TK: Niektóre przepisy ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym niezgodne z Konstytucją

Dziś Trybunał Konstytucyjny rozpoznał połączone wnioski Grupy posłów na Sejm dotyczące działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego i rozstrzygnął o niezgodności z normami konstytucyjnymi szeregu przepisów ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Z perspektywy tego serwisu istotne jest uznanie za niekonstytucyjne korzystanie z danych wrażliwych oraz z informacji uzyskanych w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych (bez wiedzy i zgody osoby, której dotyczą) bez jednoczesnego zagwarantowania instrumentów kontroli sposobu przechowywania i weryfikacji tych danych oraz sposobu usuwania danych zbędnych z punktu widzenia realizacji ustawowych zadań CBA. Ale to nie jedyne przepisy. Ważne jest też zakwestionowanie definicji "korupcji", a to ze względu na "użycie wyrażeń niejasnych znaczeniowo oraz na skutek sformułowania go w sposób uchybiający wymogom logiki formalnej (prawniczej)". Ciekawe, co by Trybunał Konstytucyjny powiedział o art 269b KK, albo szeregu innych przepisów, związanych ze "społeczeństwem informacyjnym"... Zakwestionowano również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 27 września 2006 r. w sprawie zakresu, warunków i trybu przekazywania CBA informacji przez organy, służby i instytucje państwowe.

Na stronach Trybunału Konstytucyjnego dostępny jest Komunikat prasowy po rozprawie dotyczącej działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a więc również wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2009 r. (sygn. akt K 54/07). Zakwestionowane przepisy tracą obowiązywania po 12 miesiącach od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

Posłowie kwestionowali definicję "korupcji", ponieważ ich zdaniem "narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego poprzez przyjęcie, że korupcja może dotyczyć jakiejkolwiek osoby, w tym także osoby, która nie pełni funkcji publicznych i nie korzysta ze środków publicznych", oraz "sformułowanie "jakiejkolwiek nienależnej korzyści majątkowej" jest ujęciem zbyt szerokim i nie sprzyja odróżnieniu zachowań korupcyjnych od innych przypadków przyjmowania nienależnych korzyści". Czyli "niepoprawna definicja korupcji przekłada się zatem na zachwianie gwarancji ochrony obywateli przed nadmierną ingerencją CBA w sferę ich praw i wolności. Przyjęcie definicji korupcji niejasnej, nieprecyzyjnej i obcej powszechnemu oraz przyjętemu w aktach prawa międzynarodowego rozumieniu prowadzi także do naruszenia wymogu ograniczania praw i wolności wyłącznie w drodze ustawy".

Tego typu argumentacją można by się posłużyć również w przypadku niedawno znowelizowanych przepisów Kodeksu karnego (por. Prezydent podpisał nowelę Kodeksu karnego. Czy można obejść coś, co nie istnieje?, Tak, tak, nowelizują kodeks karny... wizerunki małoletnich, hacking, 269b..., "Nie można przełamać czegoś, co nie istnieje" - polski wyrok w sprawie SQL Injection).

W kontekście tego orzeczenia warto wrócić do takich tekstów, jak Sprawy organizacyjne: może warto zapytać CBA?, Złote blachy - czy wszystko jest w porządku?

Posłowie kwestionujący ustawę podnosili, że "Centralne Biuro Antykorupcyjne uzyskało prawo do zbierania wszelkich niezbędnych danych osobowych. Dane mogą być gromadzone bez wiedzy i zgody osoby, której dotyczą oraz mogą być przetwarzane. Przepisy ustawy o CBA nie zawierają ograniczenia, że CBA zbiera dane osobowe, o ile są one niezbędne dla skutecznego prowadzenia konkretnego postępowania, chociaż taki wymóg wynika z konstytucji. Przepisy przewidują jedynie, ze CBA może gromadzić jakiekolwiek dane osobowe, o ile mieści się to we właściwościach CBA i jest uzasadnione charakterem realizowanych zdań. Zdaniem wnioskodawców jest to ujęcie zbyt szerokie i nadmiernie ingerujące w sferę prywatności przez co narusza zasadę proporcjonalności".

Idąc tą argumentacją można się zastanawiać również nad uprawnieniami innych służb. Art. 33 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu przewiduje (co odnotowałem przy okazji tekstu Czy sprawdzając dziury CERT sprawdza też legalność witryn rządowych?):

W zakresie swojej właściwości Agencje mogą uzyskiwać informacje, w tym także niejawnie, gromadzić je, sprawdzać i przetwarzać.

Czy to precyzyjne? Czy nie za szeroko? Czy są zachowane gwarancje dla obywateli? Czy to wystarczy, by mówić np, że ABW i Agencja Wywiadu nie naruszą praw autorskich?

Tu warto sięgnąć również do takich tekstów, jak O co chodzi w sprawie zdalnego dostępu CBA do danych ZUS?, albo CBA a dane polaków gromadzone przez ZUS i Kontrola operacyjna bez zgody sądu powinna trafić do TK

Zakwestionowano również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie zakresu, warunków i trybu przekazywania Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu informacji przez organy, służby i instytucje państwowe, a tam mowa o systemie teleinformatycznym, w szczególności te rozwiązania, które pozwalały na odstąpienie od obowiązku każdorazowego wnioskowania o udostępnienie danych, na brak wymogu identyfikacji osób przekazujących CBA odpowiednie dane, ale również osób, które otrzymują dane z takiego systemu. Argumentacja wnioskodawców była taka: dziś "można więc mówić o możliwości budowania między CBA a podmiotami określonymi w art. 22 ust. 2 ustawy pasa transmisyjnego umożliwiającego bezpośredni, masowy i niepodlegający ścisłej reglamentacji i kontroli przepływ danych, w tym danych osobowych. Zdaniem wnioskodawców nie mieści się to w granicach upoważnienia ustawowego" .

Z powyższego nasuwają się pytania o inne systemy teleinformatyczne funkcjonujące w państwie, ale też systemy CCTV: kto ma do nich dostęp, kto na to wszystko patrzy, jak to jest, że jedni mogą oglądać i wykorzystywać, a inni nie mogą?...

Poniżej cytuję komunikat prasowy TK po rozprawie:

22 czerwca 2009 r. o godz. 9.30 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał połączone wnioski Grupy posłów na Sejm dotyczące działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

W wyroku z 23 czerwca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

1. Art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zakresie, w jakim za korupcję w sektorze prywatnym uznaje zachowanie jakiejkolwiek osoby niepełniącej funkcji publicznej, nie zawężając tego określenia za pomocą przesłanek szkodliwych społecznie odwzajemnień:
a) jest niezgodny z art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 konstytucji,
b) jest niezgodny z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2,
c) nie jest niezgodny z art. 20 i art. 42 ust. 1 konstytucji.

2. Art. 1 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 przez to, że używa wyrażeń niejasnych znaczeniowo, oraz na skutek wysłowienia uchybiającego wymogom logiki formalnej jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wyrażoną w art. 2 konstytucji.

3. Art. 2 ust. 1 pkt. 1 lit. b, c i d oraz ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1:
a) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 konstytucji,
b) jest zgodny z art. 7 ust. 1 Konwencji powołanej w punkcie 1,
c) nie jest niezgodny z art. 20 i art. 22 konstytucji.

4. Art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy powołanej w punkcie 1:
a) jest zgodny z art. 2 konstytucji,
b) nie jest niezgodny z art. 10 i art. 202 ust. 1 konstytucji.

5. Art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1:
a) są zgodne z art. 2 konstytucji oraz z art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji, sporządzonej w Strasburgu dnia 27 stycznia 1999 r.,
b) nie są niezgodne z art. 10 konstytucji.

6. Art. 22 ust. 1-3 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza uzyskiwanie (w tym także - niejawnie), gromadzenie, sprawdzanie i przetwarzanie informacji niezbędnych do zwalczania przestępstw, w obszarze należącym do ustawowo określonych zadań Centralnego Biura Antykorupcyjnego:
a) jest zgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 30 konstytucji,
b) jest zgodny z art. 8 i art. 18 Konwencji powołanej w punkcie 1, jak również z preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 28 stycznia 1981 r.

7. Art. 22 ust. 4-7 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim umożliwia Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu zbieranie danych wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz korzystanie z danych tego typu i informacji uzyskanych w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych bez wiedzy i zgody osoby, której dotyczą - bez zagwarantowania instrumentów kontroli sposobu przechowywania i weryfikacji danych oraz sposobu usuwania danych zbędnych dla wykonywania ustawowych zadań Centralnego Biura Antykorupcyjnego - jest niezgodny z art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 30 Konstytucji, z art. 8 i art. 18 Konwencji powołanej w punkcie 1, oraz z preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 Rady Europy powołanej w punkcie 6.

8. Art. 22 ust. 8-10 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 51 ust. 5 konstytucji.

9. Art. 31 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 konstytucji.

10. Art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza czynności kontrolne niezbędne dla ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego lub ważnego interesu publicznego:
a) jest zgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji,
b) nie jest niezgodny z art. 20 konstytucji.

11. Art. 40 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza przeprowadzenie oględzin nieruchomości lub innych składników majątkowych bez określenia sposobu wykorzystywania i przechowywania uzyskanych tą drogą danych, w szczególności dotyczących osób trzecich, niezobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych:
a) jest niezgodny z art. 47 i art. 50 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji,
b) jest niezgodny z art. 8 Konwencji powołanej w punkcie 1,
c) nie jest niezgodny z art. 2 konstytucji.

12. Art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych powołanej w punkcie 7, w brzmieniu nadanym przez art. 178 ustawy powołanej w punkcie 1, jest zgodny z art. 2, art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji oraz z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 Rady Europy powołanej w punkcie 6.

13. § 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie zakresu, warunków i trybu przekazywania Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu informacji przez organy, służby i instytucje państwowe jest niezgodny z art. 51 ust. 5 konstytucji, a nadto z art. 22 ust. 9 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1, z art. 8 w związku z art. 18 Konwencji powołanej w punkcie 1 oraz z preambułą, art. 5-7 Konwencji nr 108 Rady Europy powołanej w punkcie 6.

Przepisy wymienione w punktach 1, 2, 7, 8, 11 i 13 tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Kwestionowany art. 1 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym zawiera definicję korupcji. Trybunał orzekł o jego niekonstytucyjności ze względu na użycie wyrażeń niejasnych znaczeniowo oraz na skutek sformułowania go w sposób uchybiający wymogom logiki formalnej (prawniczej). Ponadto, Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z konstytucyjną zasadą ochrony wolności gospodarczej w zakresie, w jakim za korupcję w sektorze prywatnym uznaje zachowanie osoby niepełniącej funkcji publicznej, nie zawężając tego określenia za pomocą przesłanek "szkodliwych społecznie odwzajemnień".

Trybunał Konstytucyjny orzekł nadto o zakresowej niezgodności z konstytucją art. 22 ust. 4-7 ustawy o CBA. W szczególności za niekonstytucyjne uznał korzystanie z tzw. danych wrażliwych oraz z informacji uzyskanych w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych (bez wiedzy i zgody osoby, której dotyczą) bez jednoczesnego zagwarantowania instrumentów kontroli sposobu przechowywania i weryfikacji tych danych oraz sposobu usuwania danych zbędnych z punktu widzenia realizacji ustawowych zadań CBA.

Wskazane tu unormowania zostały uznane za niezgodne z art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 30 konstytucji, a nadto - z art. 8 i 18 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z preambułą i art. 5-7 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych. Trybunał uznał też za niezgodne z art. 51 ust. 5 konstytucji postanowienia art. 22 ust. 8-10 ustawy o CBA, ze względu na naruszenie zasady wyłączności regulacji ustawowej.

Zakresowe orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy również art. 40 kwestionowanej ustawy. Trybunał uznał za niezgodne z art. 47 i art. 50 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji oraz z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka dopuszczenie oględzin nieruchomości lub innych składników majątkowych bez określenia sposobu wykorzystywania i przechowywania uzyskanych tą drogą danych, w szczególności dotyczących osób trzecich, niezobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych.

Ponadto Trybunał stwierdził niekonstytucyjność §3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 27 września 2006 r. w sprawie zakresu, warunków i trybu przekazywania CBA informacji przez organy, służby i instytucje państwowe. Wskazane przepisy rozporządzenia zostały uznane za niezgodne z art. 51 ust. 5 konstytucji (statuującym zasadę wyłączności ustawowej regulacji tego typu spraw). Nadto Trybunał stwierdził niezgodność obu wskazanych przepisów rozporządzenia z art. 22 ust. 9 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o CBA, a także z art. 8 w związku z art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka i z preambułą oraz postanowieniami art. 5-7 Konwencji nr 108 Rady Europy.

Kierując się potrzebą podjęcia prac ustawodawczych nad dostosowaniem ustawy o CBA i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów do wymogów wynikających z wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, przy jednoczesnym zapewnieniu stabilnych uwarunkowań prawnych rozpoznawania, wykrywania i zwalczania przestępstw o charakterze korupcyjnym, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zakwestionowane w wyroku Trybunału unormowania tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

Trybunał Konstytucyjny uznał inne kwestionowane we wnioskach grupy posłów unormowania ustawy o CBA bądź za zgodne ze wskazanymi wzorcami kontroli (konstytucyjnymi i konwencyjnymi) bądź też w kilku przypadkach uznał wskazane wzorce za nieadekwatne z punktu widzenia zarzutów podniesionych we wnioskach.

Trybunał umorzył postępowanie w zakresie wniosku grupy posłów, zawartego w piśmie uzupełniającym z 30 stycznia 2008 r., podniesionego również na rozprawie, o uznanie całej ustawy o CBA za niezgodną ze wskazanymi wzorcami kontroli. W ocenie Trybunału, wnioskodawca nie przedstawił w tej kwestii wystarczającej argumentacji.

Rozprawie przewodniczył wiceprezes TK Janusz Niemcewicz, a sprawozdawcą był sędzia TK Marian Grzybowski.