, że nie wprowadziła żadnych przepisów ustawowych lub wykonawczych w celu wdrożenia art. 8 i 11 dyrektywy. Twierdzi ona co do istoty, że nie ma obowiązku dokonywać transpozycji art. 8, jako że w Polsce nie istnieje system licencji na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Podobnie brak transpozycji art. 11 dyrektywy jest jej zdaniem uzasadniony brakiem możliwości zawierania w tym państwie członkowskim umów, a więc również udzielania praw wyłącznych do ponownego wykorzystywania takich informacji.

63 Należy jednak stwierdzić, że brak systemu licencji i brak możliwości zawierania umów na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego nie może zwalniać państwa członkowskiego z obowiązku transpozycji art. 8 i 11 dyrektywy, gdyż przepisy te nie przewidują takiego zwolnienia.

64 Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału brak w określonym państwie członkowskim konkretnej działalności uregulowanej w dyrektywie nie zwalnia tego państwa z obowiązku ustanowienia przepisów ustawowych lub wykonawczych w celu zapewniania stosownej transpozycji całości przepisów dyrektywy. Obowiązek taki spoczywa na państwach członkowskich w związku z możliwością zmiany sytuacji istniejącej w określonym momencie i w celu zapewniania, by wszystkie podmioty prawa w Unii Europejskiej, w tym pochodzące z państw członkowskich, w których działalność uregulowana w dyrektywie nie istnieje, mogły w każdych okolicznościach ustalić jasno i precyzyjnie zakres swoich praw i obowiązków (zob. wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie C-343/08 Komisja przeciwko Republice Czeskiej, Zb.Orz. s. I-275, pkt 39, 41 i przytoczone tam orzecznictwo).

65 Zatem nawet jeżeli obecnie nie ma systemu licencji lub umów na wyłączność dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w Rzeczypospolitej Polskiej, państwo to jest jednak zobowiązane dokonać transpozycji art. 8 i 11 dyrektywy, w szczególności na wypadek ewentualnego wprowadzenia takiego systemu w przyszłości.

66 W związku z tym zarzut Komisji oparty na nieprawidłowej transpozycji art. 8 i 11 dyrektywy do polskiego porządku prawnego jest zasadny.

67 W konsekwencji należy orzec, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie wszystkich przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu transpozycji do polskiego porządku prawnego art. 2–4, 6–8, 10 i 11 dyrektywy, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy tych artykułów.

(...)