W Sejmie trwają prace dot. zmiany zasad dostępu do informacji z ksiąg wieczystych i hipoteki

W styczniu w Sejmie znalazł się rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W krótkim opisie tego projektu można przeczytać m.in., że "dotyczy zagwarantowania ustawowego dostępu do jawnej księgi wieczystej, przy uwzględnieniu aktualnych możliwości technicznych, w szczególności za pośrednictwem Internetu...". Dostęp do ksiąg wieczystych i do informacji hipotecznych był przedmiotem pewnej niszowej dyskusji na temat "jawności formalnej". Generalnie są to informacje, które stanowią informację publiczną i dziś - jak się wydaje - dostęp do takich informacji gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej (z ograniczeniami, np. związanymi z ochroną prywatności). Oznacza to też, że tych informacji dotyczą przepisy dot. ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego, które w ustawie o dostępie do informacji publicznej się jakiś czas temu pojawiły. Nowe podejście stworzy szczególny tryb dostępu i ponownego wykorzystania takich informacji.

Dyskusja jest ważna. Jak wspomniałem - dotyka problematyki "jawności formalnej" (por. m.in. O (pilnej?) potrzebie dyskusji na temat jawności, re-use i ochrony danych osobowych z publicznych źródeł - to mój komentarz z sierpnia zeszłego roku i dotyczy nieco innej sprawy, ale problemy tam poruszone silnie wiążą się z tym procesem legislacyjnym, który właśnie trwa w Sejmie RP). W tej dyskusji ważą się wzajemne relacje między jawnością działania państwa, możliwością dostępu do informacji gromadzonych przez państwo - tu w celu tworzenia ram pewności obrotu, ponownego wykorzystania takich informacji (w dowolnych celach?), ochrony prywatności i danych osobowych osób, o których państwo informacje gromadzi.

Wiem, że organizacje pozarządowe zajmujące się kwestiami prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony prywatności, nie pojawiły się w Sejmie na czytaniu projektu ustawy. Być może przeoczyły ten projekt.

Na etapie sejmowym proces legislacyjny związany z rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece można śledzić na stosownej stronie. Chodzi o Druk nr 1027. Projekt skierowano do I czytania w Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Następnie skierowano go do podkomisji nadzwyczajnej.

Dostępny jest stenogram z posiedzenia Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka /nr 78/ z 19 lutego 2013 roku. Tam m.in. wypowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Wojciecha Węgrzyna (wytłuszczenie fragmentów moje):

Panie przewodniczący, szanowna Komisjo, na wstępie chciałem przypomnieć, że w Polsce funkcjonuje ponad 20 mln ksiąg wieczystych. Od 2003 roku rozpoczęliśmy tak zwaną migrację ksiąg wieczystych, czyli z formy papierowej przekształciliśmy księgi wieczyste w formę elektroniczną. Dzisiaj prawie 18 mln ksiąg wieczystych mamy w formie elektronicznej. Pozostało około 2 mln ksiąg wieczystych w formie papierowej do migracji. Wydaje się, i takie plany również wynikają z 11 ośrodków migracyjnych działających w Polsce, że zakończenie migracji nastąpić może w ciągu tego roku albo na początku przyszłego. Jednocześnie chciałem przypomnieć, zanim przystąpię do przedstawienia projektu tej ustawy, że księgi wieczyste są księgami jawnymi, występuje tu tak zwana jawność formalna, zatem każdy obywatel znając, w przypadku funkcjonującego obecnego systemu, numer księgi wieczystej ma prawo do uzyskania informacji na stronie internetowej lub w wydziale ksiąg wieczystych sądów rejonowych. Tyle tytułem wstępu.

Celem projektowanej ustawy jest wprowadzenie nowych sposobów korzystania z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Reguluje on następujące kwestie. Możliwość przeglądania księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym przez Internet przez każdego, kto zna jej numer. To już funkcjonuje, natomiast my chcielibyśmy podnieść to do rangi ustawy. Nowością jest możliwość wyszukiwania ksiąg wieczystych w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych przez podmioty enumeratywnie wymienione w projekcie ustawy według konkretnych określonych później w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości kryteriów, a w ramach tego jest możliwość wyszukiwania ksiąg wieczystych na wniosek składany do Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych po uzyskaniu zgody Ministra Sprawiedliwości na wielokrotne, nieograniczone w czasie wyszukiwanie ksiąg wieczystych. Podkreślam, że dotyczy to tylko podmiotów enumeratywnie wymienionych w projekcie ustawy. Wreszcie chodzi o wielokrotne, nieograniczone w czasie wyszukiwanie ksiąg wieczystych, bez każdorazowego składania wniosku do Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, jeżeli Minister Sprawiedliwości wyrazi zgodę na taki rodzaj dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Tu możemy mówić o tak zwanej teletransmisji danych. Oczywiście, aby uzyskać zgodę na wielokrotne korzystanie z bazy danych Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych podmiot będzie musiał spełnić kilka warunków łącznie występujących. A zatem oczywiście musi złożyć wniosek, jest podmiotem wymienionym w ustawie, posiada urządzenie lub systemy teleinformatyczne umożliwiające identyfikację osoby uzyskującej dane z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, zakresu tych danych oraz daty ich uzyskania, posiada, co jest bardzo istotne, zabezpieczenia techniczne oraz organizacyjne chroniące przed wykorzystywaniem uzyskanych danych niezgodnie z celem. W przypadku niektórych wymienionych podmiotów w projektowanej ustawie jest warunek, aby było to uzasadnione specyfiką lub zakresem wykonywanych przez te podmioty zadań.

Dalszym bardzo ważnym elementem, który ma służyć przede wszystkim obywatelowi w celu uzyskania szybkiego dostępu do informacji zawartej w Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, to jest między innymi: wydawanie przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych wyciągu z księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym obejmującym wskazane działy księgi. Otóż, stan prawny obowiązujący w chwili obecnej jest taki, że obywatel może otrzymać odpis z księgi wieczystej lub zaświadczenie o zamknięciu księgi wieczystej. Często te odpisy z księgi wieczystej zawierającej cztery działy liczą kilkadziesiąt, a nawet kilkaset stron. Mamy propozycję, aby obywatel czy osoba zainteresowana informacją zawartą w księgach wieczystych miała również możliwość składania wniosku o wydanie wyciągu z księgi wieczystej, czyli wyciągu, który nie będzie obejmował wszystkich czterech działów księgi wieczystej, tylko te najistotniejsze z punktu widzenia podmiotu, który się stara o taki wyciąg, a zatem pierwszy dział, w którym oznaczona jest nieruchomość i wszystkie związane z tym elementy, czy dział drugi, w którym mamy informację o właścicielach, właścicielu czy współwłaścicielach tej nieruchomości.

Następnym elementem, który ma wpływ na dostęp obywatela do wiadomości zawartych w bazie danych Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, jest możliwość składania wniosku o wydanie odpisu wyciągu lub zaświadczenia o zamknięciu księgi wieczystej, a także samodzielne wydrukowanie tego za pomocą Internetu, czyli sieci teleinformatycznej. Dzisiaj w zasadzie tak jest, że obywatel przychodzi do wydziału ksiąg wieczystych sądu rejonowego, wypełnia stosowny formularz i otrzymuje odpis albo od ręki, albo w ciągu kilku dni. Chcemy, aby obywatel, po pierwsze, jeżeli chce otrzymać odpis z księgi wieczystej, mógł przenieść to za pomocą sieci teleinformatycznej, zwracając się o wydanie takiego odpisu, wypisu lub zaświadczenia i będzie mógł to odebrać w sądzie lub pocztą, ale też będzie mógł, i to jest zupełne novum i bardzo ważny element tego projektu, sam sobie wydrukować odpis, wypis lub zaświadczenie o zamknięciu księgi wieczystej. Ten wydrukowany dokument będzie posiadał cechy charakterystyczne zapewniające jego ważność i obywatel będzie mógł tym wydrukiem posługiwać się jak odpisem uzyskanym bezpośrednio w sekretariatach wydziałów księgach wieczystych. Podobnie działa Krajowy Rejestr Sądowy, kiedy obywatel może skorzystać z tej możliwości i wydruk z KRS-u jest dokumentem, mówiąc w skrócie, prawnie ważnym.

Wreszcie chcielibyśmy, aby w tym projekcie ustawy zostały ustalone podstawy prawne pobierania opłaty od wniosku o wydanie wyciągu z księgi wieczystej, a także w kwestii zwolnienia z opłat od wniosków w związku z wydawaniem tych dokumentów. Chcielibyśmy, kończąc, żeby nie przedłużać, bo państwo z pewnością znacie uzasadnienie projektu, aby ustawa weszła w życie z przepisami wykonawczymi z dniem 1 grudnia 2013 roku. Tak w zarysie wygląda projekt tej ustawy. Dziękuję bardzo.

W stenogramie można również znaleźć wypowiedź Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, dr Wojciecha Wiewiórowskiego (wytłuszczenie fragmentów moje):

Dziękuję, panie przewodniczący. Panie przewodniczący, Wysoka Komisjo, wybaczcie mi państwo, że mimo tego, że macie państwo w dokumentach opinię Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, to ja jednak chciałbym zająć kilka minut posiedzenia Komisji swoim stanowiskiem w tej sprawie. Uważam, że mamy dzisiaj do czynienia z jednym z najważniejszych projektów ustaw, jeśli chodzi nie tylko o księgi wieczyste, nie tylko o rejestry jako takie, ale w ogóle jeżeli chodzi o rozwój teorii prawa w Polsce. Na najbliższych posiedzeniach państwo być może dokonacie zmiany, jakiej w pojęciu jawności formalnej w Polsce nie dokonano od lat 30. XX wieku. Oby to była dobra zmiana.

Usłyszeli państwo przed chwilą stanowisko rządu wnoszącego pod obrady Wysokiej Izby projekt ustawy. To jest projekt legislacyjnie dobry, właściwie procedowany i właściwie skonsultowany, projekt, wobec którego Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wnosił na każdym etapie prac poprawki, zgłaszał wątpliwości i wszystkie te poprawki i wątpliwości zostały albo zaakceptowane przez stronę rządową, albo wyjaśniono, dlaczego rząd stoi na zaprezentowanym stanowisku. Ten projekt przygotował w ramach Ministerstwa Sprawiedliwości pan prof. dr hab. Jacek Gołaczyński, który jest nie tylko podsekretarzem stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, ale też założycielem i wieloletnim kierownikiem Centrum Badań Problemów Prawnych i Ekonomicznych Komunikacji Elektronicznej na Uniwersytecie Wrocławskim. Jest luminarzem prawa cywilnego i prawa prywatnego międzynarodowego i jednym z najwybitniejszych specjalistów prawa nowych technologii komunikacyjnych w Polsce. Nie mamy tym samym wątpliwości, że jest to doskonale przygotowany i świetnie opracowany projekt aktu prawnego, który jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnej obrony praw i wolności człowieka i obywatela. Ale pozostaje wciąż kilka wątpliwości natury podstawowej, które rozstrzygnąć możecie tylko państwo, przyjmując rolę ustawodawcy i twórcy systemu prawnego w Rzeczypospolitej.

Czy zmiana znaczenia jawności formalnej rejestrów publicznych zaczynana na przykładzie ksiąg wieczystych jest krokiem w dobrym kierunku? Czy będąc niewątpliwą ingerencją w prywatność osoby fizycznej jest, jak wymaga tego art. 31 Konstytucji, niezbędna w demokratycznym państwie prawnym? Jak wyważyć znaczenie prywatności i bezpieczeństwa obrotu gospodarczego? Wchodzimy na drogę, z której nie ma powrotu. Jeżeli państwo uchwalą zmiany proponowane przez rząd, nigdy już nie wrócimy do sytuacji sprzed tych zmian. Tych przepisów nie da się uchylić. Już dziś wiemy, że przygotowywany jest kolejny krok na drodze do poluzowania dostępu do rejestrów publicznych. Jeśli chcecie państwo zrobić ten krok, to bądźcie świadomi, że zmieniacie coś, co było niezmienne od 80 lat i prawdopodobnie za 80 lat dzisiejsze posiedzenie Komisji może być wskazywane jako przełomowe.

Wybaczcie państwo, że doceniwszy wiedzę i umiejętności, i wysiłek włożony przez Ministra Sprawiedliwości w przygotowanie tego projektu i przyznawszy, że pan minister Gołaczyński przekonał GIODO, że to, co robi, jest robione z głową, w dyskusji prowadzonej podczas obrad Komisji ja przyjmę rolę advocatus diaboli i będę siał wątpliwości. Czynię tak tylko dlatego, że jestem przekonany, że tak przełomowa zmiana w prawie ksiąg wieczystych i teorii prawa powinna być dokonana nie przez rząd z wykorzystaniem opinii GIODO, nie przez ministra Gołaczyńskiego z wykorzystaniem opinii Wiwiórowskiego, nie przez kierownika Centrum Badań Problemów Prawnych i Ekonomicznych Komunikacji Elektronicznej z wykorzystaniem Uniwersytetu Wrocławskiego, z wykorzystaniem opinii kierownika Pracowni Informatyki Prawniczej Uniwersytetu Gdańskiego, ale przez ustawodawcę jakim jest Sejm. To państwo pracujący w tej Komisji zmienicie polskie prawo w sposób, w którym nie ma odwrotu.

Nie mam wątpliwości, że model dostępu do danych zawartych w Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych jest modelem przewidującym znaczną ingerencję w prywatność obywateli. Każda decyzja dokonana co do brzmienia nowych przepisów dotyczących tej sfery musi tym samym podlegać skrupulatnie przeprowadzonemu testowi niezbędności w demokratycznym państwie prawnym. Innymi słowy, przy projektowaniu konstrukcji prawnych, które przewidują gromadzenie bądź udostępnianie przez władze publiczne informacji o obywatelach trzeba bezwzględnie dokonać oceny, czy założony model w zakresie katalogu ujawnianych danych, jak i sposobu ich ujawniania, jest rzeczywiście niezbędny do zrealizowania tych celów.

Przyjmując argumentację rządu, że priorytet należy przyznać bezpieczeństwu obrotu prawnego Rzeczypospolitej, a nie ochronie prywatności, nie zmienia to zdaniem GIODO faktu, iż w obecnym stadium procesu legislacyjnego tylko parlament może dokonać wyważenia pomiędzy tak akcentowanym przez projektodawców bezpieczeństwem obrotu prawnego i prawem do prywatności osób fizycznych. Decyzja będzie decyzją o ogromnym znaczeniu, albowiem, jak sygnalizowało Ministerstwo Sprawiedliwości, model funkcjonowania ksiąg wieczystych nie jest ostateczny i będzie podlegał dalszym zmianom, a dostęp do zawartych w nim danych dalszemu poszerzeniu. Ta konieczność wyważenia skutków w przedmiotowej sferze nabiera ponadto charakteru powszechnie obowiązującej normy prawa Unii Europejskiej z uwagi na treść projektowanego rozporządzenia Parlamentu i Rady w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i swobodnym przepływem takich danych w zakresie tak zwanego privacy by design, czyli wbudowania prywatności w sam proces. Ta koncepcja zakłada, że przy podejmowaniu każdej decyzji legislacyjnej dotyczącej sfery prywatności danych, należy od samego początku i na każdym jej etapie rozważać jej pozytywny i negatywny wpływa na ochronę prywatności. Polska nie posiada dziś aktu prawnego lub systemu aktów prawnych, który wprost regulowałby rozumienie jawności danych w zasobach publicznych. Do tych danych należy zaliczyć księgi wieczyste. Nie uczyniono tak przy okazji wdrożenia do polskiego prawa dyrektywy o ponownym wykorzystaniu informacji z sektora publicznego i nie jest to również tematem dyskusji podczas prac nad ustawą o otwartych zasobach. Dziś Wysoka Komisja przygotuje rozwiązanie dotyczące jawności formalnej ksiąg wieczystych, które stanie się w oczywisty sposób przykładem dla ewidencji gruntów i budynków dla zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach. To spowoduje, że na tych założeniach opierać się będą usługi danych przestrzennych w rozumieniu dyrektywy (dyrektywa INSPIRE) oraz udostępnienia danych z platform samorządowych opartych na systemach informacji przestrzennej i danych katastralnych. To oznacza, krótko mówiąc, że te zasady będą wykorzystywane w tych systemach, które pokazują mapy miast z zaznaczonymi działkami, zaznaczonymi poszczególnymi posesjami i mogą bądź nie mogą zawierać na przykład informacje o tym, w której księdze wieczystej znajdują się szczegółowe informacje dotyczące tej działki. O znaczeniu ogólnosystemowym takich rozwiązań niech świadczy fakt, że przywoływane dzisiaj podstawy do poglądów na jawność formalną to są poglądy Fenichela z lat 30. XX wieku i pochodzą one z pracy zatytułowanej „Księgi gruntowe a rejestr handlowy. Próba zestawienia porównawczego”, czyli dokładnie to, czego dokonujemy dzisiaj, tylko że w warunkach roku 2013, a nie w warunkach roku 1932, kiedy robił to Fenichel.

Podsumowując, pomimo że dzisiejsze przepisy dotyczące przetwarzania danych pochodzących z rejestrów publicznych, w tym z ksiąg wieczystych, nie kreują formalnych ograniczeń w ponownym przetwarzaniu informacji rejestrowej, to za słuszne trzeba uznać choćby ścisłe trzymanie wymagań ustawy o ochronie danych osobowych w zakresie obowiązków informacyjnych. Można również przewidywać, że w najbliższej przyszłości zostaną wyraźnie rozdzielone pojęcia jawności formalnej danych rejestrowych i otwartego wolnego przetwarzania tych informacji w sytuacji, gdy prowadzić to będzie do profilowania osoby fizycznej. Należy również uznać, że każdy podmiot publiczny ujawniający dane osobowe w systemach teleinformatycznych, takich jak systemy elektroniczne ksiąg wieczystych, powinien już dziś przystąpić do sporządzania oceny wpływu takiego przedsięwzięcia na ochronę prywatności osób fizycznych.

Uwzględniając powyższe uwagi i wskazując na odpowiedzialność parlamentu przy podejmowaniu decyzji nie tylko co do ustawy, ale całego modelu prawa w tym zakresie, trzeba stwierdzić, że pomimo konsultacji i przychylenia się, raz jeszcze podkreślę, do tych wniosków, które projektodawcy przedstawili, GIODO dostrzega w projekcie przepisy, które mogą budzić wątpliwości, ale to zostanie zgłoszone przy pracach praktycznych. Podkreślam ponownie, że to jest decyzja kierunkowa, decyzja, która zmieni rozumienie zasady jawności formalnej na przyszłość w Polsce. Ja przepraszam, ale będę przyjmował pozycję advocatus diaboli, siejąc wątpliwości, bo uważam, że powinniśmy być na pewno przekonani, że ta decyzja powinna wyglądać tak, jak wygląda, a na przykład doktryna prawa czy też prace teoretyków prawa nie wskazują na to, żeby odbyła się jakaś głęboka dyskusja na temat tego przełomu, który nastąpił przy digitalizacji ksiąg wieczystych i ich udostępnieniu. Dziękuję bardzo.