Wojna przejrzystości z dyskrecjonalnością - pytanie NSA do TK w sprawie prerogatyw Prezydenta i dostępu do informacji publicznej

Moim zdaniem żylibyśmy w pełniejszej demokracji, gdyby "opinia publiczna mogła podjąć próbę następczego zrekonstruowania toku rozumowania głowy państwa oraz powodów, dla których Prezydent RP zdecydował się na takie, a nie inne rozstrzygnięcie". Postulując wielokrotnie "tworzenie prawa opartego na dowodach" chciałbym móc przeczytać opinie, które otrzymał Prezydent. Nie potrafiłbym pewnie określić wszystkich przesłanek, które Prezydent brał pod uwagę podejmując decyzje o podpisaniu lub niepodpisaniu ustawy (bo przecież mogą to być decyzje polityczne), miałbym więcej przesłanek do oceny działania samego Prezydenta RP - strażnika Konstytucji. To, jakie kwity zamówił prezydent ma mało związku z tym, jaką decyzję podjął. Mógł ją podjąć całkiem inaczej, niż mu sugerowano w zamówionych kwitach. To jego prerogatywa. To prerogatywa Prezydenta RP. Ale ja, jako obywatel, chciałbym wiedzieć, że Prezydent podjął decyzję, jaką decyzję podjął i jaka była treść ekspertyz i opinii, które otrzymał (nie ważne, czy były specjalnie zamówione, czy po prostu przyszły pocztą) przed ich podjęciem. Tymczasem Kancelaria Prezydenta wszelkimi sposobami broni się przed udostępnianiem obywatelom zamawianych opinii i ekspertyz. W jednej takiej sprawie NSA zdecydował się na zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Prokurator Generalny oraz Sejm w swoich stanowiskach sugerują, by TK umorzył postępowania. Uważają, że NSA nie wykonał swojej roboty i pytając TK ucieka przed dokonaniem własnej interpretacji obowiązujących przepisów. Zobaczymy. 13. listopada 2013 roku Trybunał Konstytucyjny rozpozna pytanie prawne w sprawie zgodności art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej rozumianego w ten sposób, że kwalifikuje dane, które stanowiły jeden z elementów procesu związanego ze skorzystaniem z prerogatyw prezydenckich dotyczących podpisania ustawy, odmowy jej podpisania lub skierowania ustawy w trybie kontroli uprzedniej do Trybunału Konstytucyjnego, jako informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z art. 144 ust. 3 pkt 6 i pkt 9 w związku z art. 122 ust. 1-5 Konstytucji RP.

Sprawa w Trybunale Konstytucyjnym ma sygnaturę P 25/12. Z pytaniem prawnym w tej sprawie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny swoim postanowieniem z 22 marca 2012 roku. Mamy też stanowisko Prokuratora Generalnego oraz stanowisko Sejmu RP.

Sprawa, w której NSA zwrócił się do TK, rozpoczęła się wnioskiem do Szefa Kancelarii Prezydenta RP o udostępnienie wszystkich ekspertyz, opinii prawnych i dokumentów urzędowych na temat ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem ubezpieczeń społecznych, jak również ekspertyz i opinii prawnych na temat projektu tej ustawy, sporządzonych w Kancelarii Prezydenta RP, dla Kancelarii Prezydenta RP lub dla Prezydenta RP. To był wówczas jeden z kilku wniosków o dostęp do takich dokumentów, które w tamtym czasie składali obywatele oraz organizacje pozarządowe (m.in. Fundacja ePaństwo oraz Fundacja Obywatelskiego Rozwoju; por. Zdaniem WSA w Warszawie opinie prawne dla Prezydenta są informacją publiczną - garść szczegółów i źródeł, Ekspertyzy w sprawie OFE: po rozpatrzeniu pierwszej kasacji przez NSA, O tym, że również działania Pana Prezydenta RP mogą podlegać społecznej kontroli).

Kancelaria Prezydenta stała na stanowisku, że przygotowane dla Kancelarii Prezydenta RP przez ekspertów zewnętrznych opinie prawne oraz wewnętrzne dokumenty, zapiski i notatki robocze pracowników Kancelarii, są jednym z elementów postępowania wewnętrznego, poprzedzającego podjęcie przez Prezydenta RP, w ramach procesu legislacyjnego, decyzji w sprawie konkretnej ustawy. Kancelaria odpowiadała również, że opinie te i ekspertyzy stanowią jedynie przyczynek dla analiz, nie determinują w sposób bezpośredni decyzji Prezydenta, nie są ich jednoznaczną podstawą, zaś same decyzje Prezydenta stanowią jego prerogatywę.

Obywatel domagając się dostępu do informacji publicznej - owych ekspertyz i dokumentów, powoływał się m.in. na art. 7 Konstytucji RP, czyli wielokrotnie w tym serwisie przywoływanych zasad legalizmu i praworządności. Uważał, że nie ma przepisów, które wyłączałyby Prezydenta RP z przepisów o dostępie do informacji publicznych. Kancelaria Prezydenta zaś odpowiadała, że akty urzędowe Prezydenta podejmowane po przedstawieniu przez Marszałka Sejmu RP uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy Prezydentowi, są "atrybutami", "uprawnieniami osobistymi" głowy państwa, będącymi wyrazem autonomicznej, dyskrecjonalnej i uznaniowej sfery działania głowy państwa. Podnoszono też, że tryb działania Prezydenta RP w takich sprawach nie ma uregulowanej procedury, a skoro tak, to Kancelaria przywoływała tezy, zgodnie z którymi informacją publiczną nie są takie materiały, które nie są wykorzystywane wprost w danym postępowaniu (nie ma postępowania, nie ma informacji publicznej).

Pokutuje tutaj owa koncepcja "dokumentów wewnętrznych", które pojawiły się w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. Pojawiły się one, ponieważ sędziowie sądów administracyjnych chcieli ratować trochę administrację, przed falą zainteresowania społecznego działaniem państwa, mniej więcej wówczas pojawiły się też owe koncepcje "nadużycia prawa do informacji publicznej"...

Sąd wojewódzki uważał, że Prezydent RP błędnie uznał, że posiadane przez niego opinie i ekspertyzy nie są informacją publiczną. Skargę kasacyjną do NSA skierowała Kancelaria Prezydenta RP i to właśnie skarżący wniósł do NSA o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych. Zaproponowano następujące dwa pytania prawne:

1. Czy przepis art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej [ustawy o dostępie do informacji publicznej - dopisek mój, PVW] rozumiany w ten sposób, że nakazuje udostępnienie - w ramach dostępu do informacji publicznej - danych stanowiących informację publiczną i jednoznacznie objętych ochroną prawnoautorską, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP?

2. Czy przepis art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej [ustawy o dostępie do informacji publicznej - dopisek mój, PVW] w zakresie, w jakim nakłada na prezydenta RP obowiązek udostępnienia danych stanowiących informację publiczną, które stanowią jeden z elementów procesu decyzyjnego związanego ze skorzystaniem z prerogatyw prezydenckich dotyczących podpisania ustawy, odmowy jej podpisania lub skierowania ustawy do kontroli uprzedniej Trybunału Konstytucyjnego jest zgodny z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP?

(Nawiasem mówiąc - proszę zwrócić szczególną uwagę na pojawiającą się w pytaniu ochronę prawnoautorską ekspertyz; por. Opinia na temat Europejskiej Agendy Cyfrowej przygotowana na zlecenie komisji sejmowej).

Warto tu odnotować jedną z tez rozważań NSA, który kieruje pytanie do Trybunału. Generalnie poprzedzona jest ona rozważaniami o charakterze informacji publicznej, o tym, że procedura w przypadku Prezydenta nie jest przez ustrojodawcę określona nie bez powodu, że Prezydent może podejmować swoje decyzje w zakresie podpisywania (nie podpisywania) ustawy z różnych powodów (np. politycznych) i dalej:

Natomiast objęcie wszystkich materiałów (opinii, ekspertyz, notatek, ustnych konsultacji) składających się na proces realizacji konstytucyjnej prerogatywy w zakresie podpisania ustawy (odmowy podpisania, bądź skierowania do Trybunału Konstytucyjnego), obowiązkiem udostępnienia w trybie ustawy o informacji publicznej, godzi w istotę prerogatywy, jako instytucji ustrojowej, dającej prezydentowi prawo samodzielnego władztwa. Sugeruje, zdaniem Sądu pytającego, że głowa państwa podjęła określone rozstrzygnięcie - podpisała ustawę bądź odmówiła jej podpisania, na podstawie przedłożonych opinii i ekspertyz. Opinia publiczna mogłaby podjąć próbę następczego zrekonstruowania toku rozumowania głowy państwa oraz powodów, dla których Prezydent RP zdecydował się na takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Przy czym rzecz jasna próba taka byłaby z góry skazana na niepowodzenie - przesłanki skorzystania przez Prezydenta RP z przysługującej mu prerogatywy leżą bowiem niejako in pectore, nie wynikają zaś ze sporządzonych na jego zlecenie opinii prawnych i ekspertyz.

NSA zdecydował się zatem zadać następujące pytanie Trybunałowi:

Czy przepis art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, po 1198, ze zm.) rozumiany w ten sposób, że kwalifikuje dane, które stanowiły jeden z elementów procesu związanego ze skorzystaniem z prerogatyw prezydenckich dotyczących podpisania ustawy, odmowy jej podpisania lub skierowania ustawy w trybie kontroli uprzedniej do Trybunału Konstytucyjnego, jako informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zgodny z art. 144 ust. 3 pkt. 6 i pkt 9 w związku z art. 122 ust. 1 -5 Konstytucji RP"

Warto zwrócić tu uwagę, że w skierowanym do TK pytaniu prawnym nie wspomniano słowem o art. 61 Konstytucji. Nie wyobrażam sobie jednak, by Trybunał Konstytucyjny mógł ocenić zakres pojęcia informacji publicznej, bez analizowania właśnie art 61 Konstytucji.

Przy czym warto zauważyć, że wedle Prokuratora Generalnego postępowanie powinno "podlegać umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, z powodu niedopuszczalności wydania wyroku". W pierwszych słowach swoich rozważań, zaraz po zreferowaniu przebiegu sprawy w toku instancji, Prokurator Generalny zwraca uwagę, że:

Przedstawiając ustrojowy i ustawowy kontekst problemu, należy przede wszystkim podnieść, że w art. 61 ust. 1 Konstytucji określone zostało samoistne, konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji o działalności organów państwowej i samorządowej władzy publicznej, a także do informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne.

I dalej Prokurator pisze o prerogatywach, że decyzje w tej sferze podejmowane są przez Prezydenta swobodnie, na podstawie osobistego rozeznania co do celowości takiego działania w danej sytuacji, a przy tym działania te objęte są jedynie Jego odpowiedzialnością. Prokurator zaznacza jednak, że przy realizacji każdej ze swych kompetencji Prezydent nie może działać całkowicie dowolnie, gdyż związany jest zasadami i wartościami wyrażonymi w Konstytucji oraz ustawodawstwa zwykłego.

Dlaczego zdaniem Prokuratora generalnego powinno nastąpić umorzenie postępowania? Ponieważ brakuje przesłanki funkcjonalnej dla odpowiedzi na pytanie prawne skierowane do TK przez Sąd:

W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma jednak kolejna istotna dyrektywa, wynikająca z przesłanki funkcjonalnej. Pytanie prawne nie może być mianowicie środkiem służącym usuwaniu wątpliwości dotyczących wykładni przepisów. Trybunał Konstytucyjny nie może rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości, albowiem nie jest zadaniem Trybunału i pozostaje poza jego kognicją precyzowanie przepisów prawa przez wybór wiążącej wykładni. Trybunał Konstytucyjny nie zajmuje się kontrolą interpretacji przepisów w praktyce sądowej, chyba że wystąpi problem związany ze stosowaniem prawa, które w praktyce przyjęło formy patologiczne, odbiegające od treści i znaczenia przyznanego mu przez prawodawcę. Wystąpienie z pytaniem prawnym nie może bowiem dążyć do uzyskania wiążącej wykładni danego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny ( ... ) - podkreślił Trybunał w postanowieniu z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. P 62/07 (OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 17).

Prokurator Generalny zatem sugeruje, by NSA nie zwalał na TK problemu z wykładnią przepisów, której sam w tej sprawie powinien dokonać. I pisze dalej:

Okoliczności, podniesione przez NSA w końcowej części uzasadnienia pytania prawnego (vide - str. 17 uzasadnienia tego pytania), świadczą o tym, że Sąd pytający w istocie oczekuje nie tyle przeprowadzenia kontroli hierarchicznej, lecz stwierdzenia - przez Trybunał Konstytucyjny - czy istnieje związek normatywny między ustawowym pojęciem informacji publicznej a realizacją prezydenckich prerogatyw w procesie legislacyjnym. Marginalnie należy zauważyć, że, biorąc pod uwagę treściowy zakres art. 144 ust. 3 Konstytucji, istnienie takiego związku jest co najmniej wątpliwe.

Pytanie prawne NSA w istocie dotyczy więc kwestii stosowania prawa. W przedmiotowej sprawie brak jest przy tym przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając ze swych ustawowych uprawnień, samodzielnie rozstrzygnął kwestię wykładni zakwestionowanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Występując do Trybunału Konstytucyjnego z przedmiotowym pytaniem prawnym, Sąd pytający potraktował Trybunał jak sui generis instancję wykładniczą.

Również Sejm w swoim stanowisku poprosił o umorzenie postępowania przez TK (również, tak jak Prokurator Generalny, ze względu na 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Gdyby jednak TK nie umorzył postępowania - Sejm chciałby widzieć sytuację, w której TK uzna, że przepisy wskazane w petitum NSA nie są niezgodne ze wskazanymi tam przepisami konstytucyjnymi.

Postępowanie, w którym NSA pyta TK, zostało zawieszone na czas odpowiedzi z Trybunału. Tymczasem przed nami kolejne nowelizacje ustaw dotyczących systemu ubezpieczeń społecznych. Prawdopodobnie już zostały zamówione kolejne ekspertyzy prawne. Poznanie ich treści jest - jak uważam - istotne dla podniesienia jakości debaty publicznej w Polsce.