Postępowanie przed sądami administracyjnymi a podpis elektroniczny

10 wrzśnia 2008 roku Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie (sygn. akt I OZ 673/08), z którego wynika, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszcza się wykorzystania bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Pisma w takim postępowaniu trzeba podpisywać "ręcznie". Wydaje się, że przygotowywana właśnie nowlizacja "ustawy o informatyzacji" wiele tu nie pomoże. NSA oddalił zażalenie złożone przez stowarzyszenie, które to stowarzyszenie wniosło na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 153/07 o odrzuceniu sprzeciwu Stowarzyszenia od postanowienia referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/07 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego od kosztów sądowych oraz oddalenia wniosku o ustanowienie adwokata w sprawie ze skargi stowarzyszenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia.

Kluczową kwestią w tej sprawie była ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, zgodnie z którą (art. 2 ust. 3) - "przepisów ustawy nie stosuje się do (...) sądów administracyjnych (...)". Nadto - na co zwróciły uwagę sądy administracyjne - ustawa o podpisie elektronicznym, a bardziej ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (która nowelizowała w pewnym zakresie KPA) wskazują pewne możliwości wykorzystania podpisu elektronicznego w postępowaniu administracyjnym, ale ograniczają się do możliwości wniesienia podania, a to wyczerpuje zakres możliwości stosowania takiego podpisu... Warto tu zauważyć, że założeniem przygotowywanej nowelizacji ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (por. m.in. Jeszcze o nowelizacji ustawy "o informatyzacji": pytanie o projekty oraz Projekt noweli ustawy o informatyzacji: będzie się działo) jest rozszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów ustawy również na sądy administracyjne. Opracowany w MSWiA projekt ustawy z 16 września 2008 z modyfikuje wyliczenie podmiotów, do których ustawa nie ma zastosowania (skraca się listę podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 3). Może się jednak okazać, że ten zabieg jest niewystarczający: w przywołanym postanowieniu NSA stwierdził m.in., że pojęcie podpisu elektronicznego w ogóle nie występuje w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co może okazać się w przyszłości przeszkodą do stosowania podpisu elektronicznego przed sądami administracyjnymi nawet mimo modyfikacji wyłączenia stosowania ustawy o informatyzacji w sądach administracyjnych (przygotowywana właśnie nowelizacja ustawy "o informatyzacji" po raz kolejny ma modyfikować KPA oraz ustawę o podpisie elektronicznym, jak również kilka innych ustaw, ale nie przewiduje modyfikacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Postanowienie NSA dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Poniżej przywołuje uzasadnienie:

Postanowieniem z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 153/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił sprzeciw Stowarzyszenia [...] "[...]" w K. od postanowienia referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 153/07 umarzającego postępowanie w sprawie zwolnienia Stowarzyszenia [...] "[...]" w K. od kosztów sądowych oraz oddalającego wniosek o ustanowienie adwokata.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż w terminie otwartym do złożenia sprzeciwu od postanowienia z dnia 20 grudnia 2007 r. drogą elektroniczną wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo stanowiące sprzeciw - według słów przedstawiciela strony skarżącej - "podpisane podpisem elektronicznym kwalifikowanym".

Zarządzeniem z dnia 5 lutego 2008 r. Stowarzyszenie zostało wezwane do usunięcia braków formalnych powyższego pisma przez złożenie podpisu przez osoby uprawnione - w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia pisma. Pomimo upływu zakreślonego terminu Stowarzyszenie zarządzenia nie wykonało.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż sprzeciw z dnia 28 stycznia 2008 r. nie spełniał warunku, o którym mowa art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. nie zawierał podpisu strony albo podpisu jej przedstawiciela lub pełnomocnika. Sąd wskazał, iż podpis elektroniczny nie jest podpisem, o którym mowa art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2001 r. Nr 130 poz. 1450) bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. Przepis ten odsyła do ustaw szczególnych, które dopuszczają możliwość posługiwania się podpisem elektronicznym w określonych sytuacjach, bowiem w polskim systemie prawa nie ma żadnego przepisu, który generalnie zrównywałby podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym. Natomiast wśród ustaw dopuszczających stosowanie podpisu elektronicznego można przykładowo wskazać kodeks cywilny (art. 60 i art. 78 § 2) i kodeks postępowania administracyjnego (art. 57 § 1 pkt 1 i art. 63 § 3a), jednak przepisy te dotyczą wyłącznie zakresu, jaki reguluje dana ustawa.

Sąd zważył, iż w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma odpowiednika wskazanych wyżej przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, a pojęcie "podpis elektroniczny" w ogóle się nie pojawia.

Ponadto art. 1 pkt 6 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) stanowi, że ustawa, o której mowa, określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów elektronicznych, pomiędzy podmiotami publicznymi a podmiotami niebędącymi podmiotami publicznymi. Zgodnie z art. 2 ust. 3 przepisów tej ustawy nie stosuje się do sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skoro nie jest dopuszczalne posługiwanie się podpisem elektronicznym w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to sprzeciw od postanowienia z dnia 20 grudnia 2007 r. jest dotknięty brakiem formalnym w postaci braku podpisu osoby uprawnionej do reprezentacji Stowarzyszenia. Wobec nie uzupełnienia przez skarżące Stowarzyszenie powyższego braku formalnego, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 259 § 2 p.p.s.a. odrzucił sprzeciw.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...] "[...]" w K., wnosząc o jego uchylenie jako sprzecznego z prawem.

W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji zaskarżone postanowienie oparł na błędnym ustaleniu, iż podpis elektroniczny nie jest podpisem, o którym mowa w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Stowarzyszenie wskazało, iż art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym zrównuje pisma podpisane podpisem własnoręcznym z dokumentami podpisanymi podpisem elektroniczny. Zaś art. 5 ust. 1 ustawy nie odsyła do innych ustaw, tylko ustala, iż bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą. W ocenie skarżącego nie ma podstaw do interpretowania tego przepisu w sposób, jaki dokonał Sąd pierwszej instancji, że podpis elektroniczny może być stosowany jedynie w przypadku wyraźnego wskazania takiej możliwości w ustawach szczególnych.

Nadto Stowarzyszenie podniosło, iż zgodnie z art. 65 § 3 p.p.s.a wszelkie pisma mogą być doręczane m. in. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Zdaniem skarżącego przepis ten przesądza, iż pod pojęciem pisma należy rozumieć oświadczenie woli wyrażone z pomocą znaków pisarskich (graficznych) uzewnętrznione nie koniecznie na kartce papieru. Przesłane sądowi w niniejszej sprawie pismo zawiera wszystkie niezbędne elementy, a w szczególności było podpisane zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy.

Zdaniem skarżącego Sąd błędnie wskazał jakoby zgodnie z art. 1 pkt 6 oraz art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne wynikało, iż zasady określone w tej ustawie nie dotyczyły sądów administracyjnych. Przepisy powyższe wskazują jedynie na ograniczenie zastosowania ustawy (i tylko tej ustawy) do sądów administracyjnych - nie uchylając zastosowania innych ustaw - w tym o podpisie elektronicznym. Skoro istnieje obowiązek w związku z realizacją przez sądy administracyjne zadań sądowniczych, obiegu informacji i pism pomiędzy sądem, a stronami nie będącymi organami administracji publicznej do sądów administracyjnych stosuje się art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów

realizujących zadania publiczne, który nakazuje m.in. realizację tych zadań przy użyciu i wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej spełniających tzw. minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych określone w odpowiednich przepisach wykonawczych.

Skarżący zaznaczył także, iż pismo podpisane bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym zgodnie z prawem jest równoważne pismu złożonemu w formie pisemnej i podpisanemu podpisem własnoręcznym (78 § 2 kc i art. 5 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym). Art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a nie zawiera wymogu aby pismo było podpisane "podpisem własnoręcznym" lecz "podpisem".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 46 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." każde pismo strony powinno zawierać niezależnie od elementów składowych tego pisma zawartych w art. 46 § 1 p.p.s.a. w szczególności podpis strony albo jej pełnomocnika ustawowego lub pełnomocnika (pkt 4).

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.) bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. W rozdziale IX ustawy znajdują się przepisy zmieniające m.in. przepisy Kodeksu cywilnego - art. 60, art. 78 § 1 i § 2 dopuszczające możliwość wyrażenia woli osoby w stosunkach cywilnoprawnych przez ujawnienie jej w postaci elektronicznej. Ponadto ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) w art. 36 pkt 3 i pkt 5 dokonano zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 57 § 5 pkt 1 i art. 63 § 3a dopuszczając możliwość wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Wskazane wyżej przepisy dotyczą wyłącznie zakresu jaki reguluje dana ustawa.

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma odpowiednika wyżej wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, a pojęcie podpisu elektronicznego w ogóle nie występuje w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.), przepisów tej ustawy nie stosuje się do sądów administracyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. A zatem, w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie jest zobowiązany do posługiwania się w korespondencji elektronicznej certyfikatami, o których mowa w ustawie o podpisie elektronicznym. Należy zaznaczyć, że dla skuteczności pisma wnoszonego przez stronę drogą elektroniczną konieczne jest późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem, bowiem tylko taki podpis spełnia wymagania wynikające z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 259 § 2 p.p.s.a. sprzeciw wniesiony po terminie oraz sprzeciw, którego braki formalne nie zostały uzupełnione sad odrzuci na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenia [...] "[...]" w K. zarządzeniem z dnia 5 lutego 2008 r. zostało wezwane do usunięcia braków formalnych sprzeciwu od postanowienia referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2007 r. przez złożenie podpisu przez osoby uprawnione - w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia pisma. Wobec nie wykonania powyższego zarządzenia Sąd pierwszej instancji był zobligowany do odrzucenia sprzeciwu na podstawie art. 259 § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w postanowieniu.