Interpelacja w sprawie spamu

Z uwagi na zagrożenia wynikające z przesyłania nieproszonych komunikatów wprowadzono regulacje mające chronić odbiorców takich przekazów. Zgodnie ustawą o świadczeniu usług drogą elektroniczną zakazane jest przesyłanie niezamówionej informacji handlowej skierowanej do oznaczonego odbiorcy, w szczególności za pomocą poczty elektronicznej. Działanie takie jest uważane w świetle polskiego prawa za czyn nieuczciwej konkurencji.

Jak twierdzą eksperci, przepisy mające zapobiegać spammingowi, nasze regulacje pozostawiają wiele do życzenia. Ustawa o świadczeniu usług drogą elektroniczną jest częściowo niekompatybilna z dyrektywami europejskimi.

W związku z tym bardzo proszę Pana Ministra o odpowiedź na pytanie.

Co ministerstwo zamierza zrobić ww. sprawie?

Z poważaniem

Poseł Waldemar Szadny

Na wstępie pragnę przypomnieć, iż kwestia przesyłu niezamówionych informacji handlowych (spamu) środkami łączności elektronicznej była już przedmiotem odpowiedzi na interpelację pana posła Waldemara Szadnego nr SPS-023-3764/06 z dnia 14 lipca 2006 r., jak również interpelację Pana Posła Piotra Krzywickiego Nr SPS-23-5239/06 z dnia 2 października 2006 r.

Kwestie przesyłu niezamówionych informacji handlowych środkami łączności elektronicznej, zgodnie z obecnie obowiązującym prawem, regulują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr. 144, poz. 1204, z późn. zm.) - zwanej dalej u.s.u.de.. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy ˝zakazane jest przesyłanie niezamówionej informacji handlowej skierowanej do oznaczonego odbiorcy za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej˝. Przepis ten stanowi implementację art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/58/WE z dnia 12 lipca 2002 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych oraz ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej. Zgodnie z art. 13 ww. dyrektywy użycie automatycznych systemów wybierających, działających bez ingerencji ludzkiej (automatów wybierających), telefaksów bądź poczty elektronicznej dla potrzeb marketingu bezpośredniego uzależnione zostało od uprzedniej zgody abonenta na tego rodzaju działania (tzw. opt-in). Zasadność wprowadzenia do polskiego systemu prawnego przedmiotowych przepisów ˝antyspamowych˝ znajduje potwierdzenie również w kontekście treści tiret 40 preambuły dyrektywy 2002/58/WE. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z przytoczoną przez pana posła tezą o ˝niekompatybilności˝ ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną z dyrektywami europejskimi. Ponadto do Ministerstwa Transportu nie wpłynęły opinie akredytowanych ekspertów potwierdzające niezgodność obecnie obowiązujących przepisów z pakietem ram regulacyjnych UE dla rynku telekomunikacyjnego.

Warto przy tym przypomnieć, iż kwestie dotyczące e-commerce oraz usług teleinformacyjnych (usług społeczeństwa informacyjnego) objęte zostały zakresem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2000/31/WE z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług w społeczeństwie informacyjnym, a w szczególności handlu elektronicznego w obrębie wolnego rynku. W wyniku rozstrzygnięcia przez prezesa Rady Ministrów sporu kompetencyjnego w sprawie organu zobowiązanego do koordynowania ogółu spraw objętych niniejszą dyrektywą, pismem nr RCL1602-246/05 z dnia 6 października 2005 r., organem wskazanym jako odpowiedzialny za koordynowanie ww. działań został minister nauki i informatyzacji, natomiast w chwili obecnej realizacja ww. dyrektywy leży w kompetencjach ministra spraw wewnętrznych i administracji.

Ponadto zjawisko przesyłu spamu może być rozpatrywane z szerszego punktu widzenia niż jako uciążliwość dla pojedynczego abonenta czy nieuzasadnione obciążenie sieci telekomunikacyjnej. Może ono bowiem stanowić nieuczciwy sposób przeniesienia kosztów reklamy na odbiorców wiadomości, stąd w myśl art. 10 ust. 3 u.s.u.d.e. działanie takie stanowi czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. Nr. 47, poz. 211, z późn. zm.), która należy do kompetencji Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Kwestią odrębną od zgodności polskich przepisów z dyrektywami UE jest skuteczność uregulowań prawnych - wewnętrznych (w Polsce i innych krajach UE) i o charakterze unijnym - w zwalczaniu przesyłu informacji niezamówionych (w szczególności o charakterze komercyjnym) środkami łączności elektronicznej.

Aktualnie trwają zaawansowane prace nad wzmocnieniem ochrony abonenta przed spamem, zarówno na forum międzynarodowym, o czym świadczyć może trwający przegląd ram regulacyjnych UE, jak i na forum krajowym, w szczególności w ramach prac nad nowelizacją ustawy Prawo telekomunikacyjne i niektórych innych ustaw (w tym u.s.u.d.e.).

Kwestie dotyczące nowelizacji przepisów w zakresie zwalczania przesyłu informacji niezamówionych zostały już dokładnie omówione w ramach wymienionych na wstępie odpowiedzi na interpelacje (SPS-023-3764/06 oraz SPS-23-5239/06).

Wpływ na ostateczny kształt przepisów dotyczących zwalczania spamu miały przeprowadzone w ubiegłym roku konsultacje społeczne oraz współpraca z organami i instytucjami innych państw zajmujących się tą problematyką. Zaproponowane rozwiązania oparto m.in. na postanowieniach ˝Raportu zespołu zadaniowego do spraw spamu Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD): Zestaw zalecanych strategii oraz działań antyspamowych˝, wskazówkach CNSA (Contact Network of Spam Authorities) i Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego (ITU). O skutecznym wyborze kierunku zmian przedmiotowych przepisów świadczyć może chociażby opinia Komisji Europejskiej w kwestii spamu wyrażona podczas zapoczątkowanego w ubiegłym roku przeglądu ram regulacyjnych. Projekt nowelizacji polskich przepisów ˝antyspamowych˝ ukształtowany został m.in. dzięki współpracy Ministerstwa Transportu z władzami holenderskimi, a zwłaszcza OPTA - tamtejszym odpowiednikiem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zmiany regulacji ˝antyspamowych˝ w holenderskiej ustawie telekomunikacyjnej (Dutch Telecommunications Act) w opinii Komisji Europejskiej uznano za wzorcowe podejście do kwestii zwalczania przesyłu informacji niezamówionych w Europie. Czerpiąc z najlepszych przykładów, Ministerstwo Transportu przygotowało projekt zmian przepisów ˝antyspamowych˝, który wcielony został do ustawy o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne i niektórych innych ustaw. Aktualnie, zgodnie z harmonogramem, trwa proces legislacyjny nad przedmiotową ustawą. Proponowane zmiany zgodne są z dyrektywami Unii Europejskiej i pokrywają się z europejskimi dążeniami rozstrzyg-nięcia problematyki spamu.

Zasadniczym celem zmian jest poprawa bezpieczeństwa użytkowników sieci telekomunikacyjnych, w szczególności w sieci internetowej, a także dostawców usług telekomunikacyjnych i operatorów poprzez stworzenie skutecznych i szybkich metod zwalczania przypadków przesyłania informacji niezamówionych.

Zmiany polegają w szczególności na rozszerzeniu katalogu podmiotów odpowiedzialnych za rozsyłanie tego typu korespondencji, zaostrzeniu kar i wprowadzeniu jasnych i przejrzystych procedur zwalczania. W opinii Ministerstwa Transportu przyczyni się to do ograniczenia tego zjawiska w Polsce.

Zasadniczą zmianą w stosunku do obecnej regulacji jest zmiana kwalifikacji czynu przesyłania niezamówionej informacji z wykroczenia na czyn zagrożony karą administracyjną. Trafność tak diametralnej zmiany wynika przede wszystkim z danych statystycznych przedstawionych przez MSWiA, które świadczą o wyjątkowo niskim stopniu egzekucji obowiązujących obecnie przepisów ˝antyspamowych˝.

Wybór stosownego momentu oraz szybkość, z jaką następuje egzekucja prawa oraz nakładane są kary, jest kluczowa, jeśli spam ma być skutecznie ograniczany. Dzisiejsi spamerzy potrafią działać bardzo szybko oraz, jeśli zajdzie taka potrzeba, przenosić wszystkie swoje operacje w przeciągu dni, jeśli nie godzin. Tradycyjne wezwania egzekucyjne, mogące trwać wiele tygodni lub miesięcy, przestają być skuteczne w świecie Internetu. Dlatego, wzorem innych państw europejskich, Ministerstwo Transportu proponuje zmienić podejście do zjawiska przesyłania niezamówionych informacji i powierzyć całość kompetencji w zakresie jego zwalczania wyspecjalizowanemu organowi ds. telekomunikacji, jakim jest prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Również dostawcy usług internetowych (ISP) odgrywają kluczową rolę w kwestii bezpieczeństwa Internetu, a idea, by aktywnie ingerowali w celu zapobiegania rozsyłania spamu z ich sieci, zdobywa coraz większe poparcie. Dlatego kolejne, już proceduralne zmiany, polegają na zobowiązaniu dostawców usług telekomunikacyjnych do utworzenia punktów przyjęć zgłoszeń incydentów naruszenia bezpieczeństwa telekomunikacyjnego w ramach oferowanych usług, dla celów ich wykrywania, identyfikacji i przeciwdziałania. Zgodnie z projektem dostawca usług telekomunikacyjnych uprawniony został do podejmowania działań polegających z jednej strony na wyeliminowaniu przypadków naruszeń przez nieświadomych użytkowników końcowych, którzy poprzez niedostateczne zabezpieczenie urządzeń umożliwili przejęcie i kontrolowanie ich jednostek przez podmiot trzeci, po drugie - blokowaniu dalszego przesyłania informacji niezamówionych.

Dostawcy usług telekomunikacyjnych zobowiązani zostaną ponadto do wzajemnej wymiany informacji o przypadkach przesyłania informacji niezamówionych na terenie kraju, w ramach utworzonych punktów. Jednocześnie zobowiązani będą do przesyłania informacji o wszelkich zidentyfikowanych w ramach świadczonych usług przypadkach masowego przesyłania informacji niezamówionych oraz podjętych działaniach do centralnego, ogólnopolskiego punktu przyjmowania zgłoszeń, utworzonego przy prezesie UKE. Punkt taki utworzony zostanie w celu gromadzenia i przetwarzania informacji na potrzeby prowadzonych postępowań, wykrywania i eliminowania przypadków masowego przesyłania informacji niezamówionych oraz współpracy międzynarodowej w tym zakresie.

Postępowanie w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych za przesyłanie informacji niezamówionych toczyć się będzie na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Wszelkie odstępstwa od tej reguły wynikają z charakteru, a przede wszystkim skali naruszeń.

Zmiany w przepisach polegają również na rozszerzeniu zakresu przedmiotowego informacji niezamówionych. Na mocy obecnie obowiązujących przepisów, w szczególności u.s.u.d.e. zakazane jest przesyłanie niezamówionych informacji handlowych. Skala i zasięg zjawiska spamu skłaniają do weryfikacji zakresu informacji niezamówionych, których przesyłanie bez uprzedniej zgody odbiorcy powinno być zabronione. W świetle niniejszych zmian zakazane będzie przesyłanie informacji mającej w szczególności charakter komercyjny, ideologiczny, polityczny, rozrywkowy czy charytatywny. Przy czym dotyczy to zarówno informacji przesyłanych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jak również z wykorzystaniem automatycznych systemów wywołujących, wizjofonu, telefaksu lub telefonu. Wyraźnie należy podkreślić, iż celem zmian jest wyeliminowanie jedynie negatywnych aspektów bezpośredniego komunikowania się na odległość, a nie ograniczenie praw i wolności, stąd zakaz przesyłania informacji niezamówionych nie dotyczyć będzie informacji przesyłanych za pomocą wymienionych środków pomiędzy osobami fizycznymi, w celach osobistych niezwiązanych z prowadzoną przez te osoby, chociażby ubocznie, działalnością zarobkową, wykonywanym przez nie zawodem lub pełnioną funkcją.

Kolejną różnicą w stosunku do stanu obecnego jest rozszerzenie katalogu podmiotów potencjalnie odpowiedzialnych za określone naruszenia, poza samymi nadawcami, o zleceniodawców i podmioty, które odnoszą korzyści z przesłania informacji niezamówionych.

Konkludując i odpowiadając na zapytanie pana posła, w świetle przytoczonych faktów uznać można, iż Ministerstwo Transportu podjęło działania zmierzające do ograniczenia zjawiska przesyłu informacji niezamówionych i zwiększenia ochrony abonentów przed spamem. Wyrazem tych działań będzie w szczególności nowelizacja ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (m.in. u.s.u.d.e.). Aktualnie trwa proces legislacyjny w tym przedmiocie. Prognozować można, iż zmiany te przyczynią w znacznym stopniu do ograniczenia spamu w Polsce. Jednocześnie wobec poglądów wyrażanych nt. spamu przez Komisję Europejską, uznać należy, iż zmiany te podążają we właściwym kierunku.

Wyrażam nadzieję, iż udzielone wyjaśnienia będą dla pana posła Waldemara Szadnego satysfakcjonujące.

Z poważaniem

Podsekretarz stanu

Eugeniusz Wróbel