NSA o stosowaniu KPA w procedurze dostępu do informacji publicznej

Do wcześniejszych wyroków w sprawie udostępniania informacji publicznej (por. Dostęp do informacji publicznej via internet) doszedł jeszcze jeden, tym razem z 16 grudnia, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, , że przepisów k.p.a. nie stosuje się jedynie wówczas, gdy wniosek dotyczy "informacji prostej", a jeśli udostępnienie takiej informacji wymaga przetworzenia (por. WSA w Warszawie: anonimizacja nie jest przetworzeniem informacji publicznej), lub gdy procedura rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej kończy się decyzją odmowną - wówczas Kodeks Postępowania Administracyjnego należy stosować.

O wyroku NSA pisze Rzeczpospolita w tekście Jak stosować k.p.a. w informacji publicznej. Zainteresowanych tym tematem odsyłam jednak do serwisu orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym można znaleźć wyrok NSA z 16 grudnia 2009 roku, sygn. I OSK 1002/09. Jest też wyrok NSA z tego samego dnia, który zapadł w niejako równoległej sprawie - sygn. I OSK 1003/09. Na razie udostępniono tam jedynie sentencje tych wyroków, ale są również odesłania do wcześniejszych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W obu przypadkach chodziło o wnioski do Komisji Nadzoru Finansowego (NSA rozpatrywał skargi kasacyjne KNF), w obu przypadkach uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania:

I OSK 1002/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 3/09 w sprawie ze skargi T. I. P. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nierozpoznania wniosku z 14 października 2008 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od T. I. P. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 220 /dwieście dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W tej sprawie można zapoznać się z wcześniejszym wyrokiem II SAB/Wa 3/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-04-01

I OSK 1003/09:

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 4/09 w sprawie ze skargi T. I. P. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nierozpoznania wniosku z 14 października 2008 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od T. I. P. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 220 /dwieście dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Tu zaś WSA orzekł wcześniej wyrokiem II SAB/Wa 4/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-04-01

Z przywołanego wyżej tekstu Rzeczpospolitej dowiadujemy się, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej, o które chodzi w powyższych postępowaniach, składane były przez Stowarzyszenie Transparency International. Rzeczpospolita omawia również rozstrzygnięcia NSA (mam nadzieję, że niebawem będą również same uzasadnienia tych wyroków w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przebieg sporu można jednak prześledzić w podlinkowanych wyżej uzasadnieniach do wyroków WSA. Po złożeniu wniosków KNF wezwała do wykazania, że wnioski były złożone przez uprawnione do reprezentowania stowarzyszenia osoby (stowarzyszenie dostało na to 7 dni). Stowarzyszenie przekazało Komisji takie informacje po wyznaczonym mu terminie, a więc KNF zastosowała art. 64 KPA, pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Od tego zaczął się spór, który w uzasadnieniu jednego z wyroków WSA wygąda tak:

Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. Stowarzyszenie T. zwróciło się do Komisji Nadzoru Finansowego o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie dat zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego prospektów emisyjnych składanych przez emitentów w okresie od dnia [....] września 2006 r. do dnia złożenia wniosku oraz wskazanie dat złożenia przez emitentów prospektów emisyjnych, które podlegały zatwierdzeniu przez Komisję Nadzoru Finansowego w okresie od dnia [...] września 2006 r. do dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego powiadomiła Stowarzyszenie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie rozpatrzony do dnia [...] grudnia 2008 r. Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego wezwała Stowarzyszenie do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wykazanie umocowania osób, które podpisały wniosek o udostępnienie informacji. Jako podstawę tego żądania wskazano art. 64 § 2 k.p.a.

Wezwanie to zostało doręczone Stowarzyszeniu w dniu [...] grudnia 2008 r.

Pismem datowanym [...] grudnia 2008 r. Stowarzyszenie T. wniosło do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] października 2008 r.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), udostępnienie informacji powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Skarga wywodziła, że z treści art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie (...) expressis verbis wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia "o terminie, w jakim udostępni informacje", a nie o terminie w jakim rozpatrzy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nadto, iż przepis art. 13 ust. 2 reguluje kwestie związane z terminem udostępnienia informacji, które za informację publiczną są już przez podmiot udostępniający uznane, nie dotyczy zaś terminu rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji, co do których organ nie zdecydował, czy są informacjami publicznymi.

W skardze podniesiono również, że ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej upatrywać należy w zapewnieniu jak najszybszego rozpoznawania wniosków. Twierdzono, że trafność tego stanowiska potwierdza okoliczność, że ustawodawca wyłączył w tym zakresie stosowanie terminów ogólnych, o których mowa w art. 35-38 k.p.a.

Wywodzono, że subsumcja stanu faktycznego do stanu prawnego oraz ustalenie treści obowiązujących norm prawnych nie powinny budzić wątpliwości organu stosującego prawo, jak również nie powinny być przyczyną przedłużenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi.

Wyjaśniła, że w związku z nieuzupełnieniem przez Stowarzyszenie braków formalnych wniosku z dnia [...] października 2008 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie (...), pozostawiła wniosek Stowarzyszenia bez rozpoznania. Wskazała, że Stowarzyszenie posiada osobowość prawną i działa poprzez organy w sposób przewidziany w ustawie i w statucie. Z tego względu koniecznym było ustalenie osób działających w jego imieniu oraz zasad reprezentacji podmiotu. Komisja Nadzoru Finansowego podniosła, że Stowarzyszenie nie uzupełniło, pomimo prawidłowo doręczonego mu wezwania, braków formalnych wniosku polegających na wykazaniu osób je reprezentujących, a zatem wniosek należało pozostawić bez rozpoznania stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. W konkluzji stwierdziła, że nie pozostaje w bezczynności, albowiem złożony wniosek stał się bezskuteczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rację ma Komisja Nadzoru Finansowego, twierdząc, że osoba prawna, składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winna wykazać, że osoby go podpisujące są uprawnione do reprezentacji danego podmiotu. Trafnie zatem podnosi, że Stowarzyszenie T. jako osoba prawna winno okoliczność tę wykazać, przedkładając wypis z KRS.

Bezsporne w sprawie jest, że Komisja Nadzoru Finansowego takim wypisem z KRS dysponuje co najmniej od dnia [...] grudnia 2008 r. Okoliczność powyższą potwierdził pełnomocnik Komisji Nadzoru Finansowego na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Wynika ona również z treści odpowiedzi na skargę.

A zatem najpóźniej od tej daty - tj. od [...] grudnia 2008 r., Komisja Nadzoru Finansowego mogła już ustalić na podstawie przedłożonego wypisu z KRS, iż osoby, które podpisały w imieniu Stowarzyszenia wniosek z dnia [...] października 2008 r., są uprawnione do jego reprezentacji.

W ocenie Sądu od tej daty - od [...] grudnia 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego pozostawała w bezczynności, nie rozpoznając (nie załatwiając) wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] października 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej. Na dzień rozprawy i wydania zaskarżonego wyroku (1 kwietnia 2009 r.) wniosek Stowarzyszenia nie został załatwiony ani w formie przewidzianej ustawą, ani na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów Komisji Nadzoru Finansowego zawartych w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, iż nie można podzielić poglądu, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. spowodowało, iż wniosek z dnia [...] października 2008 r. stał się bezskuteczny. W ocenie Sądu nie istnieje żaden przepis w Kodeksie postępowania administracyjnego, który może stanowić samodzielną podstawę prawną do zakończenia postępowania wszczętego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest szczególną samodzielną regulacją prawną, która określa i wymienia formy zakończenia postępowania. Przewiduje ona zasady, tryb oraz terminy udostępniania informacji publicznej. Jedynie w ściśle określonych przez nią sytuacjach zastosowanie znajdują przepisy k.p.a.

Twierdzenie Komisji, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jest skuteczną formą zakończenia postępowania wszczętego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest nadużyciem prawa. Jest proceduralną próbą ominięcia obowiązku informacyjnego wynikającego wprost z ustawy szczególnej tj. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wypacza też sens, treść i intencje ustawodawcy w przedmiocie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej - art. 61 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd uznał, że Komisja Nadzoru Finansowego po dniu [...] grudnia 2008 r. pozostaje w bezczynności nie rozpoznając wniosku Stowarzyszenia w trybie i na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Komisję Nadzoru Finansowego do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Ale Komisja wniosła od obu wyroków kasację do NSA, który rozstrzygnął zgodnie z wyżej cytowanymi sentencjami. Wniosek? Kodeks Postępowania Administracyjnego ma zastosowanie do takich postępowań, w których rozpatruje się wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej lub gdy sprawa kończy się decyzją odmowną. Sprawa się jeszcze nie kończy. Teraz znów rozstrzygać będzie WSA w Warszawie.