Ćwiczenie z demokracji: podpisy na papierze w celu wprowadzenia elektronicznej partycypacji

Dziś w Sejmie "sprzedawałem" dziennikarzom koncepcję obywatelskiej inicjatywy legislacyjnej związanej z doprowadzeniem do elektronicznej obywatelskiej inicjatywy. O co chodzi? Chodzi o to, że kusi mnie przeprowadzenie ćwiczenia, polegającego na napisaniu obywatelskiego projektu "ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli oraz o zmianie innych ustaw" w zakresie wprowadzenia do tej ustawy mechanizmów elektronicznego zbierania poparcia pod projektami obywatelskimi. Chodzi też o to, by za jednym zamachem wprowadzić zmiany również do sposobu zbierania podpisów z poparciem kandydatów na urząd prezydenta RP oraz np. podpisów pod wnioskiem o zarządzenie referendum. W wyniku przyjęcia ustawy to wszystko mogłoby być zbierane nie tylko papierowo, ale również elektronicznie. Dziennikarzom chyba się pomysł spodobał. Pierwsze "setki" zostały już dziś nagrane.

O tej mojej koncepcji pisałem już w 2008 roku, w tekście Obywatelska inicjatywa legislacyjna - czy można składać podpisy elektronicznie?. Kolejne podejście do formułowania koncepcji znajduje się w tekście Społeczna, elektroniczna partycypacja w Polsce - ucieczka do przodu. Teraz zaś uznałem, że przecież nie trzeba oglądać się na polityków, tylko samodzielnie przygotować stosowny, obywatelski projekt ustawy, a następnie, całkiem tradycyjnym (papierowym) sposobem zebrać pod nim sto tysięcy podpisów. W efekcie projekt taki mógłby trafić do Laski Marszałkowskiej. Nie oznacza to wcale, że Sejm i Senat przyjęłyby taki projekt jako ustawę. Odbyłoby się jednak przynajmniej jedno jego czytanie.

Ponieważ taki projekt oznacza, że obywatele wygodniej (łatwiej) mogliby skorzystać z gwarantowanej im przez Konstytucję RP (art. 4) "władzy zwierzchniej", realizowanej bezpośrednio, to oznaczałoby, że mogliby chcieć w ogóle z niej skorzystać. To zaś mogłoby się odbyć kosztem "pośredników", do których projekt ustawy trafi po zebraniu poparcia. O ile politykom generalnie podoba się koncepcja wprowadzenia "wyborów przez internet" (której to koncepcji ja jestem przeciwny), a to pewnie dlatego, by obywatele łatwiej mogli na nich-pośredników głosować, to już koncepcja pominięcia pośredników chyba nie spotyka się z entuzjazmem tych ostatnich. Stąd pomysł, by przeprowadzić ćwiczenie z realizacji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. W każdym razie od czegoś taką realną dyskusję trzeba zacząć.

Dziś przepisy przewidują już kilka sposobów komunikowania się obywateli z szeroko pojętą administracją publiczną. Kodeks Postępowania Administracyjnego wspomina o "formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne", wspomina również o "środkach komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną". W KPA wciąż występuje "bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu", chociaż - jak wiadomo - trwają prace nad nową ustawą "o podpisach elektronicznych". Obywatelski projekt ustawy należałoby pisać pod istniejące instrumenty (bezpiecznego) podpisu elektronicznego, chociaż wiadomo, że sytuacja na tym rynku jest hmm... niewesoła.

Ale podpis elektroniczny w rozumieniu ustawy o podpisie elektronicznym nie musiałby być jedyną "alternatywą" w stosunku do gromadzenia podpisów na papierze. Nie tak dawno rząd przyjął projekt ustawy o dowodach osobistych. Projekt przewiduje, że "podpis osobisty", który znajdzie się "w plastiku" dowodu osobistego, ma "ułatwić i usprawnić kontakt obywatela z organami administracji". 24 kwietnia odbyło się już w Sejmie I czytanie tego projektu ustawy. Jeśli ta ustawa zostanie przyjęta i stanie się prawem (np. nikt nie postanowi jej potem skierować do Trybunału Konstytucyjnego), to w pewnym zakresie pojawi się kolejny mechanizm nadający się do wykorzystywania w trakcie realizacji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Tylko trzeba będzie go uwzględnić w obywatelskim projekcie.

Cóż jeszcze mamy? Mamy przecież wspomnianą już wyżej, a niedawno znowelizowaną ustawę o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Tam zaś wprowadzono takie cudo, jak "profil zaufany ePUAP", co zdefiniowano jako "zestaw informacji identyfikujących i opisujących podmiot lub osobę będącą użytkownikiem konta na ePUAP, który został w wiarygodny sposób potwierdzony przez organ podmiotu określonego w art. 2"...

• Bezpieczny (lub zaawansowany - jeśli dojdzie do zmiany przepisów) podpis elektroniczny,
• "podpis osobisty" z dowodu osobistego,
• profil zaufany ePUAP,

...to wszystko powinno być dodane, obok dziś istniejącej "formy papierowej", do ustawy o wykonywaniu inicjatywy obywatelskiej przez obywateli.

Powyższe "możliwości" elektronicznej partycypacji powinny znaleźć się również w takich ustawach, jak ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w której, w art 40 ust. 1, czytamy: "Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej zgłasza co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Zgłoszenie musi być poparte podpisami zgłaszających".

Również w ustawie z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zgłoszenie kandydatów regulowane jest art. 7 i następnymi tej ustawy. A tam komitet wyborczy musi uzyskać poparcie od 150 wyborców (w gminie liczącej do 5 000 mieszkańców) do 3 tys wyborców (w gminie liczącej powyżej 100 000 mieszkańców).

Te możliwości elektronicznej społecznej partycypacji powinny również dotyczyć wniosku o poddaniu przez Sejm RP określonej sprawy pod referendum oraz stosownego wykazu "obywateli popierających". O wniosku i wykazie mówi art. 63 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym. Wiemy, że Sejm może postanowić o poddaniu określonej sprawy pod referendum z inicjatywy obywateli, którzy dla swojego wniosku uzyskają poparcie co najmniej 500 000 osób mających prawo udziału w referendum. Wiemy jednak również, że:

(...)
3. Zgłoszenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, dokonuje na piśmie pełnomocnik. Pełnomocnikiem jest osoba wskazana w pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób z wykazu, o którym mowa w ust. 4.

4. Do zgłoszenia wniosku załącza się wykaz obywateli popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numery ewidencyjne PESEL, a także własnoręcznie złożone podpisy obywateli. Wzór wykazu ustala, w drodze uchwały, Państwowa Komisja Wyborcza.

5. W przypadku uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości złożenia wymaganej liczby podpisów w sposób, o którym mowa w ust. 4, Marszałek Sejmu zwraca się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy jest złożona wymagana liczba podpisów.

6. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w ust. 5, liczba prawidłowo złożonych podpisów przez osoby popierające wniosek jest mniejsza niż ustawowo wymagana, Marszałek Sejmu wyznacza termin 14 dni na uzupełnienie brakującej liczby podpisów. Postanowienie w tej sprawie wraz z uzasadnieniem doręcza się niezwłocznie pełnomocnikowi.

7. W przypadku nieuzupełnienia podpisów w wyznaczonym terminie Marszałek Sejmu odmawia przyjęcia wniosku. Postanowienie w tej sprawie wraz z uzasadnieniem doręcza się niezwłocznie pełnomocnikowi.

8. Postanowienie, o którym mowa w ust. 6 i 7, może być przez pełnomocnika zaskarżone do Sądu Najwyższego w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę w terminie 30 dni w postępowaniu nieprocesowym, w składzie 3 sędziów. Od postanowienia Sądu Najwyższego nie przysługuje środek prawny.

Trzeba by było zatem przewidzieć, że podpisy "związane z wykazem" mogą być złożone również elektronicznie.

Jeśli komuś podoba się tak koncepcja, by w tych wszystkich ustawach dodać możliwość elektronicznej partycypacji obywatelskiej, to powinien w pierwszej kolejności zapoznać się z ustawą z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. To w jej trybie całe ćwiczenie mogłoby się odbyć. Zgodnie z art. 2 tej ustawy:

Grupa obywateli polskich, licząca co najmniej 100 000 osób, mających prawo wybierania do Sejmu, może wystąpić z inicjatywą ustawodawczą przez złożenie podpisów pod projektem ustawy.

Oznacza to, że powinien najpierw powstać projekt ustawy. Projekt taki powinien odpowiadać wymogom zawartym w Konstytucji i Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Zgodnie z art. 118 ust. 3 Konstytucji RP powinny być przygotowane "skutki finansowe wykonania" proponowanej ustawy (trzeba by je jakoś określić). Istotny jest też art. 34 Regulaminu Sejmu RP, zgodnie z którym

1. Projekty ustaw i uchwał składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu; wnosząc projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem.

2. Do projektu ustawy dołącza się uzasadnienie, które powinno:

1) wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy,

2) przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana,

3) wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,

4) przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,

5) wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

6) przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych,

7) zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

3. Uzasadnienie powinno przedstawiać również wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

4. Do uzasadnienia wniesionego przez Radę Ministrów projektu ustawy dołącza się projekty podstawowych aktów wykonawczych.

4a. Do uzasadnienia projektu ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej, o której mowa w art. 95a, wniesionego przez Radę Ministrów, dołącza się projekty aktów wykonawczych, których obowiązek wydania przewiduje projekt ustawy.

4b. Rada Ministrów przesyła wraz z wniesionym przez siebie projektem ustawy zgłoszenia podmiotów, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy w trybie ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414), dołączając jednocześnie informację o kolejności wniesienia tych zgłoszeń.

(...)

6. Marszałek Sejmu może zażądać dołączenia uzasadnienia do projektu uchwały, jeżeli nakłada ona na określone podmioty obowiązki.

7. Marszałek Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy lub uchwały, jeżeli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada wymogom określonym w ust. 2 i 3.

8. Projekty, co do których istnieje wątpliwość, czy nie są sprzeczne z prawem, w tym z prawem Unii Europejskiej lub podstawowymi zasadami techniki prawodawczej, Marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu, może skierować celem wyrażenia opinii do Komisji Ustawodawczej. Komisja może większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy członków Komisji zaopiniować projekt jako niedopuszczalny. Projektowi zaopiniowanemu jako niedopuszczalny Marszałek Sejmu może nie nadać dalszego biegu.

9. Marszałek Sejmu po otrzymaniu projektu ustawy, z wyjątkiem projektów wnoszonych przez Prezydenta oraz Radę Ministrów, przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania zarządza sporządzenie przez ekspertów Kancelarii Sejmu opinii w sprawie zgodności wniesionego projektu z prawem Unii Europejskiej.
(...)

Trzeba zatem napisać nie tylko sam projekt ustawy, zastanowić się nad skutkami finansowymi, ale również przygotować szczegółowe uzasadnienie.

Z czasem musiałby również powstać komitet inicjatywy ustawodawczej, który podjąłby czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt. Tu wystarczy 15 obywateli polskich, którzy mają prawo wybierania do Sejmu i złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, ze wskazaniem imienia (imion) i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL. Te 15 osób wskazują pełnomocnika komitetu i jego zastępcę, którzy występują w imieniu i na rzecz komitetu.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli:

Po zebraniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 9 ust. 2, 1000 podpisów obywateli popierających projekt, pełnomocnik komitetu zawiadamia Marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu. Podpisy, o których mowa w zdaniu pierwszym, stanowią część wymaganej liczby 100 000 podpisów osób popierających projekt.

Podsumowując: najpierw projekt, potem tysiąc podpisów, potem zawiadomienie Marszałka Sejmu RP o utworzeniu komitetu, potem - jeśli nie zajdą okoliczności opisane w ustawie - Marszałek Sejmu postanawia o przyjęciu zawiadomienia. Następnie powinno nastąpić ogłoszenie w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim faktu nabycia osobowości prawnej, adresu komitetu oraz miejsca udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu (na koszt komitetu). Od tego momentu może rozpocząć się kampania promocyjna na rzecz projektu ustawy oraz zbieranie podpisów obywateli popierających projekt ustawy (a więc pozostałych 99 tys podpisów). Prowadzenie kampanii promocyjnej i zbieranie podpisów odbywa się na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Gdyby po wielu perypetiach i po przezwyciężeniu wszelkich trudów udało się zebrać wymagane 100 tys podpisów (jest na to 3 miesiące od daty postanowienia Marszałka Sejmu o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu, lub od daty ewentualnego postanowienia Sądu Najwyższego, który ewentualnie uwzględniłby skargę na odmowę Marszałka Sejmu przyjęcia zawiadomienia), wówczas - co do zasady - pierwsze czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się w terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu ustawy do Marszałka Sejmu lub postanowienia Sądu Najwyższego stwierdzającego prawidłowo złożoną liczbę podpisów popierających projekt ustawy. Potem Marszałek Sejmu może wsadzić projekt ustawy do "zamrażarki".

Cały proces przeprowadzenia obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej jest znacznie bardziej skomplikowany, niż zakreśliłem go powyżej. Widać, że jest sporo spraw, nad którymi trzeba pomyśleć, które należy przygotować, opracować i skoordynować, zanim obywatelski projekt ustawy trafi do Sejmu. Czy warto podjąć wyzwanie?