Formularze i wzory: zręby nowego quasi prawa - projekt rozporządzenia

MSWiA udostępniło projekt rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej odbiorcom usług certyfikacyjnych przez organy władzy publicznej. Rozporządzenie ma zostać wydane na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym. Mam wrażenie, że to zręby quasi prawa z quasi mechanizmem promulgacyjnym.

Poniżej jedynie zwracam uwagę na niektóre elementy, zaś warto przeczytać cały projekt, który został opublikowany 21 grudnia 2006 z terminem na zgłaszanie uwag i propozycji do dnia 2 stycznia 2007 r.

Udostępniony projekt rozporządzenia wprowadza definicję pojęcia "wzorzec formularza elektronicznego". Wzorzec formularza elektronicznego to "dokument elektroniczny, który został:
a) sporządzony zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 391 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi zasad obowiązujących dla sporządzania pism w postaci dokumentów elektronicznych dla wzorów pism w formie dokumentu elektronicznego,
b) przygotowany w formacie (XML), zawierający definicję struktury danych (XSD), wzorzec wizualizacji (XSLT) oraz dane wskazujące na treść oraz zakres użycia,
c) opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym osoby upoważnionej na mocy odrębnych przepisów do podpisania aktu normatywnego i znakowany czasem,
d) zawiera wyróżnik obejmujący w szczególności jednolity identyfikator
".

Jest też definicja pojęcia "formularz elektroniczny". Zgodnie z projektem to "dane wraz oprogramowaniem, które:
a) sporządzone zostały na podstawie wzorca formularza elektronicznego,
b) zawierają formularz,
c) umożliwiają wprowadzanie danych służących do wnoszenia podań, z wykorzystaniem cech informacyjnych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej (Dz. U. Nr 214 poz. 1781),
d) umożliwia podpisanie bezpiecznym podpisem elektronicznym osoby wnoszącej podanie
".

Projekt definiuje również pojęcie "jednolitego identyfikatora". Wedle projektu to "element wyróżnika, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 391 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczący zasad obowiązujących przy sporządzaniu pism w postaci dokumentów elektronicznych dla wzorca dokumentu elektronicznego umożliwiający jednoznaczną identyfikację wzorca formularza elektronicznego".

Wzorzec formularza elektronicznego ma być publikowany "w centralnym repozytorium wzorów formularzy elektronicznych oraz na stronach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej organu władzy publicznej właściwego w zakresie wydawania aktów normatywnych określających formularze". Osobą upoważnioną do podpisywania wzorców formularzy elektronicznych bezpiecznym podpisem elektronicznym ma być organ władzy publicznej właściwy do podpisania aktu normatywnego zawierającego formularz na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718 z późn. zm.).

Kod zastępuje prawo. Rozporzązenie zaś przedstawia sposób w jaki będzie ustalany dany kod, sposób jego uwiarygadniania oraz publikację. Przy czym kod ten (piszę upraszczając) stanowi wyłom od określonych w systemie prawnym źródeł prawa. Tworzy się quasi promulgację, quasi prawa. Rozporządzenie ma wejść w życie z dniem 12 czerwca 2007 r.

Przywołanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej należy szukać w niniejszym serwisie pod tytułem Minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych. Dyskusja na temat "wyróżnika" odbyła się pod tekstem Sporządzanie i doręczanie pism w formie dokumentów elektronicznych - rozporządzenie. Jak się wydaje - przedstawiony wyżej projekt koresponduje ale nie przystaje do przepisów wykonawczych do ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (por. Dokumenty elektroniczne w archiwach).

A skoro w projekcie mowa też o "udostępnianiu" wzorców formularzy i formularzy "w szczególności na swoich stronach podmiotowych WWW", oraz "w Biuletynie Informacji Publicznej", to trzeba w tym miejscu odesłać czytelnika do działu accessibility niniejszego serwisu. (Wzorce formularzy elektronicznych i formularze elektroniczne są udostępniane przez środki komunikacji elektronicznej za pomocą protokołu komunikacyjnego sieci WWW (HTTP) szyfrowanego przy użyciu protokołu szyfrującego dla sieci (SSL)).

Warto zacytować udostępnione uzasadnienie projektu rozporządzenia:

Projekt rozporządzenia stanowi wykonanie upoważnienia zawartego w art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, z 2002 r. z późn. zm.).

W rozporządzeniu określono warunki udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w formie elektronicznej [dalej: formularzy elektronicznych] oraz warunki bezpieczeństwa w odniesieniu do tych czynności. Projekt rozporządzenia tworzy wiarygodne środowisko udostępniania formularzy, mających zastosowanie w kontaktach z administracją rządową i samorządową. Przewidziane jest tworzenie wzorca formularza elektronicznego, który byłby publikowany w centralnym repozytorium wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych. Repozytorium powyższe, prowadzone przez Ministra ds. informatyzacji, powołane zostało rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych.

Na podstawie wzorca formularza elektronicznego, będącego dokumentem elektronicznym podpisanym bezpiecznym podpisem elektronicznym, tworzone będą przez właściwie organy formularze elektroniczne. Elementem wiążącym wzorzec formularza elektronicznego z formularzem stworzonym na jego podstawie jest jednolity identyfikator (URI – Uniform Resource Identifier). Funkcjonowanie centralnego repozytorium zapewnia spójność, bezpieczeństwo, całego systemu udostępniania formularzy elektronicznych. Dzięki wzorcom formularza elektronicznego w prosty sposób będzie można sprawdzić aktualność, czy poprawność danego formularza.

Rozporządzenie precyzuje również wymagania techniczne i organizacyjne dla systemów informatycznych, jak również ich poszczególnych elementów, odwołując się przy tym do regulacji wydanych na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne. Normuje również sposób udostępniania wzorców formularzy elektronicznych oraz samych formularzy.

Termin wejścia w życie projektowanych przepisów prawnych określono na dzień 12 czerwca 2007 r. – mając na względzie termin wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 27 listopada 2006 r. w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych. Przedmiotowe rozporządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Nr 227, poz. 1664 w dniu 11 grudnia 2006 r. Projekt rozporządzenia odwołuje się do tego aktu prawnego.

Opcje przeglądania komentarzy

Wybierz sposób przeglądania komentarzy oraz kliknij "Zachowaj ustawienia", by aktywować zmiany.

"i znakowany czasem"

i wszystko jasne :)

To jest chory objaw, tak samo jak twierdzenie ze znakowane czasem musza być faktury. Czy do jasnej anielki ze wszystkim się chodzi do notariusza???
Wpisuje na dokumencie date i podpisuje i to jest TA data.
Robi się mistyczna atmosferę wokół podpisu elektronicznego i jakieś podwójne standardy zamiast do tego podchodzić normalnie.

Kolejna sprawa, kto tam wpisał XSLT? Pewnie się skopiowało przypadkiem z innych materiałów. Jeżeli to ma być dla administracji ogólnie to przepraszam ale wizualizacja jest kompletnie zbędna w wielu sprawach szczególnie jak gdzie indziej jest napisane "i oprogramowanie" bo program zajmie się zadbaniem o poprawna strukturę danych a jak je zobaczy użytkownik i czy je chce zobaczyć to jest inna sprawa. Przykład podatków - deklaracje na temat pracowników, jeżeli zatrudniamy ich dużo to system nam je generuje - następnie podpisujemy masowo i wysyłamy. Mam zaufanie do systemu wiec mam gdzieś jak wygadają te deklaracje.

Czyli terez kolejna ustawe bedzie trzeba napisać na temat wymiany danych pomiędzy jednostkami, albo znow zapewni to mistyczny e-PUAP z dokumentacja zrobiona w 3 miesiace za 9 mln ;) To było złośliwe ale już poważnie to można robić prawo ogólne i skuteczne tylko rozumiejmy co tam wpisujemy :)

Podoba mi sie tez termin publikacji 22 grudnia i do 2 stycznia czyli tak żeby nikt sie nie przyczepił ;)

PS. rozbawilo mnie na koncu wnoszenie wniosku o wniosek :)

Pozdrawiam

czym się różni wzór formularza od formularza?

kschmidt's picture

Komentarz ten dotyczy wersji rozesłanej 20 grudnia 2006 pismem DP-I-0231-696/06 (odpowiednik tej wersji ogłoszony został w BIPie MSWiA wraz z uzasadnieniem)

Nieczytelne jest rozdzielenie definicji „wzorca formularza elektronicznego”i „formularza elektronicznego” (§2 pkt 6 i 7).
Z definicji tych wynika, że na podstawie wzorców formularzy elektronicznych dostępnych w centralnym repozytorium i na stronach BIP będą tworzone formularze elektroniczne a dopiero na ich podstawie dokumenty elektroniczne (pisma w postaci elektronicznej). Dlaczego zakłada się że najpierw trzeba stworzyć wzór a potem dopiero na jego podstawie formularz (który jak to wynika z definicji jest czym innym niż ten wzór ale ... też jest wzorem)? Wydaje się, że dużym uproszczeniem byłoby gdyby można było po prostu od razu tworzyć wzorcowe formularze.
Z tego powodu zrozumienie całego rozporządzenia jest utrudnione ponieważ różnica pomiędzy „wzorcem formularza” i „formularzem” jest trudno wyczuwalna (np. czy w §5 na pewno chodzi o wzorce formularzy czy o też formularze?)

Projekt rozporządzenia opiera się w znacznej mierze na już ogłoszonym rozporządzeniu z dnia 27 listopada 2006 r. w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych nie uwzględnia natomiast Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r. w sprawie niezbędnych elementów struktury dokumentów elektronicznych.
Jak wynika to z zakresu przedmiotowego tych rozporządzeń:
- to od pism dotyczy tylko pism
- to od formularzy (jak to precyzuje ustawa) "wnoszenia podań wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej".
- to od niezbędnych elementów struktury - wszelkich dokumentów Jeśli zgodzimy się że projekt rozporządzenia nie powinien dotyczyć tylko pism, ale także wszelkich innych czynności realizowanych w formie elektronicznej wydaje się zasadne aby opierało się ono o bardziej ogólne zasady (z tym, że dla wzorów pism obowiązywałyby te określone dla pism).
Opisywane „ograniczenie się do pism” można zauważyć w:
- §2 pkt 6 (wzorzec formularza zgodny z przepisami wydanymi dla pism),
- §2 pkt 8 (wyróżnik dla pisma umożliwiający jednoznaczną identyfikację wzorca formularza elektronicznego)
- §4 pkt 1, 2 i 3 (repozytorium "wzorów pism" w formie dokumentów elektronicznych składa się ze zbiorów wzorców formularzy elektronicznych).
Stąd można przypuszczać, że projekt rozporządzenia zakłada, iż dotyczy ono tylko pism w postaci elektronicznej, albo że każdy formularz lub wzór prowadzi do stworzenia pisma w postaci elektronicznej (nie mogą istnieć formularze elektroniczne których wykorzystanie doprowadzi do stworzenia innego niż pismo dokumentu elektronicznego).
Być może jest to zasadne, że wzorce powinny istnieć jedynie dla pism i koniec. Ale w takim razie gdzieś powinno być napisane co z tą resztą którą ustawodawca wpisał do ustawy o podpisie elektronicznym. No chyba, że każdą czynność załatwiamy za pomocą pisma.

Definicja formularza elektronicznego jest co najmniej nieczytelna (warto podkreślić że istnieje też "wzorzec formularza"):
- Nie rozumiem dlaczego formularz to dane które zostały sporządzone na podstawie wzorca formularza i zawierają ... formularz.
- Nie rozumiem dlaczego owe "dane" umożliwiają wprowadzenie... danych
- Nie rozumiem dlaczego formularze mają umożliwiać wprowadzenie cech informacyjnych z rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej, ale już nie metadanych z rozporządzenia w sprawie niezbędnych elementów struktury dokumentów elektronicznych (te pierwsze zawierają się w tych drugich - zresztą muszą bo to wynika z ustawy).
- nie rozumiem dlaczego formularz ma umożliwić jedynie wnoszenie podań choć (jak to już wyżej podnosiłem) art. 58 ust.2 ustawy dotyczy umożliwienia wnoszenia podań, wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej.

Domyślam się, że chodzi tu o to, że z repozytorium pobierzemy wzorzec formularza i na tej podstawie zrobimy sobie "swój własny" formularz który będzie musiał być zgodny z tym wzorcem ... ale przecież nim nie będzie. Wszak będzie mógł być "do wypełnienia" na stronie www, "do pobrania" ze strony, przekazany na informatycznym nośniku danych. A do każdego z formularzy może być przecież użyte inne oprogramowanie (aby tylko "generowało dane zgodne z XSD wzorca". Tylko czy trzeba to pisać w tak skomplikowany sposób?

Tu może dobre miejsce na napisanie o XSLT o którym napisał Mike. Zapewne i to ma uzasadnienie (i chyba broniłbym tego pomysłu). Pewnie chodzi o to (tak się domyślam) że można zrobić formularz zgodny z XSD, ale wyświetlić w sposób, który będzie mógł wprowadzić w błąd obywatela wypełniającego ten formularz. Może dlatego potrzebny jest wzorzec? Mike ma zaufanie do systemu, ale czy inni też? Znam wielu takich którzy chcą "widzieć" co podpisują. Ale to właśnie powinno być w uzasadnieniu (a nie to, że URI jest jednolitym identyfikatorem - bo to akurat wg mnie jest normatywne - o tym też poniżej).

Definicja "jednolitego identyfikatora" też jest nieczytelna
bo:
- jest on "elementem wyróżnika" o którym mowa w innym rozporządzeniu (w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych) a tam o wyróżniku wiadomo tylko tyle, że zasady jego sporządzania będą ogłoszone w BIPie.
- konkretne określenie jednolitego identyfikatora znajduje się w uzasadnieniu (to praktycznie ma być URL). Jeśli tak to nie powinno się "ukrywać" tego w uzasadnieniu tylko napisać w treści aktu prawnego. Wtedy być może okaże się że w ogóle niepotrzebna jest definicja "jednolitego identyfikatora" bo skoro jednolity identyfikator = URI z Repozytorium, to można od razu wpisać że "wyróżnik zawiera URI"...
- definicja jest też chyba sformułowana w sposób niepoprawny gramatycznie (kogo się nie pytałem, to nie wiedział o co chodzi)
Ponadto nie jestem pewien czy można (może się legislatorzy wypowiedzą) w jednym rozporządzeniu zmieniać definicję z drugiego rozporządzenia - wychodzi na to, bo:
- w rozporządzeniu "mecierzystym" wprowadzającym pojęcie "wyróżnika" napisano, że się go potem w BIPie określi,
- w omawianym projekcie jest "dodany" dodatkowy warunek jaki ten wyróżnik na spełniać (ma mieć jednolity identyfikator)

Nie rozumiem też po co wprowadza się w §4 Pkt 4 który mówi o tym że "jednolity identyfikator" musi zawierać numer i że ten numer umieszcza się "na wzorcu formularza" (a czy numer ten także ma się znajdować "na" formularzu (który jest czym innym niż wzorzec formularza - patrz wyżej)i na dokumencie który został na podstawie tego wzorca stworzony?
Z tym "numerem" są związane też inne problemy. Otóż zastanawiając się nad procedurą tworzenia dokumentu elektronicznego na podstawie formularza jaka by miała miejsce po wejściu w życie rozporządzenia uporządkowałem sobie to tak:
- każdy wzór formularza zawiera wyróżnik
- każdy wyróżnik zawiera jednolity identyfikator
- każdy jednolity identyfikator zawiera numer
- numer ten przyporządkowuje się do każdego formularza elektronicznego
W związku z powyższym można zadać dwa trudne pytania na które nie umiem już odpowiedzieć a mianowicie:
- po co przyporządkowywać „numer” do każdego formularza skoro i tak musi on zawierać „wyróżnik”? (a jak wiadomo wyróżnik zawiera identyfikator a ten zawiera numer)
- dlaczego skoro jednolitym identyfikatorem ma być URI (zob. Uzasadnienie do rozporządzenia) to dlaczego ma on zawierać "numer"? (może chodzi o to że identyfikator będzie wyglądał tak: http://repozytorium.gov.pl/000012345 gdzie "numerem" do umieszczenia na wzorca formularza będzie "000012345"

No i chyba jest wewnętrzna sprzeczność w projekcie bo tak:
- skoro wzorzec formularza elektronicznego ma zawierać zgodnie z definicją §2 pkt 6d „wyróżnik obejmujący w szczególności jednolity identyfikator”
- to jakim cudem ktoś kto przygotowuje ten wzorzec (i ma obowiązek przesłać do MSWiA) może go podać skoro ma on zawierać URI z Centralnego Repozytorium
Potwierdza to też §4 pkt 5 gdzie jest napisane że publikacja wzorca formularza elektronicznego następuje z chwilą nadania przez Ministra jednolitego identyfikatora.

tyle spraw które wydają mi się ważne

--
kazimierz schmidt

Piotr VaGla Waglowski

VaGla
Piotr VaGla Waglowski - prawnik, publicysta i webmaster, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet. Członek Rady ds Cyfryzacji przy Ministrze Cyfryzacji, ekspert w Departamencie Oceny Ryzyka Regulacyjnego Ministerstwa Rozwoju, felietonista miesięcznika "IT w Administracji" (wcześniej również felietonista miesięcznika "Gazeta Bankowa" i tygodnika "Wprost"). Uczestniczył w pracach Obywatelskiego Forum Legislacji, działającego przy Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Odpowiedzialne Państwo. W 1995 założył pierwszą w internecie listę dyskusyjną na temat prawa w języku polskim, Członek Założyciel Internet Society Poland, pełnił funkcję Członka Zarządu ISOC Polska i Członka Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Był również Członkiem Rady Informatyzacji przy MSWiA, członkiem Zespołu ds. otwartych danych i zasobów przy Komitecie Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Doradcą społecznym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ds. funkcjonowania rynku mediów w szczególności w zakresie neutralności sieci. W latach 2009-2014 Zastępca Przewodniczącego Rady Fundacji Nowoczesna Polska, w tym czasie był również Członkiem Rady Programowej Fundacji Panoptykon. Więcej >>