Projekt noweli ustawy o informatyzacji: będzie się działo

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji podjęło prace nad opracowaniem projektu ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Projekt trafił do uzgodnień międzyresortowych (z datą 17 września na piśmie przewodnim), chociaż od kilku dni krążył w różnych środowiskach. W BIP MSWiA projektu jeszcze nie widzę. Szykują się zmiany: już nie "gwarantowanie" otwartości standardów, a ich "promowanie". Pojawiła się definicja "otwartego standardu" i "interoperacyjności". Szkoły wyższe i sądy będą musiały stosować ustawę? Zobaczymy. Pojawia się pojęcie "profil zaufania ePUAP", zobaczymy jak zadziała "bezpieczny podpis elektroniczny opatrzony ważnym kwalifikowanym certyfikatem". Wydaje się, że Plan informatyzacji będzie "kroczył", Rada Informatyzacji nie będzie "tłumaczyła" norm. Zmiany dotyczą również kodeksu postępowania administracyjnego (doręczenie pism), ustawy o podpisie elektronicznym (uchylenie art. 58 ust. 3) i kilku innych ustaw...

Dzisiaj jest tak, że - zgodnie z art. 1 ustawy, określa ona m.in zasady "ustalania minimalnych, gwarantujących otwartość standardów informatycznych, wymagań dla systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych oraz dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej z podmiotami publicznymi". Wedle propozycji związanych z tym punktem ustawa będzie określała zasady "ustalania minimalnych, promujących otwartość standardów informatycznych, wymagań dla systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych oraz dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej z podmiotami publicznymi oraz ram interoperacyjności systemów teleinformatycznych".

Dziś ustawa określa zasady "dostosowania systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych do minimalnych, gwarantujących otwartość standardów informatycznych, wymagań dla systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych", wedle noweli już tylko "promujących otwartość". Dziś określa zasady "dostosowania rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej z podmiotami publicznymi do minimalnych, gwarantujących otwartość standardów informatycznych, wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji z podmiotami publicznymi", wedle nowelizacji... Tak. Promujących.

Ale... Zaproponowano na przykład definicje:

Interoperacyjność - zdolność systemów teleinformatycznych oraz wspieranych przez nie procesów do wymiany danych oraz do dzielenia się informacjami i wiedzą;

Otwarty standard - standard, który łącznie spełnia następujące warunki:
a) jest przyjęty i zarządzany przez niedochodową organizację, a jego rozwój odbywa się w drodze otwartego procesu podejmowania decyzji, w którym mogą uczestniczyć wszyscy zainteresowani,

b) jest opublikowany, a jego specyfikacja jest dostępna dla wszystkich zainteresowanych bezpłatnie lub po kosztach sporządzenia kopii oraz możliwa dla wszystkich do kopiowania, dystrybuowania i używania również bezpłatnie lub po kosztach operacyjnych,

c) wszelkie związane z nim prawa autorskie, patenty i inna własność przemysłowa są nieodwołalnie udostępnione bez opłat,

d) nie ma żadnych ograniczeń w jego wykorzystaniu

Są też inne zmiany i naprawdę każda zasługuję na uwagę (np. delegacja ustawowa do wydania Krajowych Ram Interoperacyjności, która pojawiła się projekcie). Ja zaś poniżej przywołam uzasadnienie (chociaż wiadomo, że diabły tkwią w szczegółach zaproponowanych nowych brzmień przepisów i nowych przepisów). A więc uzasadnienie:

Projektowaną ustawą dokonuje się nowelizacji ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą o informatyzacji.

Zmiana wprowadzona w art. 1 ustawy, związana była z odmiennym rozumieniem pojęcia otwartych systemów podczas przygotowań w 2004 r. ustawy o informatyzacji a funkcjonowaniem tego pojęcia w okresie późniejszym w odniesieniu do Europejskich Ram Interoperacyjności 1.0.. Pojęcie otwartych standardów było rozumiane jako gwarancja jawności standardów. Nowelizacja ustawy o informatyzacji zakłada wprowadzeniem definicji otwartego standardu i utożsamienie tego pojęcia ze sformułowaniem używanym w Europejskich Ramach Interoperacyjności 1.0. oraz przy przyjęciu założenia że Państwo nie może gwarantować użycia tych systemów a jedynie je promować.

Podstawową zmianą zaproponowaną w ustawie jest rozszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów ustawy o jednostki badawczo-rozwojowe, państwowe szkoły wyższe i państwowe wyższe szkoły zawodowe, Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, sądy administracyjne, Najwyższą Izbę Kontroli, Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, Krajowe Biuro Wyborcze, Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Narodowy Bank Polski, które to podmioty w obowiązującym brzmieniu ustawy są mocy art. 2 ust. 3 wyłączone z obowiązku stosowania ustawy. Jednocześnie wyłączono w stosunku do tych podmiotów regulacje zawarte w rozdziale IV ustawy. Zmiana powyższa jest sposobem na rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy, oraz zwiększeniem kręgu podmiotów występujących o dofinansowanie, a jednocześnie wprowadziła obowiązek stosowania się tych podmiotów do innych wymagań wynikających z ustawy. Dodanie ust. 4 do art. 2 ustawy spowodowało konieczność wprowadza zmiany technicznej polegającej na dopisaniu w zdaniu wstępnym art. 2 również tego dodanego ustępu.

W art. 3 dla spójności ustawy dodano nowe pojęcia: profil zaufania ePUAP, elektroniczna skrzynka podawcza, interoperacyjność, neutralność technologiczna, otwarty standard, urzędowe poświadczenie odbioru nie występujące w ustawie a kluczowe dla dalszego postępu procesu informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne.

Wprowadzenie pojęcia elektronicznej skrzynki podawczej miało na celu jej należyte umocowanie oraz wyjaśnienie wątpliwości czy może być wykorzystywana w postępowaniach innych niż administracyjne i przez podmioty inne niż podmioty administracji publicznej. Proponowana regulacja stanowi de facto przetransponowanie na poziom ustawowy definicji z rozporządzenia wedle której elektroniczną skrzynką podawczą jest dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej, służący do przekazywania informacji w formie elektronicznej do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnej sieci teleinformatycznej.

Pojęcie otwartego systemu zaczęło się pojawiać w polskiej doktrynie prawnej i później w aktach prawnych po wejściu w życie ustawy o informatyzacji. Aby uniknąć nieporozumień wynikających z różnego rozumienia tego pojęcia w nowelizacji uzupełniono słowniczek pojęć o definicję zgodną z Europejskimi Ramami Interoperacyjności 1.0.

Pojęcie interoperacyjności jest definicją kontekstową tak na potrzeby prawa telekomunikacyjnego (ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 1800, z późn.zm.) jak na potrzeby informacji przestrzennej (projekt ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej). Chcąc by ustawa o informatyzacji zawierała uniwersalną definicję wprowadzono pojęcie zgodne z Europejskimi Ramami Interoperacyjności 1.0. Wprowadzenie do ustawy ww. pojęć było ponadto konieczne dla zachowania spójności ustawy oraz zostało wprowadzone po przeanalizowaniu stanowiska środowiska wolnego oprogramowania.

Definicja urzędowego poświadczenia odbioru jest zgodna z definicją zawartą w obowiązującym rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 września 2005 r. w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym.

Zmiana w art. 6 ustawy ma na celu wprowadzenie możliwości uaktualniania istniejącego Planu, a jednocześnie daje możliwość dokonywania zmian w okresie dłuższym niż rok.

Podstawą trudności w dokonywaniu obiektywnej oceny wniosków stanowią kłopoty z powoływaniem zewnętrznych ekspertów – posiadających wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie – którzy mogliby wspomóc aparat urzędniczy w ocenianiu wniosków.

Obecne przepisy umożliwiają ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji powołanie (w drodze zarządzenia) zespołu do spraw oceny wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć jedynie spośród pracowników urzędu obsługującego tego ministra. Nie może dziwić konstatacja, że bardzo specjalistyczne przedsięwzięcia, które są przedmiotem wniosków są oceniane przez urzędników, którzy co prawda posiadają gruntowną wiedzę o zasadach informatyzacji i finansowaniu projektów publicznych, nie posiadają jednak wiedzy merytorycznej potrzebnej do oceny znaczenia samego przedsięwzięcia dla informatyzacji danego sektora gospodarki lub administracji. Zmiana w art. 12 ust. 4 wprowadza możliwość uzyskania przez zespół do spraw oceny wniosków właśnie takiej opinii, oczywiście po akceptacji ministra właściwego do spraw informatyzacji.

W art. 13 wprowadzono obowiązek korzystania przez podmioty publiczne do realizacji zadań publicznych systemów zapewniających interoperacyjność na zasadach określonych w krajowych ramach interoperacyjności. W art. 18 dodano ponadto delegację do stworzenia Krajowych Ram Interoperacyjności.

Ustawa o informatyzacji wprowadziła ogólną zasadę nieodpłatności korzystania z rejestrów przez podmioty znajdujące się w sferze publicznej. Praktyka pokazała, że zasada ta nie jest w pełni realizowana, dlatego też w projekcie zmiany art. 15 wprowadzono delegację do wydania rozporządzenia regulującego wszystkie wyjątki od zasady nieodpłatności dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze. Ponadto w art. 15 wprowadzono zmiany redakcyjne obejmujące skreślenie słów: „przez podmiot, któremu udostępniono dane” oraz dodanie w ust. 3 słowa „nieodpłatnego”.

Dodany do art. 14 ust. 4 miał za zadanie wprowadzenie okresu przejściowego na płynne dostosowanie infrastruktury informatycznej państwa do rozwoju technologicznego.

W projektowanej ustawie ustalono jednolite podstawy prawne dla zarządzania dokumentem elektronicznym (i danymi) w różnych rodzajach postępowań. W szczególności dotyczyło to współdzielenia dokumentu elektronicznego w ramach jednej instytucji (czyli tzw. elektronicznego obiegu dokumentów). Uregulowano kwestie warunków organizacyjnotechnicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym oraz sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych w jednym akcie wydanym na podstawie ustawy o informatyzacji. Połączono ze sobą cztery instrukcje kancelaryjne by w to miejsce wydać jedną ramową instrukcję na podstawie ustawy o informatyzacji. Regulacja ta powinna wspierać redukowanie obowiązków użycia nośnika papierowego i poszerzanie zdalnej komunikacji w sferze wewnętrznej administracji, jak i z podmiotami spoza administracji publicznej.

W tym celu zmieniono art. 16 ustawy o informatyzacji w ten sposób, że ustanowiono upoważnienie dla Prezesa RM do regulowania systemu dokumentowania działalności i obiegu dokumentów (zagregowanych danych), w całej administracji publicznej (włącznie z archiwami państwowymi), w każdej postaci (elektronicznej i nie elektronicznej), w tym utrwalania pisma, głosu i obrazu. Wprowadzenie jasnych reguł przenoszenia treści między różnymi nośnikami powinno stymulować przyspieszenie załatwiania spraw, określać jednolite standardy dla całej administracji publicznej, jak również obniżyć koszty administrowania.

Dla pełniejszego wykorzystania w realizacji zadań administracji możliwości jakie daje rozwój technologii informacyjnych i komunikacyjnych wprowadzono zmiany w zakresie obiegu dokumentów w sferze wewnętrznej administracji obejmujące ustanowienie w ramach nowelizacji ustawy o informatyzacji, szerszego niż obecnie w jej art. 16, upoważnienia dla Prezesa RM do określenia w trybie rozporządzenia jednolitych dla wszystkich podmiotów realizujących zadania publiczne zasad dokumentowania działalności, metod utrwalania i przekazywania danych oraz potwierdzania ich odbioru; skoordynowanie i zintegrowanie w jednym rozporządzeniu Prezesa RM wydanym na podstawie upoważnienia z art. 16 ustawy o informatyzacji tych przepisów zawartych w kilku uchylanych rozporządzeniach, które są niezbędne w celu ochrony interesu publicznego, realizacji zadań państwowych oraz zobowiązań Polski wynikających z członkowstwa w UE, a odnoszą się do zasad dokumentowania działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, metod utrwalania i przekazywania danych oraz potwierdzania ich odbioru – w różnych formach (pisma, obrazu, dźwięku) i postaciach z uwzględnieniem przenoszenia danych między nośnikami informatycznymi a innymi niż informatyczne.

W proponowanych zmianach dotyczących Rady Informatyzacji (art. 17 ustawy) uchylono kompetencję Rady w zakresie tłumaczenia na język polski norm lub innych dokumentów normalizacyjnych, istotnych dla ustalenia wymagań. Ponadto proponuje się by minister właściwy do spraw informatyzacji nie powoływał w skład Rady 5 pracowników administracji rządowej reprezentujących organy, o których mowa w ust. 6 pkt 1 tj. ministrów.

Uchylono art. 19 ustawy regulujący Krajową Ewidencję Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych. Ww. instytucje miały w założeniu stanowić zaczątek systemu metainformacji i podstawę redukowania liczby rejestrów publicznych oraz prowadzić ku ograniczaniu redundancji danych zawartych w różnych rejestrach publicznych. Sam zakres i tryb gromadzenia danych oraz niemożność wyegzekwowania obowiązku rejestracji powodują, że ewidencja jest niekompletna. W obecnym stanie jej prowadzenie wydaje się bezużyteczne i kreuje dodatkowe – nieuzasadnione celem – obowiązki w stosunku do organów prowadzących rejestry publiczne oraz wykonujących swe działania przy użyciu systemów teleinformatycznych.

Projektowana nowelizacja zawiera propozycję dodania art. 19a ustawy. Podstawą tych zmian było założenie wprowadzenia do prawa polskiego podstaw prawnych dla działania Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej, obecny stan prawny nie powodował, że ePUAP działał „nielegalnie” ale wykorzystano nowelizację ustawy do stworzenia podstaw prawnych tej działalności. W nowelizacji zawarto również ustawową podstawę dla stworzenia centralnego repozytorium wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych (art. 19b). Dotychczas centralne repozytorium znajdowało swą podstawę prawną w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji z kodeksu postępowania administracyjnego. Taka konstrukcja budziła zastrzeżenia z dwóch powodów. Po pierwsze uznawano, że podstawa na poziomie rozporządzenia jest zbyt „wątła” dla repozytorium, które staje się z wolna miejscem, w którym umieszcza się obowiązkowe wzory dokumentów. Po drugie umiejscowienie delegacji w kodeksie postępowania administracyjnego pozostawiało wątpliwość co do możliwości umieszczania w repozytorium dokumentów innych niż te, które wykorzystywane są w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie centralnego repozytorium wzorów pism w ustawie o informatyzacji wprowadziło konieczność uchylenia § 2 art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W dodanym art. 20a rozstrzygnięto kontrowersje związane z wielorakimi sposobami uwierzytelniania działań użytkownika systemów teleinformatycznych e-administracji. Zaproponowano tu rozwiązanie zupełnie nowe, polegające na ustaleniu, że podstawową formą uwierzytelniania użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2. ustawy jest zastosowanie bezpiecznego podpisu elektronicznego opatrzonego ważnym kwalifikowanym certyfikatem.

Drugą alternatywną metodą jest użycie nowego (zwykłego) podpisu elektronicznego jakim będzie zaufany profil ePUAP przygotowany według założeń stworzonych dla Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej. Minister właściwy do spraw informatyzacji określi w drodze rozporządzenia szczegółowy tryb tworzenia zaufanego profilu ePUAP, w tym przez podmioty upoważnione do potwierdzania tego profilu, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia poufności tych czynności. Takie rozwiązanie oczywiście nie wyłącza możliwości tworzenia innych sposobów uwierzytelniania przez jednostki władzy publicznej na potrzeby ich własnych systemów teleinformatycznych. Tym niemniej takie rozwiązania mogą stanowić jedynie uzupełnienie metod podstawowych.

W nowelizacji nie zmieniono rozdziału 4 ustawy dotyczącego kontroli przestrzegania przepisów ustawy, wprowadzono jedynie zmianę do art. 28 wskazującego wymagania jakie musi spełnić kandydat na kontrolera. Po pierwsze dodano: niekaralność za umyślne przestępstwo skarbowe, wymaganie posiadania obywatelstwa Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Ponadto wprowadzono wymóg posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych oraz korzystania z pełni praw publicznych i co najważniejsze zlikwidowano szkolenia organizowane przez ministra właściwego do spraw informatyzacji i wprowadzono w to miejsce certyfikat: Certified Information System Auditor (CISA) lub Certified Information Security Manager (CISM).

Propozycje zmian w kodeksie postępowania administracyjnego wprowadzono w art. 2 ustawy nowelizacyjnej. Zmiany te dotyczą głównie doręczania pism w formie elektronicznej. Ponadto w celu wprowadzenie jednego rozporządzenia regulującego kwestię wzorów dokumentów w postaci elektronicznej uchylono ust. 3 w art. 58 ustawy z dnia 18 września 2001 o podpisie elektronicznym.