NSA dopuścił podpis elektroniczny w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Jeden z czytelników zasygnalizował mi Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. I OSK 1317/12, z 11 grudnia 2012 roku, w którym to postanowieniu rozważano sytuację prawną skargi na bezczynność wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Pojawiło się w tej sprawie wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi przez własnoręczne podpisanie skargi oraz do uiszczenia wpisu. Skarżący nie podpisał własnoręcznie, a następnie argumentował na rzecz poglądu o dopuszczalności podpisywania pism do sądów administracyjnych bezpiecznym podpisem elektronicznym. Ta kwestia była już wcześniej rozstrzygana w kilku innych sprawach i NSA uważał, że pisma w postępowaniach przed sądami administracyjnymi należy podpisywać własnoręcznie. Tym razem jest jednak inaczej.

Postanowienie dostępne jest na stronach Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych. NSA w tej sprawie i w składzie orzekającym, nie podzielił poglądów wcześniej wyrażanych przez NSA (por. m.in. Postępowanie przed sądami administracyjnymi a podpis elektroniczny) i przedstawił swoją interpretację dopuszczającą stosowanie bezpiecznego podpisu elektronicznego w postępowaniach przed sądami administracyjnymi.

Przywołam fragment uzasadnienia Postanowienia NSA, w którym czytamy m.in.:

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia wątpliwości czy skuteczne, co do wywołanych skutków prawnych, jest składanie w procedurze określonej ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pism procesowych drogą elektroniczną, przy użyciu bezpiecznego podpisu elektronicznego.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowano pogląd, w myśl którego wszędzie tam gdzie ustawodawca przewidział możliwość posługiwania się przed organem administracji publicznej i sądami podpisem elektronicznym, wprowadził regulacje zezwalające na posługiwanie się takim rodzajem podpisu. W ustawie p.p.s.a. brak jest podobnych unormowań, a pojęcie podpisu elektronicznego nie występuje. Nie można zatem przyjąć, że wnoszenie do sądu administracyjnego pism procesowych opatrzonych podpisem elektronicznym jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 września 2001r. o podpisie elektronicznym ( Dz. U. Nr 130, poz. 1450 ), skoro ustawodawca tego wprost nie dopuścił w p.p.s.a. Dla skuteczności pisma procesowego wnoszonego przez stronę do sadu administracyjnego drogą elektroniczną konieczne jest zatem późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem, ponieważ tylko taki podpis spełnia wymagania wynikające z art. 46 par.1 pkt.4 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2011r. sygn. I OSK 380/11; z dnia 3 sierpnia 2010r sygn. I OZ 455/10; z dnia 26 września 2012r. sygn. I OSK 1273/12).

Możliwość składania pism procesowych drogą elektroniczną była także przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. Sąd ten w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I KZP 39/08 wyraził pogląd, że nie wywołuje skutku procesowego w postaci wniesienia środka odwoławczego oświadczenie procesowe strony, przesłane w formie dokumentu elektronicznego, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 18 września 2001r. o podpisie elektronicznym, w sytuacji w której w określonej procedurze taka forma czynności procesowej nie jest przewidziana. Sąd Najwyższy wskazał, że ograniczenia w zastąpieniu dokumentów tradycyjnych dokumentami podpisanymi bezpiecznym podpisem elektronicznym mogą wynikać z braku możliwości zastosowania postaci elektronicznej ze względu na zakaz wynikający z przepisów szczególnych, bądź z uwagi na brak odpowiednich przepisów w ustawach dotyczących określonych rodzajów postępowań. Przykładem ograniczenia wynikającego z przepisu szczególnego jest art.125 §21 k.p.c. Pomimo wprowadzenia przez ustawę o podpisie elektronicznym zasady równoważności skutków prawnych dokumentów elektronicznych z dokumentami tradycyjnymi ustawodawca odrębnie reguluje w ustawach procesowych kwestię dopuszczalności wnoszenia pism procesowych drogą elektroniczną. Jednak zarówno w Kodeksie postępowania karnego, Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia jak i w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest przepisów dopuszczających możliwość wnoszenia pism drogą elektroniczną. Zdaniem Sądu Najwyższego, w aktualnym stanie prawnym, kierując się dyrektywą wykładni systemowej zewnętrznej zapewnienia spójności systemu prawnego w zakresie przyjętych rozwiązań prawnych należy przyjąć, że brak przepisów dotyczących wnoszenia pism drogą elektroniczną stanowi lukę aksjologiczną, co musi być odczytane jako regulacja negatywna.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie podziela jednak przedstawionej wyżej argumentacji prezentowanej zarówno w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i uzasadnieniu wskazanego wcześniej postanowienia Sądu Najwyższego.

Art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o podpisie elektronicznym stanowi, że bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. Zgodnie z ust. 2 art. 5 ww. ustawy dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Przepisy te formułują zasadę równorzędności, co do wywoływanych skutków prawnych, dwóch stanów faktycznych: tradycyjnego pisma opatrzonego własnoręcznym podpisem i pisma przesłanego w postaci elektronicznej opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu, w okresie ważności tego certyfikatu. Wyjątki od tej zasady mogą być sformułowane w ustawach szczególnych, jednak muszą one jasno wynikać z brzmienia takiej ustawy i nie mogą być domniemane. Ustawodawca sformułował zatem zasadę ogólną od której wyjątki muszą zostać zawarte w akcie prawnym rangi ustawowej. Adresatem tej normy nie jest przy tym ustawodawca, na którego nałożono obowiązek dostosowania całego systemu prawnego w części dotyczącej szczegółowych postępowań przed organami administracji i sądami. Adresatem są podmioty, a więc osoby fizyczne i prawne, dokonujące określonych czynności wywołujących skutki prawne. Norma ta rodzi zatem określone uprawnienie, w postaci możliwości skutecznego złożenia oświadczenia woli zarówno w postaci tradycyjnego pisma opatrzonego własnoręcznym podpisem jak i pisma złożonego drogą elektroniczną przy pomocy bezpiecznego podpisu elektronicznego. Nakłada też na organy władzy publicznej obowiązek równorzędnego traktowania danych w postaci elektronicznej opatrzonych kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz dokumentów opatrzonych podpisem własnoręcznym. Nie można zatem zgodzić się z Sądem Najwyższym, że przepis art. 5 ustawy o podpisie elektronicznym, a do tego właściwie sprowadza się wywód SN, obowiązuje tylko wówczas gdy ustawy szczególne przewidują możliwość dokonania określonej czynności w formie elektronicznej. Z brzmienia omawianego przepisu daje się natomiast wyprowadzić wniosek, że nie obowiązuje on tylko wtedy gdy przepis szczególny stanowi inaczej.

Ustawa o podpisie elektronicznym w art. 58 ust. 2 nałożyła na organy władzy publicznej, a więc również sądy, obowiązek umożliwienia w terminie do dnia 1 maja 2008r., odbiorcom usług certyfikacyjnych składania podań i wniosków oraz dokonywania innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru. Art. 46 p.p.s.a. określa formę w jakiej powinno zostać złożone pismo w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym to sądy administracyjne w terminie do dnia 1 maja 2008 . miały ustawowy obowiązek umożliwienia składania pism sądowych w formie elektronicznej. Adresatem omawianej normy, podobnie jak przy art. 5, również bowiem nie jest ustawodawca tylko konkretne wskazane w niej podmioty.

Przeszkodą do uznania, że dla zastosowania art. 5 ustawy o podpisie elektronicznym nie jest konieczne istnienie normy szczególnej o możliwości składania oświadczeń woli w postaci elektronicznej, nie może być również brzmienie art. 47 §1 p.p.s.a., który stanowi, że do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych .

Zgodnie z art. 47 § 2 p.p.s.a. odpisami w rozumieniu §1 mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej. Jeżeli skargę złożoną w formie elektronicznej traktować jako oryginał pisma procesowego sporządzenie z niej odpisów nie nastręcza daleko posuniętych trudności. Jednak z brzmienia art. 47 §1 p.p.s.a. nie można wyprowadzić wniosku, że obowiązkiem sporządzenia odpisów pisma w przypadku jego złożenia drogą elektroniczną można obciążyć sąd. Powołany przepis obciąża obowiązkiem załączenia do pisma odpisów i załączników osobę składającą pismo.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że ustawa o podpisie elektronicznym implementuje do polskiego systemu prawnego Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999r w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych. Art. 1 zd. 1 Dyrektywy wskazuje, że jej celem jest ułatwienie stosowania podpisów elektronicznych oraz przyczynienie się do ich uznania prawnego. Art. 5 ust. 1 lit. a Dyrektywy stanowi, iż Państwa Członkowskie zapewnią, że zaawansowane podpisy elektroniczne oparte o kwalifikowany certyfikat i złożone za pomocą bezpiecznego urządzenia służącego do składania podpisu spełniają wymogi prawne podpisu w odniesieniu do danych w formie elektronicznej w ten sam sposób , co podpis odręczny w odniesieniu do danych znajdujących się na papierze. Art. 13 Dyrektywy nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek wprowadzenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy w terminie do dnia 19 lipca 2001 r. Gdyby zatem przyjąć, za Sądem Najwyższym, że brak przepisu dotyczącego możliwości składania pism drogą elektroniczną w procedurach szczególnych wyklucza możliwość stosowania art. 5 ustawy o podpisie elektronicznym (który to pogląd uważamy za błędny), należałoby uznać, że wskazana powyżej dyrektywa implementowana została do systemu krajowego w sposób nieprawidłowy, zapewnia bowiem ochronę wskazanych w niej praw tylko w niektórych przypadkach. Trzeba by wówczas zastanowić się czy sam przepis art. 5 ust.1 lit a Dyrektywy może być zgodnie z prawem wspólnotowym i orzecznictwem ETS- u , źródłem uprawnienia jakiego jednostka może dochodzić od państwa. Zagadnienie możliwości wywołania bezpośredniego skutku przez normy dyrektyw pojawiło się wielokrotnie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości m. in. w sprawach : 41/74 Yvonn Duyn v. Home Office oraz C - 8/81 Ursula Becker przeciwko Finanzamt Munster-Innenstadt. Trybunał w tej ostatniej sprawie stwierdził, że jeżeli norma prawa krajowego odbiega od treści normy dyrektywy w sposób, który zdaniem jednostki godzi w jej interesy, a nieimplementowany lub niewłaściwie implementowany przepis dyrektywy, jeżeli chodzi o jego treść jest bezwarunkowy i dostatecznie precyzyjny, obywatel może się powoływać na jego postanowienia przeciwko jakiemukolwiek przepisowi prawa krajowego, który jest sprzeczny z dyrektywą lub w takim zakresie w jakim przepisy dyrektywy określają jakich praw jednostki mogą dochodzić od państwa. Zdaniem ETS - u sąd krajowy ma obowiązek, w interesie obywatela, zastosować normę dyrektywy z pominięciem wadliwego unormowania krajowego. W sytuacji takiej mamy zatem do czynienia z wykładnią prowspólnotową podejmowaną przez sąd w obronie obywatela, który pragnie skorzystać z korzystnego dla niego bezwarunkowego i dostatecznie precyzyjnego unormowania unijnego nieprzyjętego przez jego państwo lub wadliwie implementowanego do porządku prawnego tego państwa. Unia Europejska tworzy szczególny porządek prawny, który obejmuje nie tylko państwa członkowskie, ale także ich obywateli. Skuteczna ochrona praw przyznanych jednostkom na mocy przepisów unijnych zależy od przestrzegania tego prawa przez organy państw członkowskich. Szczególnie na sądach spoczywa obowiązek zapewnienia skuteczności prawu wspólnotowemu, w tym dyrektywom wspólnotowym. Art. 5 ustawy o podpisie elektronicznym stanowi implementację art. 5 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 1999r. Dyrektywa ta ma przyczynić się do stosowania i uznawania prawnego podpisów elektronicznych we Wspólnocie ( pkt. 16 zdanie pierwsze preambuły ) oraz spowodować, że podpisy elektroniczne stosowane będą w sektorze publicznym w administracjach krajowych i wspólnotowych oraz w komunikacji między tymi administracjami, jak też między nimi i obywatelami oraz podmiotami gospodarczymi, np. przy zamówieniach publicznych, podatkach, ubezpieczeniach społecznych, opiece zdrowotnej i wymiarze sprawiedliwości ( pkt. 19 preambuły ). Tak więc zarówno cele unormowań zawartych w Dyrektywie jak i brzmienie jej art. 5 nie nastręczają trudności interpretacyjnych i zdaniem NSA prawo unijne wymaga aby każde z Państw Członkowskich osiągnęło stan zrównoważenia między podpisem elektronicznym i podpisem własnoręcznym, również w obrocie między sądami i obywatelami.

Art. 5 ustawy o podpisie elektronicznym ma walor normy ogólnej i dopuszczalne wyjątki jego stosowania muszą być zawarte w ustawie. To, że ustawodawca wprowadził do niektórych procedur przepisy dotyczące składania pism drogą elektroniczną świadczy tylko o chaotycznym sposobie regulowania tej kwestii, który nie może być akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza jeżeli pewne kategorie obywateli, ze względu na rodzaj postępowań sądowych w których uczestniczą, pozbawia się uprawnienia przewidzianego w prawie wspólnotowym.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 par.1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust.2 ustawy o podpisie elektronicznym i art. 5 ust.1 lit a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 1999r. oraz art.58 ust.2 i art.8 ustawy o podpisie elektronicznym w zw. z art.5 ww. Dyrektywy uznać należy za uzasadnione. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. bowiem Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach nie odniósł się do kwestii dotyczących prawa wspólnotowego.