Europejskie spory kompetencyjne i IPRED2

Obie izby Holenderskiego Parlamentu (Staten-Generaal) w anonimowym głosowaniu przyjęły stanowisko, zgodnie z którym w zakresie kompetencji i uprawnień Komisji Europejskiej nie leży wnoszenie propozycji dotyczących dyrektywy kryminalizującej naruszenia własności intelektualnej. Zdaniem holenderskich deputowanych Komisja nawet nie starała się przedstawić uzasadnienia, że taka dyrektywa jest w ogóle potrzebna ze względu na zasady subsydiarności i proporcjonalności wspólnotowego porządku prawnego.

Chodzi o dyrektywę IPRED2 (Directive on criminal measures aimed at ensuring the enforcement of intellectual property rights, 2005/0127 (COD) (PDF)). Na stronach Sekretariatu Generalnego Komisji można śledzić proces decyzyjny pomiędzy instytucjami w sprawie toczącego się właśnie postępowania dotyczącego proponowanej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie środków prawa karnego mających na celu zapewnienie egzekwowania praw własności intelektualnej, która to dyrektywa ma uzupełnić dyrektywę 2004/48/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie egzekwowania praw własności intelektualnej (IPRED) "o przepisy karne wspomagające i usprawniające walkę z podrabianiem i piractwem".

FFII w w swojej notatce prasowej dotyczącej stanowiska Holendrów zauważa, że Komisja może proponować dotyczące prawa karnego akty normatywne w randze dyrektywy jedynie wspólnie z Parlamentem Europejskim (jako co-legislator), ale wówczas jedynie, gdy cel takiej regulacji ma podstawowe znaczenie dla tworzenia wspólnego rynku (measures are essential for the realization of the single market).

Holenderski Parlament uznał, że Komisja nawet nie próbowała argumentować, iż bez tej nowej regulacji zostaną zachwiane zasady dla których powołano Wspólnoty Europejskie. Zdaniem Holendrów wystarczyłoby, gdyby kraje członkowskie lepiej wymieniały się informacjami na temat popełnianych przestępstw w zakresie własności intelektualnej. Nie jest ich zdaniem konieczne, by proponować (chociaż w różnych Państwach Członkowskich różnie regulowane są wysokości kar za różne formy popełniania tych przestępstw określonych w IPRED) nieproporcjonalne do wagi tych przestępstw kary. To element sporu kompetencyjnego: jak daleko mogą posunąć się instytucje Unii i ile kompetencji pozostaje Krajom Członkowskim w kwestii stanowienia ram prawnych na wspólnym rynku. Toczy się też ostry spór o regulacje tzw. własności intelektualnej i kształt przyszłego społeczeństwa informacyjnego.

Konkluzja stanowiska połączonych izb Holenderskiego Parlamentu (w tłumaczeniu angielskim i w oryginale):

Angielska wersja konkluzji holenderskiego stanowiska w tłumaczeniu FFII:
Both Chambers of the Dutch Parliament (Staten-Generaal) conclude that no competence has been granted to the Community for the intended action's desired aim. Both Chambers have nonetheless - unnecessarily - submitted the directive in question to the principles of subsidiarity and proportionality and concluded that the proposal fails to meet these tests."

Powyższy tekst w oryginale (nr KST98457):
Beide Kamers der Staten-Generaal concluderen dat voor de na te streven doelstelling van het voorgenomen optreden geen bevoegdheid aan de Gemeenschap is toegekend. Niettemin hebben beide Kamers onderhavig voorstel – ten overvloede – onderworpen aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit en geconcludeerd dat het voorstel daaraan niet voldoet."

Co do zasady przepisy prawa karnego, tak jak zasady procedury karnej nie należą do kompetencji Wspólnoty (w tej materii orzekał Trybunał Sprawiedliwości w takich wyrokach jak ten z 11 listopada 1981 r. w sprawie 203/80 Casati, Rec. str. 2595, pkt 27 oraz w innym z 16 czerwca 1998 r. w sprawie C-226/97 Lemmens, Rec. str. I-3711, pkt 19). Co do zasady. Jednak wedle ostatniego orzecznictwa w zakresie kompetencji wspólnotowych może leżeć proponowanie przepisów karnych, jeśli takie przepisy przyczynią się do realizacji celów, ściśle określonych ramami przepisów wspólnotowych.

W toku praktyki orzeczniczej Trybunału Komisja uzyskała nowe przyczółki kompetencyjne. Zdaniem Holendrów - teraz Komisja chce jeszcze bardziej te kompetencje poszerzyć, dokonując nadinterpretacji orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

"Przyczółek kompetencyjny Komisji" został zdobyty po wyroku z dnia 13 września 2005 r. w sprawie C-176/03, wydanym po tym, jak Komisja Wspólnot Europejskich wniosła do Trybunału o stwierdzenie nieważności decyzji ramowej Rady Unii Europejskiej 2003/80/WSiSW z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne (Dz.U. L 29, str. 55). Ten wyrok przywoływany jest również w uzasadnieniach wniosków dotyczących dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie środków prawa karnego mających na celu zapewnienie egzekwowania praw własności intelektualnej (2005/0127 COD).

Trybunał uznał nieważność tej decyzji, a poniżej przedstawiam argumenty stron, które były przedmiotem analizy Trybunału:

Stanowisko Komisji w czasie toczącego się wówczas sporu przed Trybunałem zostało przedstawione w następujący sposób:

Nie domagając się przyznania ustawodawcy wspólnotowemu ogólnej kompetencji w zakresie prawa karnego, Komisja stwierdza, że na podstawie art. 175 WE jest on właściwy do zobowiązania Państw Członkowskich do przewidzenia sankcji karnych w przypadku naruszenia uregulowań wspólnotowych w dziedzinie ochrony środowiska, gdy uzna on, że stanowi to środek konieczny dla zapewnienia skuteczności tego uregulowania. Zbliżanie ustwodawstw krajowych w zakresie prawa karnego, w szczególności czynów stanowiących przestępstwa przeciwko środowisku podlegających sankcjom karnym, jest postrzegane jako narzędzie wykorzystywane w danej polityce wspólnotowej.

Komisja przyznaje, że w tej dziedzinie nie było precedensu. Jednakże na poparcie swej tezy wskazuje ona orzecznictwo Trybunału związane z obowiązkiem lojalności oraz zasadami skuteczności i równoważności (zob. w szczególności wyrok z dnia 2 lutego 1977 r. w sprawie 50/76 Amsterdam Bulb, Rec. str. 137, pkt 33 oraz wyrok z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C-186/98 Nunes i de Matos, Rec. str. I-4883, pkt 12 i 14, jak również postanowienie z dnia 13 lipca 1990 r. w sprawie C-2/88 IMM Zwartveld i in., Rec. str. I-3365, pkt 17).

Parlament Europejski przyłączył się do argumentacji Komisji ("Rada popełniła błąd, myląc kompetencję do przyjęcia projektu dyrektywy, posiadaną przez Wspólnotę, z kompetencją, której ta ostatnia sobie nie rości, do przyjęcia decyzji ramowej w całości. Argumenty, które Rada wskazuje na poparcie swojej tezy, świadczą w rzeczywistości o dogodności w zakresie wyboru, czy nałożyć wyłącznie sankcje karne – rozważania, które powinny były mieć miejsce w toku procedury ustawodawczej na podstawie art. 175 WE i 251 WE").

Jednak Rada i Państwa Członkowskie występujące w sporze podniosły, że "na obecnym etapie rozwoju prawa Wspólnota nie dysponuje kompetencją do zobowiązania Państw Członkowskich do sankcjonowania karnie czynów określonych w decyzji ramowej":

Nie tylko nie miało miejsca w tym względzie jakiekolwiek wyraźne przyznanie kompetencji, ale także, biorąc pod uwagę istotną doniosłość prawa karnego dla suwerenności Państw Członkowskich, nie można uznać, że kompetencja ta mogła zostać przeniesiona w sposób domyślny na Wspólnotę przy okazji przyznania szczególnych kompetencji przedmiotowych, takich jak wykonywane na podstawie art. 175 WE.

Artykuły 135 WE i 280 WE, które wyraźnie zastrzegają dla Państw Członkowskich stosowanie krajowego prawa karnego i zagadnienia dotyczące krajowej administracji wymiaru sprawiedliwości, potwierdzają tę wykładnię.

Wykładnia ta jest dodatkowo potwierdzona faktem, że w Traktacie o Unii Europejskiej został zamieszczony szczególny tytuł poświęcony współpracy sądowej w sprawach karnych [zob. art. 29 UE, 30 UE i 31 lit. e) UE], który wyraźnie nadaje Unii Europejskiej kompetencję w sprawach karnych, w szczególności w zakresie określania znamion przestępstw i stosowanych sankcji. Stanowisko Komisji jest zatem paradoksalne, ponieważ prowadziłoby, po pierwsze, do stwierdzenia, że Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w sposób domyślny nadają Wspólnocie kompetencję w sprawach karnych, oraz, po drugie, do pominięcia faktu, że te same układające się strony wyraźnie powierzyły taką kompetencję Unii Europejskiej.

Żaden z wyroków lub aktów prawnych, na które powołuje się Komisja, nie jest w stanie uzasadnić jej tezy.

W swoim wyroku Trybunał stwierdził m.in:

Okoliczność, że art. 135 WE i 280 ust. 4 WE zastrzegają w dziedzinach, odpowiednio, współpracy celnej i zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Wspólnoty stosowanie krajowego prawa karnego i zagadnienia dotyczące krajowej administracji wymiaru sprawiedliwości dla Państw Członkowskich, nie może podważyć tego stwierdzenia. W istocie z postanowień tych nie można wywieść, że w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego należy zaniechać wszelkiego zbliżania przepisów prawa karnego, nawet jeśli jest ono ściśle ograniczone, jak w niniejszym przypadku, i konieczne dla zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego.

W tych okolicznościach decyzja ramowa, naruszając kompetencje przyznane przez art. 175 WE Wspólnocie, jest w całości, z uwagi na swoją niepodzielność, niezgodna z art. 47 UE.

W konsekwencji nie ma potrzeby badania argumentu Komisji, zgodnie z którym nieważność decyzji ramowej powinna zostać w każdym razie stwierdzona w części w zakresie, w jakim art. 5 ust. 2, art. 6 i 7 pozostawiają Państwom Członkowskim swobodę w zakresie ustanawiania sankcji karnych lub innych, co niezaprzeczalnie należy do kompetencji wspólnotowych.

Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić nieważność decyzji ramowej.

Jako się rzekło - w ten sposób Trybunał przyznał rację Komisji stwierdzając, że przepisy prawa karnego niezbędne w celu skutecznego stosowania prawa wspólnotowego wynikają z traktatu WE.

23 listopada 2005 r. Komisja wydała komunikat COM(2005) 583, w którym "uściślono, że w przypadku nierozstrzygniętych wniosków Komisja wprowadzi wymagane zmiany do swoich wniosków. W sposób wyraźny wskazano w nim wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie środków prawa karnego mających na celu zapewnienie egzekwowania praw własności intelektualnej oraz wniosek dotyczący decyzji ramowej Rady mającej na celu wzmocnienie systemu karnego w celu zwalczania naruszeń praw własności intelektualnej (COM(2005) 276 wersja ostateczna)".

By wprowadzić w życie ww. Komunikat Komisja złożyła nowy wniosek w sprawie dyrektywy IPRED, a jego częścią stały się przepisy dotyczące wymiaru sankcji i poszerzonych uprawnień w zakresie konfiskaty (przepisy te zawierał wcześniejszy wniosek dotyczący decyzji ramowej, z którego wraz ze złożeniem nowego wniosku dotyczącego dyrektywy Komisja się wycofała).

Z uzasadnienia Wniosku Komisji (COM(2006) 168, PDF):

(...)
Podrabianie i piractwo, a ogólniej naruszenia praw własności intelektualnej, to narastający problem, który przybiera obecnie zasięg międzynarodowy i stanowi tym samym poważne zagrożenie dla gospodarek krajowych i dla państw. Różnice w krajowych systemach kar nie tylko szkodzą prawidłowemu funkcjonowaniu rynku wewnętrznego, ale również utrudniają skuteczną walkę przeciw podrabianiu i piractwu. Poza konsekwencjami natury gospodarczej i społecznej podrabianie i piractwo stwarzają również problemy w zakresie ochrony konsumentów, w szczególności gdy wchodzą w grę kwestie zdrowia i bezpieczeństwa. Wzmożone korzystanie z Internetu umożliwia błyskawiczne rozpowszechnianie na szeroką skalę pirackich produktów. Ponadto zjawisko to wydaje się coraz bardziej związane z przestępczością zorganizowaną. Walka z nim ma więc dla Wspólnoty zasadnicze znaczenie. Podrabianie i piractwo zaczęły w istocie przyciągać środowiska przestępcze w równym stopniu, co inne rodzaje zorganizowanej działalności przestępczej prowadzone na wielką skalę, jak na przykład nielegalny handel narkotykami. Dzieje się tak tym bardziej, że działalność ta daje możliwość osiągnięcia potencjalnie wysokich zysków bez ryzyka znaczących sankcji prawnych. Istnieje więc konieczność uzupełnienia dyrektywy 2004/48/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie egzekwowania praw własności intelektualnej o przepisy karne wspomagające i usprawniające walkę z podrabianiem i piractwem. Oprócz środków cywilnych i administracyjnych, procedur oraz środków naprawczych przewidzianych wspomnianą dyrektywą 2004/48/WE, we właściwych przypadkach środkami zapewniającymi stosowanie prawa własności intelektualnej są sankcje karne.

Proces harmonizacji został zapoczątkowany wraz z wejściem w życie porozumienia TRIPS, które zawiera podstawowe przepisy dotyczące środków mających na celu zapewnienie przestrzegania związanych z handlem praw własności intelektualnej. Środki te obejmują wdrażanie procedur karnych i sankcji karnych, jednak sytuacja prawna we Wspólnocie charakteryzuje się wciąż sporymi rozbieżnościami, które nie pozwalają osobom posiadającym prawa własności intelektualnej korzystać z takiego samego poziomu ochrony na całym terytorium Wspólnoty. W odniesieniu do sankcji karnych istnieją znaczące różnice, w szczególności co do wymiaru kar przewidzianych przez krajowe przepisy prawne.

W kwestii wpływu na prawa podstawowe należy podkreślić, że bezpośrednim celem niniejszej inicjatywy jest wykonanie art. 17 ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, stanowiącego, że „własność intelektualna podlega ochronie”; do osiągnięcia tego celu służy zbliżenie przepisów prawnych, przy jednoczesnym poszanowaniu tradycji i różnych systemów prawnych państw członkowskich oraz innych praw podstawowych i zasad uznanych w karcie. Charakter kar został dobrany w zależności od wagi różnych karalnych zachowań, zgodnie z art. 49 ust. 3 karty, w rozumieniu którego surowość kar nie może być nieproporcjonalna w stosunku do czynu zabronionego pod groźbą kary.

Zważywszy na fakt, że wyznaczony cel może zostać lepiej zrealizowany na szczeblu wspólnotowym, Wspólnota może przedsięwziąć niezbędne środki zgodnie z zasadą pomocniczości ustanowioną w art. 5 traktatu.

Jak widać - Komisja, Parlament oraz Kraje Członkowskie są w nieustającym sporze kompetencyjnym, nadal nie jest jasne jak daleko może się jeszcze posunąć Komisja. Holenderski Parlament przyjął swoje stanowisko, by wyrazić, iż jego zdaniem Komisja posuwa się już zbyt daleko.

Przeczytaj również: Albo konsument, albo osadzony, czyli europejski projekt IPRED 2. Podobne doniesienia zbieram w działach: własność intelektualna oraz prawo autorskie.