Historyczna interpelacja na temat wymagań technicznych dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne

Wiele samorządowców zwraca uwagę na sposób publikacji i przekazywania aktów prawa miejscowego do urzędu wojewódzkiego. W szczególności problem stwarza zapis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, że ˝dokumenty elektroniczne zawierające akty podlegające ogłoszeniu sporządza się w formacie XML zgodnie z wymaganiami określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia˝.

Kontrowersje budzi przede wszystkim fakt bardzo krótkiego czasu na przygotowanie się urzędów do wdrożenia tego systemu. Wersja programu, którą udostępnia Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, jest cały czas wersją roboczą, a do przeszkolenia w skali kraju jest kilka tysięcy osób po to, aby można było w sposób prawidłowy pisać ww. dokumenty.

W związku z powyższym proszę uprzejmie o odpowiedź na pytanie. Czy Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji dostrzega powyższy problem oraz w jaki sposób ma zamiar go rozwiązać?

Z wyrazami szacunku i poważania

Poseł Wojciech Ziemniak

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 25 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań technicznych dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, elektronicznej formy dzienników urzędowych oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych (Dz. U. Nr 75, poz. 451, z późn. zm.) dokumenty elektroniczne zawierające akty podlegające ogłoszeniu sporządza się w formacie XML, zgodnie z wymaganiami określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Wskazane w ww. paragrafie wymaganie ma niezmiernie duże znaczenie dla informatyzacji administracji państwa.

XML (ang. Extensible Markup Language, w wolnym tłumaczeniu: rozszerzalny język znaczników) jest uniwersalnym językiem przeznaczonym do reprezentowania danych według ściśle określonego schematu. Niezależność od platform informatycznych sprawia, iż umożliwia on łatwą wymianę dokumentów pomiędzy różnymi systemami. Właściwość ta, jak również brak realnej alternatywy dla przedmiotowego rozwiązania, przyczyniła się do znacznej popularności tego języka zarówno w sieci Internet, jak również poza nią. Tym samym XML zaliczany jest obecnie do standardów nowoczesnej wymiany danych w systemach teleinformatycznych. Niewątpliwym jego atutem, jak również gwarancją jego funkcjonalności, jest fakt, iż język ten rekomendowany jest oraz specyfikowany przez organizację W3C (ang. World Wide Web Consortium - organizacja, która zajmuje się ustanawianiem standardów pisania i przesyłu stron WWW, obecnie stanowi zrzeszenie ponad 400 organizacji, firm, agencji rządowych i uczelni z całego świata).

Podkreślenia wymaga, że upowszechnianie dostępu obywatela do treści obowiązującego prawa stanowi istotny element działalności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Biorąc pod uwagę obszerność polskiego prawa, najbardziej odpowiednim narzędziem do realizacji tego celu są rozwiązania informatyczne, jak również możliwość wykorzystania potencjału sieci Internet. Dlatego też realizację powyższego celu rozpoczęto od działań prowadzących do dostosowania elektronicznej publikacji aktów prawnych w administracji publicznej do panujących obecnie standardów informatycznych. Należy jednak zauważyć, iż informatyzacja jest dziedziną wymagającą niejednokrotnie podejmowania działań uwzględniających problemy, jakie wystąpią w horyzoncie najbliższych lat. W tym przypadku jedną z kwestii priorytetowych jest zapewnienie interoperacyjności przyszłych systemów elektronicznej publikacji prawa. Aby zapewnić właściwą współpracę wspomnianych systemów w zakresie wymiany danych, konieczne było określenie jednolitego standardu elektronicznego odwzorowania aktów prawnych. Najwłaściwszym pretendentem do opisu struktur prawa był XML, dlatego też język ten posłużył jako podstawa do stworzenia elektronicznych schematów prawnych.

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przygotowało schemat aktów prawnych w postaci schemy XSD (schemat XML, schemat rozszerzalnego języka znaczników - opracowany przez W3C standard służący do definiowania struktury dokumentu XML). Należy jednak zaznaczyć, iż jest to zadanie o dużym stopniu złożoności, a wszelkie dotychczasowe próby przygotowania tego typu schematów nie dawały skończonego produktu. Równolegle z przygotowaniami schematu prowadzono prace nad edytorem aktów prawnych. Program pozwalał na praktyczne przetestowanie uprzednio sporządzonego schematu, przede wszystkim jednak został przygotowany z myślą o podmiotach administracji publicznej, jako ułatwienie w realizacji nowych obowiązków.

Pragnę podkreślić, iż Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji ma świadomość bardzo krótkiego czasu przeznaczonego na przygotowanie się urzędów do pełnienia nowego obowiązku polegającego na sporządzaniu aktów prawnych w formie struktury XML. Mając powyższe na uwadze, wyznaczono okres przejściowy mający trwać rok od wejścia w życie rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 23 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań technicznych dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, elektronicznej formy dzienników urzędowych oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych (Dz. U. Nr 232, poz. 1568), tj. od dnia 29 grudnia 2008 r., w którym to okresie podmioty mogą przekazywać do publikacji - równolegle z wersją XML - akty w postaci dokumentów tekstowych. Kolejnym czynnikiem mającym zniwelować negatywne skutki przejścia na elektroniczną postać publikacji aktów prawnych jest przygotowanie wskazanego wyżej edytora aktów prawnych. Udostępniony program nadal określany jest jako wersja rozwojowa, niemniej jednak należy wziąć pod rozwagę fakt, iż dotychczas na rynku nie było tego typu rozwiązań, a znaczna liczba mankamentów wdrażanych aplikacji zazwyczaj zostaje ujawniona w pierwszych dniach, a nawet tygodniach użytkowania.

Wskazać również należy, iż ze względu na niejednolitość struktur i wizualizacji aktów prawnych także budowa samego schematu tychże aktów nie jest zadaniem prostym. Czynnikiem negatywnie wpływającym na prace w przedmiotowym zakresie są obowiązujące regulacje prawne. Przykładowo ani Sejm, ani przedstawiciele samorządu terytorialnego nie mają obowiązku stosowania się do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W związku z powyższym budowa obowiązujących obecnie aktów prawnych może być teoretycznie dowolna. Biorąc pod uwagę fakt, iż schemat nie ma mocy prawnie obligatoryjnej, musi być dostosowany do warunków obecnej sytuacji administracyjno-prawnej, co w niektórych przypadkach graniczy z niemożliwością jego wykonania. Niemniej jednak podejmowane są kolejne działania, w tym prace prowadzone przez grupę specjalistów w ramach portalu interoperacyjności (portal stanowiący część platformy ePUAP przeznaczony do organizacji prac związanych z interoperacyjnoscią http://epuap.gov.pl/wps/portal/epuap/pi), mające na celu sporządzenie możliwie jak najbardziej kompletnego elektronicznego schematu aktów prawnych.

Niezaprzeczalny jest fakt, iż dla przeciętnego urzędnika bez wykształcenia informatycznego nowością jest obowiązek sporządzania aktów prawnych w strukturze XML. W związku z powyższym pragnę zapewnić, iż Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji dołoży wszelkich starań, aby możliwie w jak największym stopniu uprościć ten proces. W ramach tych działań przygotowano szczegółowe instrukcje zawierające praktyczne przykłady. Ponadto w toku dalszych prac nad edytorem aktów prawnych poprawiona zostanie ergonomia przedmiotowego programu. Obecnie udostępniony został adres mailowy edap@mswia.gov.pl, za pośrednictwem którego gromadzone są wszelkie uwagi użytkowników dotyczące problematyki obsługi edytora. Niemniej jednak należy zauważyć, że jakiekolwiek działania podejmowane w tym zakresie nie zmienią faktu, iż przygotowanie elektronicznej wersji aktu prawnego nigdy nie będzie tak proste, jak stworzenie analogicznego dokumentu w edytorze tekstu. Strukturyzacja budowy aktu prawnego pociąga bowiem za sobą pewien stopień skomplikowania w procesie jego przygotowania, którego nie da się w żaden sposób obniżyć.

Z poważaniem

Podsekretarz stanu

Witold Drożdż